Глава 8 ГЧП в сфере транспорта

Крупнейшей сферой исторически сложившегося взаимодействия государства и частного капитала в области производства общественных услуг, объединения ресурсов и разделения рисков являются в современном мире транспортные проекты: водные каналы, мосты и туннели, стратегические железные и автомобильные дороги, морские порты и аэропорты, логистические комплексы транспортных узлов, трубопроводный, городской общественный и коммунальный транспорт.

Для Российской Федерации решение транспортной проблемы было и остается приоритетной задачей, при этом государственно-частное партнерство рассматривается как реальный эффективный механизм достижения целей, поставленных в программных документах. Распоряжением Правительства РФ от 22 ноября 2008 г. № 1734-р [89] утверждена Транспортная стратегия Российской Федерации на период до 2030 года. Направления развития транспортной системы базируются в Стратегии на идеях проекта Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года и на широком спектре документов, определяющих перспективы общественного и экономического развития России, ее регионов и отраслевых комплексов, транспортной системы и отдельных видов транспорта, международной транспортной интеграции. В числе этих документов – стратегии регионального и отраслевого развития, законодательные и иные нормативные правовые акты, включая бюджетные послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ, федеральные законы о федеральном бюджете и бюджетах государственных внебюджетных фондов, соответствующее региональное законодательство, нормативные правовые акты в области обороны и национальной безопасности Российской Федерации.

Транспортная отрасль в России должна системно обеспечить все сферы жизнедеятельности отечественной экономики, выйти на конкурентные позиции по основным экономическим показателям (производительность, фондоотдача, рентабельность, энергоемкость), по уровню совокупных издержек общества, зависящих от транспорта, удельных транспортных издержек в стоимости продукции и услуг, безопасности, экологичности и качества транспортных услуг. Внедрение транспортной системы страны в стратегические программы смежных отраслей и регионов России позволит, в свою очередь, обеспечить развитие субъектов РФ, отраслей и межотраслевых комплексов.

В настоящее время доля внебюджетных инвестиций в финансировании транспортного комплекса составляет около 40%. Остальные 60% обеспечиваются за счет бюджетных средств. Исходя из задач Транспортной стратегии в перспективе это соотношение должно измениться в сторону увеличения доли внебюджетных источников. Прогнозируемый объем капитальных вложений в Стратегию (по инерционному варианту) составляет около 136 трлн руб. (2010–2030 гг.), в том числе более 18 трлн руб. за период 2010–2015 гг. Причем около 28% из них – средства федерального бюджета, примерно 15% – бюджеты субъектов РФ и основная часть – 57% – внебюджетные средства.

В качестве одного из социально-экономических итогов реализации Стратегии постулируется «развитие конкурентной среды, государственно-частного партнерства, целенаправленное формирование условий для инвестирования», которые «обеспечат интенсивный рост инвестиционной привлекательности отрасли».

8.1. Автомобильные дороги и инженерные сооружения транспортной инфраструктуры

Мировой опыт строительства автомагистралей и связанной с ними инфраструктуры на принципах ГЧП чрезвычайно обширен. «Старая» Европа и Северная Америка, Австралия, государства Центральной и Восточной Европы с переходной экономикой, развивающиеся страны Азии, Центральной и Южной Америки, Африки накопили богатый опыт реализации проектов в этой сфере, что подтверждает адаптивность механизма ГЧП к различным системам государственного устройства при решении властью долгосрочных социально-экономических задач.

В Российской Федерации на автомобильный транспорт приходится 47,4% объема коммерческих перевозок грузов и 57,8% пассажирских перевозок транспортом общего пользования. Анализ международного опыта использования механизма ГЧП позволяет с оптимизмом говорить о перспективах реализации инвестиционных проектов по созданию автодорожной инфраструктуры в нашей стране. В первую очередь это относится к системе платных автомагистралей.

В целях реализации проектов по созданию платных автомобильных дорог и формирования инвестиционной привлекательности дорожного хозяйства в Минтрансе создана Рабочая группа по развитию платных автодорог и других объектов инфраструктуры; в подпрограмму «Автомобильные дороги» ФЦП «Модернизация транспортной системы России (2002– 2010 годы)» включен дополнительный раздел «Государственно-частное партнерство при строительстве автомобильных дорог и объектов дорожной инфраструктуры». В нем перечислены первоочередные объекты, на которых до 2013 г. должен быть введен платный проезд. Помимо российских компаний планируется на конкурсной основе привлекать к подготовке и реализации проектов платных дорог международные инжиниринговые и финансовые компании, имеющие соответствующий опыт и высокую репутацию.

В настоящее время Минтранс совместно с Минэкономразвития, а также ведущими мировыми консалтинговыми компаниями разрабатывает комплексную концепцию организационно-правовой и финансовой модели управления на платных автомобильных дорогах. Рассмотрим состояние и ближайшие перспективы реализации проектов ГЧП в этой сфере.

