Лекция 15. Условия и предпосылки реализации государственной политики

1. Организация и главные агенты осуществления государственной политики. Вопросы политической поддержки. Социальные, политические и экономические условия и предпосылки реализации государственной политики.

2. Контроль в государственном управлении. Типы и формы контроля. Контролирующие процедуры. Совершенствование процесса выполнения государственной политики и государственных программ.

3. Взаимодействие бизнеса и власти.

Реализация политики связана с деятельностью определенных политических и социальных групп, имеющих свои интересы и соответствующие ресурсы. Во-первых, это государственная элита, состоящая из высших чиновников, занимающих государственные должности, непосредственно отвечающая за реализацию политической стратегии. Во-вторых, это правящая политическая элита, включающая политиков, чиновников и депутатов парламента, имеющих возможность формировать политический курс и определять стратегические цели общественного развития. В-третьих, это правящий класс (блок), то есть отдельная социальная группа (политики, чиновники, бизнесмены, эксперты), которая способна интегрировать общество и выражать общенациональные интересы, имеющая для этого политические, финансовые и интеллектуальные ресурсы. Внутри правящего блока имеются доминирующие группы и существует субординация, что зависит от степени участия в политическом управлении.

Как уже говорилось, выделяют следующих ключевых участников выполнения государственной политики: а) высших должностных лиц, б) общественные и политические организации, в) государственные институты и структуры, г) политическую и финансовую элиту. В свою очередь, государственные институты классифицируют по уровню управления, характеру организации и правовому статусу.

1. Уровень государственного управления:

- федеральный уровень;

- региональный уровень;

- местный уровень.

2. Характер и статус организаций:

- законодательные органы власти: Совет Федерации, Госдума, комитеты и фракции парламента, аппарат Федерального Собрания; законодательные органы субъектов РФ;

- центральные органы власти: Президент РФ и Администрация Президента, Правительство РФ и его аппарат; федеральные органы исполнительной власти, исполнительная власть субъектов РФ;

- судебные органы власти: суд, прокуратура, арбитраж.

В большинстве случаев население России имеют дело с чиновниками регионального или муниципального уровня. Государственная бюрократия может влиять на механизм принятия политических и административных решений, а также на сам процесс реализации политики различными путями. Во-первых, госслужащие обладают необходимыми знаниями и техническими навыками, которые они используют для того, чтобы предложить политикам решение определенных проблем, и аргументировано обосновать выбор приоритетов и методов. Во-вторых, реализация решений и достижение целей во многом зависит от организаторских способностей и управленческих возможностей бюрократии. Эта группа связывает планы и замыслы политиков с реальной жизнью, непосредственно участвуя в процессе реализации. В-третьих, именно бюрократия, особенно на низших уровнях управления, имеет непосредственные контакты с различными слоями населения, что во многом определяет отношение граждан к своему государству.

При этом основными организационными условиями успешного выполнения являются:

а) ясные цели деятельности организации, стандарты и критерии выполнения функций и задач;

б) наличие необходимых ресурсов: финансовых, материальных, информационных, человеческих;

в) эффективные и гибкие организационные структуры (министерства и агентства, их структурные подразделения, государственные учреждения);

г) разработанные административные и должностные регламенты, правила, процедуры и инструкции, позволяющие координировать и регламентировать деятельность организаций, их отношения с властными структурами по вертикали и горизонтали;

д) развитые коммуникации и система координации деятельности различных структур, вовлеченных в процесс осуществления политики, в том числе:

- между исполнительной и законодательной властью;

- между центральными, региональными и местными властями;

- между самими федеральными органами исполнительной власти,

- между государственными органами и гражданами, бизнесом.

е) мотивированный и квалифицированный персонал, способный реализовывать госполитику или программу.

Так же, выполнение можно рассматривать как комплекс мероприятий различных государственных структур, связанных с саморегулированием и взаимной адаптацией всех участников, в первую очередь высших руководителей, на всем протяжении осуществления политики к условиям и задачам, которые приходится решать, а также вызовам внешней среды. Учитывается их умение согласовывать свои интересы и планы, формировать партнерские отношения и союзы. Здесь большую роль играют информационные системы и каналы обратной связи, позволяющие знать о происходящих событиях и полученных результатах, и на их основе регулировать свою деятельность, менять приоритеты исходя из миссии и целей организации, интересов персонала, запросов потребителей и всего населения.

