Глава 9 ГЧП в сфере жилищно-коммунального хозяйства

Международный опыт наглядно продемонстрировал, что механизм ГЧП весьма эффективен при создании новых и реконструкции действующих систем в жилищно-коммунальном хозяйстве. Привлечение внебюджетного и внетарифного финансирования со стороны частных инвесторов и операторов в эту сферу экономической деятельности особенно актуально в условиях экономического кризиса. Однако концепция функционирования отрасли жилищно-коммунального хозяйства в последние годы строилась на ожидании региональными и муниципальными властями бюджетных денег, в первую очередь федеральных инвестиций, и опиралась на модель, при которой организацию обеспечения населения коммунальными услугами осуществляют муниципальные унитарные предприятия (МУП). Наделенные соответствующим имуществом и использующие его на праве хозяйственного ведения, МУПы являются фактически подразделениями администрации муниципалитета, которая устанавливает им тарифы (см. Федеральный закон от 30 декабря 2004 г. № 210 ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса») и контролирует их деятельность. При этом критерием эффективности становится объем затрат на ремонт и содержание объектов коммунального хозяйства, а не качество услуг. Такая организация работы требует постоянной «закачки» бюджетных средств, ведет к постоянному росту тарифов на коммунальные услуги, их низкому качеству и сохранению высокой аварийности на коммунальных системах и объектах.

Принципиальное улучшение организации хозяйственной и финансовой деятельности операторов в отрасли может быть достигнуто путем внедрения механизмов ГЧП, увязывающих интересы власти, частных операторов и потребителей коммунальных услуг. Для власти участие в таком партнерстве – это возможность снизить нагрузку на бюджет и минимизировать риски, связанные с развитием и эксплуатацией коммунальных систем. Для бизнеса работа на объектах ЖКХ означает стабильность получения гарантированного дохода в течение длительного периода времени при условии квалифицированной организации операционной и инвестиционной деятельности.

Продолжительность действия соглашений о ГЧП позволяет партнерам реализовывать значительные инвестиционные программы с привлечением как собственных средств, включая государственное финансирование, так и кредитных ресурсов российских институтов развития и международных финансовых организаций.

9.1. Гражданско-правовые договоры в ЖКХ

В соответствии с российским законодательством при реализации проектов ГЧП могут использоваться сервисные контракты, контракты на управление, договоры аренды(в том числе с инвестиционными обязательствами) и концессионные соглашения.

Правовой основой при реализации сервисных контрактов, когда государственный сектор заказывает у частных компаний выполнение четко специфицированных услуг, являются законодательство о государственных и муниципальных закупках, бюджетное законодательство, положения Гражданского кодекса РФ в части регулирования договоров возмездного оказания услуг. По контрактам такого типа частным операторам чаще всего передаются достаточно простые функции, например по содержанию зданий, помещений и территорий, охране объектов, ведению бухгалтерского учета и др., в том числе на долгосрочной основе по инвестиционным проектам, осуществляемым на принципах ГЧП [102] . В ряде крупных городов сервисные контракты заключались между МУПами и муниципалитетами (в расчете на последующее акционирование последних) и привлекалось заемное финансирование ЕБРР (Ярославль, Сургут, Вологда), в частности под гарантии регионального правительства.

В гражданском законодательстве предусмотрена единственная форма контракта на управление– договор доверительного управления имуществом, по которому передача имущества в доверительное управление не влечет перехода права собственности на него доверительному управляющему. Таким имуществом согласно ст. 1013 ГК РФ могут быть «предприятия и другие имущественные комплексы, отдельные объекты, относящиеся к недвижимому имуществу», что обусловливает целесообразность применения данного контрактного инструмента прежде всего в тех отраслях, где необходимо повышать эффективность управления объектами инфраструктуры, где текущее состояние объекта позволяет достичь ощутимого повышения качества функционирования и финансовых показателей деятельности. Для договора доверительного управления имуществом установлен предельный срок – пять лет. При этом в случае отсутствия заявления одной из сторон о прекращении договора по окончании срока его действия он считается продленным на тот же срок и на тех же условиях, какие были предусмотрены договором [103] .

Этот механизм обеспечен необходимой нормативной базой на региональном и муниципальном уровнях и достаточно широко используется в Москве, Санкт-Петербурге, Республике Татарстан, других регионах.

...

Примеры доверительного управления в ЖКХ России [104]

• В Самарской области в 2001 г. в доверительное управление были переданы системы водоснабжения и канализации городского округа Сызрань (без инвестиционных обязательств).

• В Республике Татарстан по состоянию на середину 2008 г. негосударственным организациям и хозяйственным обществам (например, ООО «Таттрансгаз» и ОАО «Татэнерго») было передано 2605 объектов инженерной инфраструктуры (в доверительное управление – 2595, в аренду – 10).