Первая платная скоростная автомагистраль – «Западный скоростной диаметр» (ЗСД) в Санкт-Петербурге. Строительство ЗСД и его последующая эксплуатация на платной основе являются полигоном для применения механизмов государственно-частного партнерства в развитии транспортной инфраструктуры Российской Федерации.

В соответствии с распоряжением Правительства РФ от 31 октября 2006 г. № 1494-р [90] реализация проекта строительства ЗСД осуществляется на основе концессионного соглашения, права и обязанности концедента по которому совместно осуществляются Российской Федерацией и городом федерального значения Санкт-Петербургом и которое предполагает строительство ЗСД как объекта государственной собственности.

Проект «Западный скоростной диаметр» в Санкт-Петербурге

Целью создания платной скоростной автомагистрали являются повышение эффективности работы Санкт-Петербургского транспортного узла и подключение его к сети федеральных автомобильных дорог Российской Федерации.

Проект магистрали предусматривает строительство автодороги протяженностью 48,9 км, 55% из которых составят эстакадные участки. Средняя ширина – 6–8 полос. В составе магистрали предполагается сооружение двух туннелей и постройка 72 инженерных сооружений, включая мосты, путепроводы и транспортные развязки.

Стоимость проекта составляет 212 млрд 700 млн руб., в том числе средства инвесторов – 108 млрд, Инвестиционного фонда – 71,2 млрд, средства бюджета города – 33,5 млрд руб.

...

Инвестором выступил консорциум «Западный скоростной диаметр – Невский меридиан», в который вошли французская компания «Bouygues», немецкая «Hochtief», российские «Базовый элемент» и «Мостотряд-19», а также французская инжиниринговая «Egis» и австрийская строительная «Strabag AG». Обязанности концедента при заключении и исполнении концессионного соглашения в отношении автомобильной дороги ЗСД осуществляются совместно Российской Федерацией в лице Федерального дорожного агентства и Санкт-Петербургом.

В начале ноября 2006 г. стартовал конкурс по выбору инвестора для строительства магистрали. Документация к открытому конкурсу на право заключения концессионного соглашения в отношении ЗСД утверждена Концедентом – Федеральным дорожным агентством и Правительством Санкт-Петербурга [91] . К конкурсу были допущены четыре участника, представлявшие интересы консорциумов российских, австрийской, немецкой, французской, голландской, турецкой, южно-африканской и испанской компаний. В связи с тем, что срок подачи заявок неоднократно продлевался, постановление о заключении концессионного соглашения на строительство ЗСД было принято только в июле 2008 г., а уже в конце того же года был открыт первый участок ЗСД протяженностью 5,7 км.

Реализация проекта осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и Санкт-Петербурга с использованием существующих юридических схем и механизмов. Вместе с тем привлечение совместного финансирования федерального бюджета и бюджета Санкт-Петербурга повлекло необходимость издания специальных распоряжений Правительством РФ [92] и Правительством Санкт-Петербурга [93] , предусматривающих порядок реализации проекта, утверждения схемы его финансирования с учетом социальной значимости проекта для Северо-Западного региона и России в целом.

Взаимоотношения Российской Федерации и Санкт-Петербурга по поводу совместной реализации проекта создания и эксплуатации ЗСД урегулированы соответствующим Соглашением от 30 ноября 2006 г. [94] . Однако в связи с финансовым кризисом реализация проекта в целом оказалась под угрозой срыва. Концессионный договор не подписан. «Строительство этой дороги у нас планировалось совместно с частными инвесторами, но, к сожалению, в современных условиях они отпали. В связи с этим мы приняли решение, чтобы и коллектив сохранить, и построить дорогу», – заявил Председатель Правительства РФ В.В. Путин. В итоге государство гарантировало финансирование строительства Западного скоростного диаметра (ЗСД) в Санкт-Петербурге на 2009–2010 гг. за счет средств федерального бюджета в размере более 20 млрд руб. В 2009 г. планировалось выделить из федерального бюджета на строительство объекта 6 млрд руб., а в 2010 г. – 14,6 млрд руб. Санкт-Петербург, в свою очередь, в 2009–2010 гг. выделит из своего бюджета еще 6 млрд руб. [95] . Ранее ввод ЗСД планировался на конец 2011 г. В феврале 2009 г. администрация города сообщила, что сроки окончания ЗСД переносятся на 2013–2014 гг. «из-за сложных экономических условий».

Другим крупным и национально значимым проектом в области развития дорожной инфраструктуры, финансирование которого предполагается осуществлять с привлечением внебюджетных средств, является проект создания новой скоростной автомобильной магистрали Москва – Санкт-Петербург (от МКАД до КАД Санкт-Петербурга), интегрированной в международные транспортные коридоры «Север – Юг».

...