Современная государственная политика, независимо от сферы, где она осуществляется, должна обладать следующими ключевыми характеристиками, которые создают исходные предпосылки для ее успешной реализации, а именно она должна:

- быстро корректироваться в ответ на изменения, происходящие в обществе, государстве и международных отношениях (геополитика и геоэкономика) и быть ориентированной на общенациональные интересы;

- иметь комплексный и непротиворечивый характер, рассматривать любую проблему во взаимосвязи с другими проблемами и процессами;

- соответствовать законодательству, быть эффективной, результативной и социально справедливой;

- пользоваться доверием и поддержкой со стороны большинства населения страны;

- соответствовать бюджетным средствам, иметь возможности и ресурсы для реализации и достижения поставленных целей.

Государственный финансовый контроль является составной частью системы экономического контроля. Экономический контроль, выявляя диспропорции и негативные явления в обществе и экономической политике, способствует их устранению, рациональной организации производственных отношений и оптимальному использованию производительных сил. Финансовый контроль имеет более узкую область действия и распространяется на сферу формирования и расходования средств государственного бюджета, то есть обеспечивает контроль за целевым и эффективным использованием средств бюджета и государственной собственности. Он распространяется на министерства и ведомства, отвечающие за формирование доходной части бюджета, использующие государственные средства, а также предприятия, организации, банки, которым предоставлены бюджетные средства на безвозвратной или возвратной основах, имеющие какие-либо финансовые льготы. Государственный финансовый контроль опускается до уровня хозяйствующих субъектов (предприятия, организации, банки, акционерные общества) и приобретает характер финансово-хозяйственного контроля, распространяясь на хозяйственную деятельность с целью определения правильности исчисления налогов, эффективности производства и результатов использования бюджетных средств.

Таким образом, государственный финансовый контроль включает в себя контроль за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, организацией денежного обращения, использованием кредитных ресурсов, состоянием государственного внутреннего и внешнего долга, государственных резервов, предоставлением финансовых и налоговых льгот и преимуществ. Органы государственного финансового контроля можно разделить на три группы:

1. Финансовый контроль верховной власти:

- Президент РФ,

- Контрольное управление Президента РФ.

2. Финансовый контроль федеральной исполнительной власти:

- Министерство финансов,

- Федеральное казначейство,

- Федеральная налоговая служба,

- Федеральная таможенная служба,

- Федеральная служба по финансовому мониторингу,

- Федеральная служба финансово-бюджетного надзора,

- Федеральная служба страхового надзора.

3. Финансовый контроль федеральной законодательной власти:

- Счетная палата РФ.

Также выделяют финансовый контроль региональной исполнительной и законодательной власти, действующий на основе законодательства субъектов РФ. Особое место в системе контрольных органов занимает Центральный банк России.

Контроль - важнейшая составная часть правительственной бюджетной политики, он помогает повысить эффективность бюджетного процесса и сократить масштабы финансовых злоупотреблений. Одним из контрольных инструментов является аудит. Государственный аудит может осуществляться в форме внешнего аудита, внутреннего аудита и внутреннего контроля. Кроме того, аудит разделяется на а) финансовый аудит и б) аудит эффективности. Основная цель аудита эффективности - это улучшить качественные характеристики процесса функционирования общественного сектора экономики, включая государственные предприятия и органы власти. Непременным условием внедрения механизма аудита эффективности является переход от сметного финансирования к бюджетированию по результатам. Объективными индикаторами, которые обычно проверяются в процессе государственного финансового контроля в различных странах, являются а) измерение производительности труда, б) измерение результативности, в) измерение качества.

Бюджетным кодексом РФ функции внешнего финансового контроля возложены на Счетную палату и на контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации и местного самоуправления. Для осуществления контроля исполнения федерального бюджета Совет Федерации и Госдума РФ образуют Счетную палату, состав и порядок деятельности которой определяется Федеральным законом (ст. 101). Счетная палата подотчетна Федеральному Собранию, она обладает организационной и функциональной независимостью, и ее детальность не может быть приостановлена в связи с роспуском Госдумы.