Заключение договоров доверительного управления может быть актуальным при выполнении целевых программ. Так, в рамках республиканской целевой программы «Реализация мероприятий федеральной целевой программы “Юг России (2008–2012 годы)” в Кабардинско-Балкарской Республике» на развитие курортной инфраструктуры предполагается привлечь инвестиции в размере около 100 млрд руб. (в том числе около 70% частных) на обновление инженерной и коммунальной инфраструктуры и строительство социальных объектов. При этом принято решение о передаче части объектов курортной инфраструктуры в доверительное управление частным операторам [105] .

На перспективы использования таких договоров негативно влияет ряд факторов: во-первых, неудовлетворительное состояние большинства муниципальных коммунальных систем, для устранения которого помимо управленческих технологий нужны инвестиции; во-вторых, короткий срок договоров доверительного управления (пять лет); и, в-третьих, схема формирования финансовых потоков – в пределах доходов от предоставления пользователям услуг. Все это не создает благоприятных условий для привлечения частных инвестиций в проекты ГЧП.

Наиболее распространенной схемой ГЧП в сфере ЖКХ стали договоры аренды. В отличие от сервисных договоров и договоров доверительного управления арендные контракты более привлекательны для инвесторов из-за их продолжительного срока и гибкости в организации финансовых потов. Более того, отношения сторон по договорам аренды хорошо проработаны в Гражданском кодексе (права собственности, обязанности и ответственность сторон, получение и использование доходов, сроки аренды, формы арендной платы, условия расторжения контракта и т.п.).

В общем виде арендная модель предполагает наличие частного оператора – специальной проектной компании, которая заключает договор аренды муниципального имущества с администрацией муниципального образования или непосредственно с МУПом. Предмет аренды – муниципальные объекты водо-, тепло-, электроснабжения и канализации, иные объекты муниципального хозяйства. Договор аренды может включать в себя инвестиционные обязательства сторон.

Юридические аспекты формирования ГЧП по арендным схемам в сфере коммунального хозяйства системно рассмотрены специалистами юридической фирмы «Вегас-Лекс». Ниже воспроизведены материалы по этому вопросу, представленные в статье К. Данько и В. Сучковой «Государственно-частное партнерство в коммунальной сфере в условиях кризиса» [106] .

Договоры аренды, заключаемые частными операторами с МУП, несут в себе дополнительные риски, связанные с ограниченной правоспособностью унитарных предприятий и опасностью оспаривания сделок, если в связи с передачей по договору аренды функций МУП частному оператору МУП лишается возможности осуществлять свою уставную деятельность.

Договоры аренды, заключаемые с администрациями муниципальных образований, предполагают предварительное легитимное «изъятие» соответствующего имущества из хозяйственного ведения МУП. В силу ограниченности прав собственника в отношении имущества, закрепленного за унитарными предприятиями на праве хозяйственного ведения, такая передача в казну может быть осуществлена только по инициативе самого предприятия при одновременном изменении объема его уставной деятельности.

Следует подчеркнуть, что качество договоров аренды остается низким из-за отсутствия во многих из них четко прописанных обязательств сторон и стандартных положений, обязательных для такого рода контрактов. Так, по всем контрактам, к финансированию которых приглашался Европейский банк реконструкции и развития, последним поставлено условие ребалансирования (пересмотра) арендных договоров по взаимным обязательствам партнеров.

Тем не менее до недавнего времени данная модель пользовалась популярностью, вызванной отсутствием законодательно закрепленных процедур заключения договоров аренды в отношении муниципального имущества и, как следствие, быстротой реализации схемы. Обязательность проведения торгов в форме конкурса или аукциона при заключении таких договоров возникла только с вступлением в силу в 2006 г. Федерального закона «О защите конкуренции» [107] , а ст. 17.1, регулирующая особенности порядка заключения договоров в отношении государственного и муниципального имущества, была введена в Закон лишь летом 2008 г.

В настоящее время в соответствии с указанной статьей договоры аренды государственного или муниципального имущества, в том числе коммунальной инфраструктуры, могут заключаться только по результатам торгов, проводимых в форме либо конкурса, либо аукциона. Причем в соответствии с ч. 3 ст. 53 рассматриваемого Федерального закона до принятия Правительством РФ соответствующих постановлений конкурсы на право заключения таких договоров проводятся в порядке, установленном Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях», а аукционы на право заключения таких договоров – в порядке, установленном Федеральным законом от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» [108] .

Таким образом, арендная модель утратила свое основное конкурентное преимущество – быстроту заключения договора.

Очень важной проблемой при заключении долгосрочных договоров аренды муниципального имущества коммунальных систем является отсутствие государственной регистрации прав собственности соответствующего муниципального образования на такое имущество. Заинтересованность частного оператора в долгосрочности договора аренды вызывает необходимость предварительной регистрации прав муниципалитета на недвижимое имущество соответствующих систем коммунальной инфраструктуры. До сих пор права собственности органов местного самоуправления зарегистрированы лишь на небольшую часть объектов недвижимости коммунального хозяйства. Государственная пошлина за регистрацию таких прав является незначительной, но предварительная работа по техническому и кадастровому учету земельных участков весьма затратна.

...