Скоростная автомагистраль Москва – Санкт-Петербург [96]

Протяженность будущей платной автотрассы от Москвы до Санкт-Петербурга составит около 650 км. Ширина проезжей части дороги – 10 полос на выезде из Москвы, 8 полос – в Ленинградской и Московской областях и 6 полос – на территории Тверской и Новгородской областей. Согласно проекту по дороге до Санкт-Петербурга будет построено 32 развязки, 85 мостов и 167 путепроводов, а в Санкт-Петербурге новая трасса соединится с дорогой на Финляндию. Платная трасса потребует инвестиций в размере приблизительно 200–240 млрд руб. Срок окупаемости – около 17 лет.

Общая длина головного участка автомагистрали «Москва-Санкт-Петербург» составляет 43 км 108 м. Общее число полос движения – 8–10; ширина полосы движения – 3,75 м. На дороге будет установлена Автоматизированная система управления дорожным движением, организованы площадки для отдыха, обеспечена современная связь посредством применения последних достижений информационных технологий (в том числе пункты аварийной связи), служба эвакуации. Средневзвешенный тариф для проезда по трассе по условиям конкурсного предложения выигравшего участника составляет 3,60 руб./км. Строительство начнется в 2010 г. после подтверждения концессионером финансового закрытия проекта. Срок строительства – 36 месяцев.

Общая стоимость проекта составляет около 60 млрд руб., 23 млрд руб. выделяет Правительство РФ, а остальные средства привлекает концессионер.

27 июля 2009 г. в Министерстве транспорта РФ состоялось подписание концессионного соглашения о финансировании, строительстве и эксплуатации на платной основе скоростной автодороги Москва – Санкт-Петербург на участке 15–58 км. Со стороны концедента концессионное соглашение подписал руководитель Федерального дорожного агентства, со стороны концессионера – Генеральный директор французского холдинга «Vinci», который является учредителем специально созданного для осуществления проекта ООО «Северо-западная концессионная компания». Эта компания стала в 2008 г. победителем концессионного конкурса, объявленного в соответствии с распоряжением Правительства РФ 24 сентября 2007 г.

Строительство головного участка магистрали Москва-Санкт-Петербург позволит решить ряд транспортных проблем Москвы и ближайшего Подмосковья, в том числе обеспечить новый скоростной подъезд к аэропорту Шереметьево и городам Химки, Долгопрудному, Зеленограду, разгрузить проходящий по г. Химки участок существующей автодороги М-10 «Россия», который станет дублирующим (альтернативным) маршрутом для бесплатного проезда.

Необходимость решения транспортной проблемы вызвала к жизни ряд других стратегических концессионных автодорожных проектов. Так, в концессионном конкурсе проекта строительства нового выхода на Московскую кольцевую автомобильную дорогу с федеральной автомобильной дороги М-1 «Беларусь» Москва – Минск победило ОАО «Главная дорога». Это консорциум, сформированный управляющей компанией «Лидер», в который вошли «Газпромбанк», «Стройгазконсалтинг», португальская Brisa, австрийская Alpine и испанская FCC Construccion. Реализация данного проекта позволит разгрузить головные участки Минского и Рублево-Успенского шоссе, выведет транзитное движение из г. Одинцово, улучшит экологическую обстановку.

Ведется разработка проектной документации по крупнейшему инвестиционному проекту «Строительство Центральной кольцевой автомобильной дороги Московской области», которая станет составляющей международных транспортных коридоров.

...

Проект «Строительство Центральной кольцевой автомобильной дороги Московской области»

Основная цель проекта – разгрузка радиальных выходов из Москвы и уличной сети города от движения большегрузного и транзитного транспорта.

Проектная протяженность дороги – 442 км, удаленность от МКАД – от 25 до 80 км. Трасса пройдет по территориям 52 муниципальных образований Подмосковья [97] . Начало строительства запланировано на 2011 г. Открытие движения по первому участку ЦКАД ожидается в 2012 г. Предполагаемые сроки завершения строительства – 2015 г. Проектная стоимость строительства ЦКАД составляет 469 млрд руб. Подготовка проектно-сметной документации – 8,9 млрд руб., в том числе более 6 млрд руб. предполагается выделить из Инвестиционного фонда. Ожидается, что государство (за счет средств Инвестиционного фонда) профинансирует 60% стоимости строительства, правительство Московской области – 10%, частные инвесторы – 25%. Заказчик проекта – ФГУ «Дороги России».

Ведется подготовка к конкурсу на разработку проектной документации для строительства и эксплуатации на платной основе автомобильной дороги М-4 «Дон» на участках км 21 – км 117 и км 330 – км 464. Реализация данного проекта составит основу скоростного автодорожного маршрута по направлению международного транспортного коридора «Север – Юг» от морских портов на Балтике до Черного моря.

Еще одним новым крупным инфраструктурным проектом, создаваемым с использованием технологий ГЧП, является проект строительства трассы в обход г. Волгограда. На его примере можно проследить последовательность действий инициаторов проекта. Идея возникла еще в 2005 г. Цели проекта: экономическое развитие региона, разгрузка улично-дорожной сети г. Волгограда и улучшение экологической ситуации в городе, увеличение скорости движения транзитных потоков в МТК «Север – Юг» и снижение транспортных издержек. Осуществлять возврат инвестиций предполагалось на основе взимания платы за проезд.