Контролем за правильным расходованием бюджетных средств в исполнительной власти занимается Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзор), который решает две главные задачи, во-первых, обеспечивает надзор за соблюдением финансово-бюджетного законодательства при расходовании средств федерального бюджета, во-вторых, осуществляет надзор за соблюдением законодательства о валютном контроле.

Основная задача внешнего аудита сводится к проверкам финансовой отчетности получателей бюджетных средств на предмет ее соответствия законодательным и иным установлениям и проверкам целевого использования выделенных из бюджета средств. Стандарты, определяющие базовые принципы и основные процедуры финансового контроля в Российской Федерации включают:

- стандарты государственного контроля,

- стандарты внутрихозяйственного финансового контроля,

- стандарты контрольной деятельности аудиторских организаций.

В Российской Федерации разрабатываются и реализуются два вида государственных программ: федеральные целевые программы (ФЦП) и федеральные инвестиционные программы, поэтому необходим постоянный аудит эффективности этих программ.

3. Взаимодействие бизнеса и власти.

В российском общественном дискурсе проблематика взаимодействия бизнеса и власти занимает одну из самых верхних строк повестки дня. Периодически тема всплывает, причем часто в контексте исключительно проблематики лоббизма и необходимости или отсутствия таковой в его законодательном регулировании.

В связи с этим отметим одну интересную особенность — в большинстве работ, касающихся данной темы, под взаимодействием бизнеса и власти понимается именно лоббизм, более широкие аспекты взаимодействия бизнеса и власти рассматриваются мало. И хотя тема взаимодействия в России изучена не так обширно и глубоко как, например, в Германии, США или Великобритании, тем не менее, необходимо указать на наличие в структуре российской общественной модели достаточно развитых инфраструктур для взаимодействия бизнеса и власти. Под инфраструктурами взаимодействия мы будем понимать не только некоммерческие организации (далее — НКО), которые призваны играть в обществе эту роль, а добавим к этому списку и внутренние инфраструктуры органов государственной власти, созданные для взаимодействия с обществом по ключевым вопросам, в виде комиссий, рабочих групп и общественных советов.

При характеристике инфраструктур немаловажным, на наш взгляд, будет указание на необходимость понимания первого уровня инфраструктур взаимодействия. Это специально выделенные в коммерческих организациях структуры (отделы, департаменты) по взаимодействию с органами государственной власти. Именно наличие этих инфраструктур «нулевого» уровня обеспечивает интеграцию бизнеса в процесс взаимодействия с государственными органами. Подчеркнем, что это, однако, не является неким обязательным условием. Все, конечно же, зависит от масштабов компании, отрасли, в которой работает компания, и личности руководителей этих компаний. В связи с этим, скажем, крупнейшие промышленные компании, особенно работающие в ресурсной сфере, создают крупные отделы по взаимодействию, при этом они имеют больше возможностей для организации системного процесса взаимодействия, так как могут пользоваться как личным ресурсом, так и возможностями НКО. Интересы данных компаний распространяются на органы федеральной законодательной и исполнительной власти, региональные органы власти и на муниципальную власть. Можно сказать, что они охватывают сферу государственного управления как по оси «икс», так и по оси «игрек».

Существенным является указание на особый статус в системе взаимодействия государственных корпораций, представляющих некий промежуточный формат между чисто государственными компаниями и коммерческими организациями. Стоит отметить высокую аффилированность указанных организаций при взаимодействии с органами власти.

Большинство компаний среднего эшелона также имеют отделы по взаимодействию либо данную функцию выполняют отделы пиара или стратегии. Процесс взаимодействия чаще выстраивают через НКО федерального уровня, или же через участие в профильных НКО, например Российский союз химиков. Действия таких компаний в одиночку являются скорее исключением. На данном уровне интересы у компаний среднего звена и большого бизнеса во многом схожи с поправкой на меньший охват федеральных органов законодательной власти и больший фокус на взаимодействие с органами исполнительной ветви власти, а также с региональной властью.

Компании малого бизнеса практически не имеют штатных сотрудников, занимающихся коммуникацией с органами власти. В основном эту роль берет на себя руководитель компании или один из его заместителей. Самые продвинутые компании участвуют в работе как федеральных НКО, так и самостоятельно создают собственные объединения. Запрос на коммуникацию сосредоточен в основном на муниципальном и региональном уровнях власти.

Вторым уровнем инфраструктур взаимодействия являются различные НКО, представляющие интересы бизнеса. Рассмотрим НКО федерального уровня. Это в первую очередь Российский союз промышленников и предпринимателей, Торгово-промышленная палата РФ, «Деловая Россия» и «ОПОРА России». К этому списку стоит отнести и ряд отраслевых НКО, где наиболее заметную роль играет Союз машиностроителей.

Отметим, что указанные организации появились не сразу. Процесс их появления заслуживает особого внимания, так как наглядно демонстрирует эволюцию как самого развития организаций подобного рода, так и эволюцию запроса бизнеса на взаимодействие. Во многом изменения в функционировании именно этих организаций отражают реальную модель взаимодействия бизнеса и власти, а также процесс изменения этого взаимодействия. Так, например, на волне демократических преобразований конца 80-х гг. — начала 90-х гг. был создан Научно-промышленный союз, ставший прообразом РСПП. Союз включал промышленно-бюрократическую элиту, ставшую впоследствии собственником многих отраслей промышленности. Процесс преобразований охватывает и ТПП, имеющую большую сеть региональных представительств, которая начинает развиваться в сторону представительства интересов предпринимателей.

Со сменой политического формата, проведением рыночных реформ меняется и формат отношений власти и предприятий. Появляется бизнес, который, активно развиваясь и проникая из банковского сектора в промышленный, меняет правила взаимодействия. В России образца середины-конца 90-х устанавливается модель олигархического корпоративизма. Дальнейшая смена формата такого взаимодействия в 2000-х годах с приходом к власти нового президента выглядит вполне логичной и обоснованной. На повестке дня выход страны из кризиса, продолжение реформ, наведение порядка в системе управления. Модель олигархического корпоративизма сменяется моделью равноудаленности бизнеса от власти. В структуре российских НКО появляются новые игроки — «Деловая Россия», объединяющая новый класс собственников, работающих в обрабатывающих и обслуживающих отраслях, ОПОРА России, объединяющая малый бизнес. Помимо олигархических и бюрократических групп свой запрос на взаимодействие предъявляют только формирующиеся средний класс бизнеса и средний класс населения.

Указав логику появления данных НКО, рассмотрим их структуры и принципы функционирования. Структура этих организаций является сложной и многоуровневой. Практически в каждой из приведенных НКО существует несколько функциональных блоков:

- блок управления, включающий органы управления и контроля;

- блок объединения бизнеса, включающий различные комитеты и комиссии, разделенные по отраслевому и функциональному признаку;

- экспертный блок, обычно включающий экспертный совет и другие экспертно-аналитические структуры;

- региональный блок, занимающийся работой с региональными отделениями;

- административно-хозяйственный блок, объединяющий обслуживающие подразделения, обеспечивающие функционирование данной организации.

И хотя у каждой организации существуют свои специфические подразделения, в целом структура 4-х вышеназванных НКО выглядит примерно одинаково и состоит из примерно одного набора функциональных блоков. Часто НКО взаимодействуют друг с другом по ряду отраслевых вопросов. Так, в частности, можно наблюдать созданные совместные комитеты ОПОРЫ и РСПП по проблемам малого и среднего бизнеса, а также соглашения между РСПП и ТПП РФ о сотрудничестве на уровнях комитетов, отвечающих за энергетическую политику, и соглашения о партнерстве в сфере формирования благоприятного делового климата и укрепления позитивной репутации российского бизнеса.

Эффективность работы НКО определяется рядом факторов, среди которых: актуальность выполняемой работы, качество обработанности вопросов, высокий уровень экспертов, представительный состав членов организации, а также личность руководителя НКО, его опыт работы в органах государственной власти, включенность в работу комиссий, советов, рабочих групп, работающих при правительстве и президенте.

Важной отличительной чертой федеральных НКО является то, что в своей структуре они могут объединять и различные отраслевые НКО. Так, например, в работе отраслевого комитета НКО федерального уровня будут принимать участие компании, представители отраслевых НКО, представители научных организаций, а также формально независимые эксперты отрасли. Если посмотреть на структуру данных НКО с другой стороны, то можно указать на их сложность и забюрократизированность. В связи с чем путь прохождения важного вопроса через комитеты с дальнейшим рассмотрением в других блоках может быть долгим, а желание обсудить важные вопросы и внести важные предложения может просто утонуть в пучине данных структур.