В течение нескольких лет администрация Волгоградской области поднимала вопрос об изыскании финансирования для разработки и реализации данного проекта. Наконец одним из основных партнеров по данному проекту выступил Внешэкономбанк со своим Центром ГЧП. В подготовке контракта и необходимой документации участвует ряд профильных инженерных компаний, юридические консультанты, крупные финансовые институты. На предварительном этапе первичную оценку проекта произвела команда экспертов Всемирного банка, имеются перспективы привлечь к софинансированию Европейский банк реконструкции и развития.

В 2009 г. произведена оценка инвестиционной привлекательности проекта, определены стартовые значения основных критериев инвестиционного конкурса (объем внебюджетных инвестиций; распределение основных рисков; продолжительность платной эксплуатации – срок концессии; порядок установления максимальных тарифов за пользование платной автомобильной дорогой; объем государственных субсидий), а также организационные (управление проектом), финансовые (способы финансирования) и юридические (нормативно-правовые акты) механизмы, позволяющие реализовать проект.

На первой стадии разработки проекта: оценена общая сметная стоимость строительства автодороги – около 54 млрд руб. (доля государства – около 75%, частных инвесторов – 25%); определены эксплуатационные затраты; даны предложения по управлению проектом; определены размеры платы за проезд и доходы проекта; разработан финансовый план и произведена финансово-экономическая и социально-экономическая оценка проекта; определена его бюджетная эффективность; вы полнена оценка рисков и предложены мероприятия по их огра ничению. Доказана возможность бесплатного альтернативного проезда по существующей улично-дорожной сети г. Волгограда.

Реализовывать проект создания платной автомобильной дороги предполагается в форме государственно-частного партнерства на основе схемы ВОТ. Весь процесс реализации по критерию финансирования можно разделить на два этапа: подготовительный (финансируется за счет средств федерального бюджета и бюджета Волгоградской области) и коммерческий (долевое финансирование в рамках концессионного соглашения).

Предполагаемый срок начала эксплуатации платного участка – 2013 г. Период окупаемости – 13 лет. Продолжительность периода эксплуатации дороги на платной основе – 30 лет. Такой срок позволяет привлечь в проект инвестора с максимальным количеством денежных средств. Уменьшение срока приведет к снижению суммы вложений частного инвестора. Увеличение же данного срока не приводит к значительному увеличению суммы его вложений.

С учетом продолжительности строительства общий срок концессионного соглашения составляет 35 лет. Проект должен оказать положительный социальный и бюджетный эффект и, следовательно, может быть частично профинансирован за счет государства. Государственное финансирование проекта на стадии строительства объекта предполагается осуществлять за счет средств Инвестиционного фонда. Форма финансирования – субсидии. Кроме предоставления субсидий на строительство государственный участник проекта финансирует и обеспечивает разработку проекта дороги, а также подготовку территории, включая выкуп и изъятие земель.

Размер платы за проезд и эластичность спроса на проезд по платной дороге в зависимости от размера платы были определены в соответствии с «Методикой расчета размера платы за проезд по платным автомобильным дорогам и дорожным объектам…» [98] .

Задача оценки генерируемого финансового потока решается с помощью следующего алгоритма:

1) проводится анализ существующей интенсивности движения на сети автомобильных дорог зоны тяготения платной автомагистрали;

2) рассчитывается максимальное значение экономии, достигаемой пользователем при проезде по платной автомагистрали в сравнении с альтернативными маршрутами;

3) проводится анкетирование водителей легковых автомобилей и руководителей автотранспортных предприятий – потенциальных пользователей платной автомагистрали;

4) определяются оптимальные значения размеров платы за проезд для каждой группы автомобилей;

5) для рассчитанных значений размеров платы и с учетом анализа существующей интенсивности и планов развития дорожной сети осуществляется моделирование транспортных потоков на платной и прилегающих альтернативных автодорогах.

Проведенные социологические исследования показывают, что наличие не менее 80% потенциальных пользователей автомобильной дороги поддерживает решение о ее строительстве.

«Транспортная стратегия Российской Федерации на период до 2030 года» определила масштабную программу развития сети автомобильных дорог, в реализации которой важная роль отведена проектам ГЧП. Это в полной мере относится к строительству платных и скоростных автомагистралей, региональных автодорог, дорог, позволяющих интегрировать разобщенную дорожную сеть отдельных областей в единую транспортную систему России, модернизировать и разгрузить крупные транспортные узлы, обеспечить доступ к морским портам и потенциальным точкам экономического роста, наладить круглогодичную связь по дорогам общего пользования с перспективными населенными пунктами, развить местную автодорожную сеть с твердым покрытием, которая в будущем должна связать все населенные пункты. В связи с этим автодорожные ГЧП должны стать объектом внимания не только федеральных и отдельных региональных органов исполнительной власти, но и органов местного самоуправления.