И все-таки нельзя не отметить важную согласующую роль этих организаций в процессе взаимодействия бизнеса и власти. Ведь с помощью участия в работе круглых столов, заседаний комитетов представители власти не только получают информацию из первых рук о запросах бизнеса, но и нередко доносят свою позицию по ряду вопросов до предпринимателей.

Следующим важным уровнем инфраструктуры взаимодействия являются созданные внутри органов власти совещательные структуры — комиссии, рабочие группы и общественные советы. Если детально приглядеться к этим образованиям, то можно сказать, что это не что иное, как собственные совещательные площадки ведомств, где их сотрудники могут чувствовать себя более свободно и более эффективно доносить уже свою позицию до представителей бизнеса, науки и НКО. Работа в комиссиях и рабочих группах является одной из важнейших возможностей для общественников, ученых и представителей компаний по выстраиванию отношений с органами власти. Комиссии и рабочие группы созданы практически во всех федеральных органах исполнительной и законодательной власти. При этом необходимо указать на то, что подобные структуры создаются в первую очередь для обсуждения и выработки определенных решений по заданному кругу проблем, а не имеют целью проведение постоянного диалога с бизнесом, наукой и НКО. Целям общественного обсуждения служат созданные в ряде органов исполнительной власти общественные советы, цель работы которых — именно широкое общественное обсуждение инициатив ведомства.

Следует подчеркнуть, что инфраструктуры взаимодействия бизнеса и власти в России не только созданы, но и успешно функционируют. Эффективность работы этих инфраструктур зависит от множества факторов, поэтому, выбирая оптимальный путь для взаимодействия или донесения своей позиции, бизнес должен руководствоваться этими факторами, а также собственными критериями, среди которых — масштаб бизнеса, его социально-экономическая значимость и др.

При этом необходимо принимать во внимание и динамику изменений как самих инфраструктур, так и моделей взаимодействия. Говоря о будущем, можно сказать, что, безусловно, инфраструктуры будут меняться в процессе своей естественной эволюции, становиться эффективнее, работать на основе сетевых принципов функционирования, привлекая к обсуждению заданных проблем тысячи экспертов в различных уголках России и мира. Существенную лепту в динамику изменений внесет начатый процесс перехода общения чиновников из формата круглых столов и конференций в формат блогового общения, закладывающий принципиально новые принципы взаимодействия — мобильность, открытость, высокую скорость получения обратной реакции. Важным представляется и полученный некоторое время назад опыт ряда ведомств и научных центров по проведению прогнозов развития на длительный период. Особая ценность данных мероприятий в том, что представители государства, бизнеса, науки и общественных организаций обсуждают перспективы долгосрочного развития в формате открытого диалога, с учетом всего спектра мнений.

Очевидно, что наиболее близко к государственной власти находятся особые группы лоббистов, хотя в отдельных случаях сами представители исполнительной власти могут заниматься лоббистской деятельностью, защищая интересы отдельных структур, организаций или государств.

Лоббирование - процесс влияния на парламент и отдельных законодателей со стороны заинтересованных групп в целях принятия определенного закона или статьи закона, а также для принятия выгодного решения, с целью получения определенных ресурсов и выгод. Часто лоббирование происходит в органах исполнительной власти, особенно если речь идет о распределении финансовых средств или подрядов на выполнении определенных работ или услуг. Лоббизм - это специальный институт в политической системе государства, а лоббирование является механизмом и формой действия групп интересов.

Виды ресурсов, за которые идет борьба, могут быть самыми различными: бюджет, внебюджетные субсидии, налоговые льготы, государственная собственность, госзаказы, средства на содержание госаппарата, лицензии, социальные субсидии, государственные проекты и др. Лоббироваться могут интересы иностранных государств, крупных корпораций, финансовых групп, банковских структур, отдельных регионов, территориальных общин и т.д.

Лоббизм в парламенте России представлен всеми отраслями народного хозяйства - нефтегазовая отрасль, торговля, металлургия, ВПК, нефтехимия, агропромышленный комплекс и т.д. Причем, если раньше большую роль играли банки, то затем возросла роль промышленного лобби. Однако наиболее сильные позиции в парламенте имеют не частные компании, а государственные компании и естественные монополии в лице Газпрома, РЖД, РАО «ЕЭС России», государственные банки. По-прежнему влиятельно региональное лобби.

В России лоббирование связано не только с законодательным процессом в представительных органах власти, но и с попытками давления на правительство, от которого добиваются принятия нормативных актов по вопросам таможенных льгот, получения лицензий и т.д. Процесс лоббирования представляет объективное явление и поэтому необходимо законодательное регулирование этого процесса, чтобы он проходит в правовых рамках, и было понятно, в чьих интересах и на какие деньги проходит лоббирование. В отдельных странах осуществляется регистрация лоббистских организаций, и они находятся под жестким финансовым контролем.

В обществе формируются и закрепляются два типа взаимных связей между группами интересов и государственными структурами. Во-первых, может создаваться государственно-политическая сеть, имеющая неформальный характер, которая включает партии, группы интересов и представителей органов исполнительной и законодательной власти. Во-вторых, может сформироваться так называемый «железный треугольник», когда для защиты и проведения соответствующей политики объединяются структуры, действующие в определенной сфере. Как правило, это депутаты парламента, представители исполнительных органов власти и члены общественных организаций (групп интересов), действующие в конкретной сфере.

Система лоббирования в каждой стране имеет свою специфику. Если в США это частный бизнес специальных юридических фирм, которые действуют в Конгрессе по защите интересов всех, кто его оплачивает, и он ведется на основе специального закона о лоббизме, то в Германии лоббисты действуют через влиятельный Федеральный союз германской промышленности, в котором представлены все отрасли. В начале XXI века в России система взаимоотношений между отраслевыми лоббистами и правительством основывалась на определенных правилах и имела законодательную базу. Любой законопроект обязательно направлялся в отраслевой союз предпринимателей, где его анализировали и писали отзыв. Затем отзыв отсылали министру, который мог собрать специальное совещание для нахождения компромисса, если были существенные замечания от предпринимателей.

Положительным результатом лоббизма является учет интересов различных социальных слоев и формирование более рациональной политики. В то же время их деятельность уменьшает автономию и свободу маневра государственных руководителей. Из числа групп интересов наибольшим влиянием пользуются монополистические отраслевые корпорации типа Газпрома; финансовые и банковские группы; отдельные общественные организации, близкие к правительству, и современных условиях очень важно формирование механизма общественного консультирования и согласования интересов различных социальных групп и слоев населения с целью вовлечения их в решение различных проблем и изучения общественного мнения. Актуально развитие института гражданской экспертизы в области законодательства, реализации крупных национальных проектов.

Как один из элементов гражданского общества, группы интересов, наряду с другими общественными организациями, могут оказывать содействие государству в самых различных сферах деятельности. Совместное партнерство может включать следующие области:

- разработка законодательных актов;

- выдвижение новых идей и решений;

- привлечение граждан к участию в общественных делах;

- осуществление общественной экспертизы государственных программ.

Значительную роль неправительственные организации могут играть на этапе выполнения государственной политики путем вовлечения и мобилизации необходимых ресурсов: интеллектуальных, финансовых, политических и т.д. Эффективным инструментом влияния на межгосударственные отношения являются деятельность различных лоббистских структур, продвигающих и отстаивающих интересы отдельных стран. Как правило, этим занимаются этнические общины, проживающие в этой стране или профессиональные лоббистские фирмы, нанимаемые для лоббирования интересов иностранных государств и действующие в соответствии с национальным законодательством.

Важной место в духовной жизни государства играют религиозные организации, представляющие различные конфессии и направления. Во-первых, религиозные организации начинают оказывать все большее влияние на международные отношения и национальную политику, иногда создавая основу для возникновения новых социальных движений или политических партий. Во-вторых, в их среде возникают фундаменталистские и экстремистские направления, что иногда порождает острые социальные конфликты и ведет к политической дестабилизации. Это требует разработки гибкой государственной политики в сфере межконфессиональных отношений и деятельности религиозных организаций. В Российской Федерации (2003 г.) органами юстиции было зарегистрировано 20 441 религиозных организаций, представляющих 67 конфессий.

<10 11 12 131415 16 >

Дата добавления: 2016-06-24; просмотров: 1203;