8.2. ГЧП на объектах железнодорожного транспорта Российской Федерации

Железнодорожный транспорт выполняет 62% общего объема грузовых перевозок или 84,3% общего грузооборота (без учета трубопроводного). Общая протяженность российских железных дорог – более 86 тыс. км. Предприятия негосударственных форм собственности осуществляют на промышленном железнодорожном транспорте 85,6% перевозок грузов. При этом на 1000 кв. км в стране приходится всего 5 км железных дорог, что в десятки раз ниже мировых стандартов для развитых стран.

Если обратиться к Транспортной стратегии, то в ее Инерционном варианте на период 2010–2015 гг. при общем объеме капитальных вложений в железнодорожный транспорт в 7,665 трлн руб. более 90% средств предусматривается привлечь из внебюджетных источников (6,926 трлн руб.) и менее 10% – из федерального и региональных бюджетов. ГЧП должно стать способом реализации проектов новых капиталоемких железнодорожных линий с окупаемостью 10–15 лет.

Железнодорожный транспорт является классической сферой применения ГЧП. В перспективе передача объектов отрасли в концессию может стать основным инструментом экономической реформы на железнодорожном транспорте.

Этот тезис подтверждается не только историческим (о чем мы говорили в части I настоящего пособия), но и современным европейским и мировым опытом (в том числе Китая и Индии). Так, компанией «Siemens» на условиях концессии был реализован проект железной дороги в Мексике длиной 150 км, соединяющей восемь городов. Срок концессии – 30 лет. Общий объем инвестиций в проект составил 1,1 млрд долл. В качестве другого примера назовем проект ГЧП высокоскоростной магистрали HSL Zuid в Нидерландах, весь объем инвестиций в который – 1,2 млрд евро – был внесен частными инвесторами (90% – частными банками, 10% – промышленными компаниями, в том числе «Siemens»).

Ряд проектов в области железнодорожного транспорта на базе модели ГЧП реализуется с участием международных финансовых институтов. Европейский инвестиционный банк реализовал по схеме ГЧП железную дорогу Oresund (Дания, Швеция), высокоскоростную магистраль HSL Zuid (Нидерланды), туннель Rail Link (Англия). Крупные частные инвестиционные банки (HSBC, Deutsche Bank, Bank of America) тоже участвуют в проектах ГЧП в сфере строительства объектов железнодорожной инфраструктуры.

Основные направления эффективного использования механизмов ГЧП: комплексная эксплуатация отдельных участков железных дорог; управление и содержание участков сети железных дорог; выполнение перевозок на сети, принадлежащей государству; управление и содержание терминальных объектов (вокзалы, грузовые терминалы).

В Российской Федерации планируется использовать различные технологии финансирования проектов ГЧП, такие как экспортное, проектное и частично сметное финансирование (например, в проектах комплексного освоения территорий), и различные формы ГЧП – от концессий, арендных и лизинговых схем до софинансирования проектов в рамках государственно-частного партнерства. Потенциал российских институтов развития, банков и крупнейших частных и частно-государственных компаний сегодня, несмотря на кризис, позволяет вести речь о реализации железнодорожных инфраструктурных проектов на условиях ГЧП в беспрецедентно крупных масштабах.

В области железнодорожного транспорта использование механизма ГЧП предполагается в проектах строительства высокоскоростных железнодорожных магистралей Москва – Санкт-Петербург, Москва – Нижний Новгород, Санкт-Петербург – Бусловская. Они обеспечат перенос пассажирского движения с существующих перегруженных железнодорожных линий и использование последних исключительно для грузовых перевозок. Эти железные дороги составят реальную конкуренцию автомобильному и воздушному транспорту. Общий экономический эффект от проектов будет достигнут за счет повышения эффективности грузоперевозок, дополнительного стимулирования экономического развития как минимум трех регионов Российской Федерации и создания дополнительных рабочих мест в районах прохождения трассы.

К важным железнодорожным проектам на основе ГЧП, получившим поддержку Инвестиционного фонда РФ, относятся: грузообразующие и технологические линии в рамках проектов «Урал промышленный – Урал полярный», «Белкомур» (Белое море – Коми – Урал), «Комплексное развитие Нижнего Приангарья» и др.; строительство железной дороги Кызыл – Курагино (505 км), которая свяжет Республику Тыва с железнодорожной сетью России, проекты строительства подъездных путей к месторождениям полезных ископаемых (коксующиеся угли, медь, молибден и др.), железная дорога Нарын – Лугокан в Читинской области (375 км) для освоения месторождений полиметаллов; проекты развития крупных транспортных узлов, припортовых железнодорожных станций и др.

В этих проектах предусматриваются участие и привлечение инвестиций компаний ОАО РЖД, «Газпром», «ЛУКОЙЛ», ОПК (группа Межпромбанка), «НОВАТЭК», ТНК – ВР, «Транснефть», ОАО «Норильский никель», «РУСАЛ», «СУЭК», ОАО «Азот», ОАО «Сильвинит» и др. При этом роль компаний с государственным (в том числе 100-процентным) участием в проектах ГЧП представляется противоречивой. С одной стороны, они выступают как партнер, представляющий интересы государства, но с другой – их уставная задача – максимизация прибыли в результате коммерческой деятельности и соответственно рыночное поведение. В качестве соинициаторов проектов выступают администрации соответствующих субъектов РФ (или юридические лица, представляющие их интересы): республик Тыва, Коми, Бурятия, Коми-Пермяцкого автономного округа, Читинской, Архангельской, Пермской, Мурманской областей, Красноярского края (Корпорация развития Красноярского края). По ряду проектов в целях их реализации (начиная с разработки проектной документации) могут создаваться корпорации (например, ОАО «Корпорация Урал промышленный – Урал полярный») и управляющие компании.

В результате государственно-частное партнерство на железнодорожном транспорте будет формироваться и реализовываться по трем принципиальным схемам:

1) долевое финансирование строительства, реконструкции и, возможно, эксплуатации железнодорожной инфраструктуры, в том числе с использованием инвестиционных ресурсов государственных институтов развития;

2) финансирование строительства, реконструкции и эксплуатации железнодорожной инфраструктуры за счет заинтересованных пользователей железнодорожных услуг;

3) государственное стимулирование инвестиционной активности частных компаний, включая транспортные и промышленные корпорации и предприятия.

В ситуации, когда потребности в инвестициях огромны, но существуют бюджетные ограничения, использование финансового инжиниринга, а именно модели ГЧП в части реализации крупных инфраструктурных проектов может стать эффективным решением проблемы развития железнодорожного транспорта России.

8.3. ГЧП на объектах морского транспорта и внутренних водных путей

Государственная политика на морском транспорте направлена на реализацию положений Морской доктрины Российской Федерации [99] и Транспортной стратегии Российской Федерации на период до 2030 года.

В соответствии с Доктриной основными целями судоходной политики Российской Федерации являются поддержание ее флота и морских портов на уровне, гарантирующем экономическую независимость и национальную безопасность, сокращение транспортных издержек, увеличение объемов внешней торговли и транзитных перевозок через территорию страны.

К основным направлениям использования механизмов ГЧП в сфере морского и речного транспорта следует отнести:

• развитие инфраструктуры, расширение объемов и номенклатуры портовых услуг в соответствии с перспективами роста объемов перевозок, внутренней и внешней торговли, повышения доли отечественных портов в переработке внешнеторговых грузов;

• строительство специализированных, в том числе спортивных и туристских, портов;

• снижение административных и технологических барьеров при обработке судов и грузов, внедрение системы автоматической обработки информации;

• строительство и обслуживание комплексов для таможенного контроля грузов; повышение качества и снижение стоимости стивидорных услуг (по перевалке и внутрипортовому экспедированию грузов, оформлению товарно-транспортных документов, таможенных процедур);

• совершенствование систем безопасности мореплавания, включая связь, навигационно-гидрографическое обслуживание судоходства;

• обновление и строительство портового флота, включая ледокольный флот.

В настоящее время в портовом хозяйстве накоплен позитивный опыт работы с бизнесом по схемам ГЧП. Федеральное государственное унитарное предприятие «Росморпорт» и его филиалы привлекают инвесторов к проектам создания и реконструкции гидротехнических сооружений, находящихся в федеральной собственности, к дноуглубительным работам, используя механизмы аренды и контракты по схеме ВОТ. Возврат средств инвестора осуществляется посредством зачета его обязательств по договору о возмещении затрат балансодержателя на содержание арендованного имущества федеральной собственности, а также за счет части портовых сборов, взимаемых ФГУП «Росморпорт» с судов, обслуживаемых на объектах федеральной собственности.

Внесенные в Бюджетный кодекс РФ изменения в части исключения имущества федеральных государственных унитарных предприятий из неналоговых доходов федерального бюджета от использования имущества, находящегося в государственной собственности, которые вступили в силу с 2008 г., позволили «Росморпорту» как балансодержателю портового имущества перезаключать арендные договоры с частными стивидорскими компаниями в портах на срок до 49 лет вместо ранее принятого срока – до 1 года. Оптимальный срок арендных договоров может составить 20–25 лет, что соответствует периоду 100-процентной амортизации причалов. Гарантии стабильности и соответственно возврата капитальных вложений стимулировали портовых арендаторов предлагать государству инвестиционные программы, включающие в том числе затраты по капитальному и текущему ремонту объектов портового хозяйства. Первыми на новых условиях были заключены договоры петербургского филиала «Росморпорта» с ЗАО «Первый контейнерный терминал» и ОАО «Лесной терминал “ФАКТОР”». Новые договоры прорабатываются со всеми крупнейшими портовыми арендаторами: стивидорными компаниями, другими акционерными обществами, специализирующимися на обработке конкретных грузов (нефть, лес, балкерные грузы, контейнеры, рефрижераторы, автомобили) [100] .

Имеются перспективы развития ГЧП на объектах внутренних водных путей. Однако следует учесть, что отрасль длительное время не реформировалась и не получала достаточного бюджетного финансирования, которое сделало бы ее привлекательной для частного бизнеса. Неэффективна и тарифная система, что делает водный транспорт менее конкурентоспособным по сравнению с другими видами транспорта. Дополнительные средства для развития и поддержания инфраструктуры и, как следствие, создания условий для ГЧП здесь могут дать, например, доходы от введения платы за пользование отдельными гидро– и прочими сооружениями, в первую очередь в европейской части Российской Федерации (на реках Дон, Волга, Волго-Балтийском канале).

8.4. ГЧП на объектах воздушного транспорта

В современном мире основными объектами ГЧП на воздушном транспорте стали строительство и модернизация аэропортов, управление и содержание взлетно-посадочных полос, аэропортовых комплексов или аэродромных объектов, централизованное управление и комплексное развитие аэропортов, где большинство проектов оцениваются как достаточно рентабельные.

Транспортная стратегия Российской Федерации констатировала наличие резкого отставания инфраструктуры и оборудования отечественных аэропортов от уровня развития международной гражданской авиации, отставание во внедрении современных средств и технологий в сфере организации воздушного движения, систем автоматической посадки и других радиотехнических систем, в развитии смежной, тыловой и складской инфраструктуры. Модернизация и развитие инфраструктуры воздушного транспорта России объявлены стратегическим приоритетом в сфере гражданской авиации. Сферой применения ГЧП здесь может стать государственное имущество, не подлежащее приватизации, имеются в виду, в частности, модернизация и эксплуатация взлетно-посадочных полос и рулежных дорожек, стоянок и перронов, светосигнального оборудования. При этом заключение соглашений о ГЧП в допустимой российским законодательством форме могло бы явиться инструментом урегулирования отношений собственности в аэропортах, где частные компании фактически уже используют не подлежащее приватизации государственное имущество. Необходимо совершенствовать нормативно-правовую базу, которая определила бы правила передачи в управление частным операторам аэропортов имущества, не подлежащего приватизации, возложения на них ответственности за обеспечение пользователей качественными услугами и содержание имущества в нормативном состоянии, а также условия предоставления прав получать сборы, например за взлет-посадку.

Практика применения инструментария ГЧП в нашей стране крайне ограниченна. Серьезный урон планам включения частного сектора в деятельность по развитию системы региональных аэропортов нанес финансовый кризис.

Рассмотрим на примере Санкт-Петербургского аэропорта «Пулково» вариант использования механизма ГЧП в реальной практике. Впервые в России реструктуризации подлежит успешно действующий крупный аэропорт, инфраструктурный объект регионального и международного значения. Реализация данного проекта должна проходить без приостановления деятельности аэропорта, без снижения качества оказания услуг, а, напротив, с поэтапным увеличением пропускной способности вплоть до уровня международного пересадочного узла – около 7,4 млн человек к 2010 г. и с возможностью увеличения до 22 млн человек к 2025 г. Работы будут выполняться по проекту английского архитектурного бюро, победившего на отдельном конкурсе 2007 г.

Старт проекту был дан 16 апреля 2008 г., когда Правительство Санкт-Петербурга приняло постановление № 393 «О заключении соглашения о создании, реконструкции и эксплуатации на основе государственно-частного партнерства объектов, входящих в состав имущества аэропорта “Пулково”» и утвердило конкурсную документацию. Важной особенностью проекта является наличие действующего оператора аэропорта ОАО «Пулково» (100% акций принадлежат Санкт-Петербургу), которому на правах собственности принадлежит ряд объектов инфраструктуры аэропорта. Благодаря этому обстоятельству ОАО «Пулково» позиционируется в качестве третьего лица (после государства и частного инвестора), участвующего в соглашении. Кроме того, победителю конкурса, частному инвестору, должен быть передан без приостановления работы технологически сложный действующий объект и собственно аэропортный бизнес. Обновление аэропорта будет выполняться по проекту английского архитектора, предпринимателя Гриншоу, который был признан лучшим на отдельном конкурсе в конце 2007 г. Работая по схеме ГЧП, победитель конкурса должен будет провести реконструкцию аэропорта, после чего получит его в управление сроком на 30 лет. Общий объем инвестиций в проект оценивается в 1 млрд евро. Ожидается участие в софинансировании Внешэкономбанка, ЕБРР и Международной финансовой корпорации. В целом инвестор должен будет вложить в этот проект не менее 30 млрд руб. Правительство Санкт-Петербурга ориентируется на завершение реконструкции аэропорта Пулково в 2013 г.

Международный конкурс на реализацию проекта по развитию международного аэропорта Пулково был объявлен весной 2008 г. и проходил в два этапа. К заключительному этапу конкурса были допущены три заявки от консорциумов ООО «Невский аэропорт» (оператор – «Changi airport», инвестор – «Базовый элемент»), ООО «Воздушные ворота Северной столицы» (оператор – «Фрапорт», инвестор – ВТБ) и ООО «Петропортконцессия» (оператор – «Flughafen», инвестор – «Газпромбанк»). Конкурсной документацией для участников были установ лены квалификационные требования: иметь опыт строитель ства аэропортов и привлечения инвестиций в объеме не менее 1 млрд долл.; в течение последних трех лет управлять аэропортом с пропускной способностью не менее 10 млн пассажиров в год с инвестициями в его развитие не менее 500 млн долл. Кроме того, участник не должен управлять или владеть аэропортом на расстоянии менее 800 км от Санкт-Петербурга.

Принципиальным вопросом в соглашении явился вопрос о разделении ответственности и управлении рисками проекта. Частному инвестору дается право самому управлять всеми денежными потоками по проекту, осуществлять контроль над эксплуатацией объектов и получением прибыли. От федеральных органов власти зависят нормативное правовое регулирование авиационной деятельности (например, требования к обеспечению безопасности в аэропортах), тарифная политика, федеральное налогообложение.

В принятом всеми сторонами соглашении о ГЧП по проекту должны учитываться все эти факторы. Так, если победитель конкурса, естественно, должен брать на себя риск нарушения сроков строительства и бюджетных ограничений, то риск трафика зависит от развития авиаперевозок в целом, от соответствующих международных договоров, обеспечивающих доступ иностранных авиаперевозчиков к сотрудничеству с аэропортом. В свою очередь объем трафика влияет на уровень получаемых доходов, зависит от возможных изменений Федеральной службой по тарифам тарифов и сборов, взимаемых оператором аэропорта, и от собираемости тарифов и иных платежей. В соглашении должны быть решены вопросы управления валютными рисками. На государстве определенно лежит ответственность за управление рисками изменения законодательства и недопущение появления конкурирующих видов деятельности, подрывающих конкретный аэропортный бизнес.

В соглашении о ГЧП следует урегулировать вопросы отношений собственности по поводу движимого и недвижимого имущества. Инфраструктура аэродрома (взлетно-посадочные полосы, рулежные дорожки и перроны, входящие в состав аэродромного комплекса), являющаяся собственностью Санкт-Петербурга, не может находиться в частной собственности. Выход из положения следующий: предоставить эти объекты в аренду частному инвестору для дальнейшей эксплуатации на период действия соглашения. Земельные участки под аэродромом и аэропортом «Пулково» тоже находятся в собственности Санкт-Петербурга, поэтому их следует передать частному инвестору во временное владение и пользование. Допустимое решение – аренда и субаренда. Недвижимое имущество ОАО «Аэропорт “Пулково”» также должно быть передано частному инвестору в аренду для его дальнейшей эксплуатации в соответствии с соглашением о ГЧП. Что касается вновь построенных и реконструированных объектов недвижимого имущества, они могут принадлежать ОАО «Аэропорт “Пулково”» и частному инвестору на праве общей долевой собственности в порядке и на условиях, определенных в соглашении о ГЧП. При этом на срок действия соглашения доля ОАО «Аэропорт “Пулково”» будет передана во владение и пользование частному инвестору. По окончании срока действия соглашения о ГЧП право общей долевой собственности частного инвестора подлежит прекращению в соответствии с условиями, предусмотренными соглашением и действующим российским законодательством.

Как показывает мировая практика, подобные проекты ГЧП, позволяющие частному инвестору уже с первого дня осуществлять коммерческую деятельность в стратегически важных сферах экономики, являются привлекательными для частного бизнеса, институтов развития, банков и международных финансовых организаций, так как гарантируют частным инвесторам приемлемую для них доходность и обеспечены гарантиями со стороны дееспособного государства [101] .

Существенным стимулом для развития в стране крупных объектов воздушного транспорта, функционирующих на принципах ГЧП, явилось принятие Федерального закона от 22 июля 2005 г. № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации». Победителями конкурса по отбору заявок на создание ПОЭЗ в сфере воздушного транспорта стали заявки правительства Ульяновской области (аэропорт «Ульяновск-Восточный») и правительства Красноярского края (аэропорт «Емельяново»).

...

Проект «Развитие аэропорта “Ульяновск-Восточный”»

Цель проекта – создание в регионе авиационного кластера – системы организаций по разработке, производству, испытаниям летательных аппаратов, их эксплуатации, модернизации, ремонту и техническому обслуживанию, в том числе ведению аэропортовой деятельности, строительству новых терминалов и логистических мощностей. Бюджетные инвестиции в развитие необходимой инженерной и транспортной инфраструктуры предположительно составят около 30% общих инвестиций и обеспечат строительство объектов производственной инфраструктуры, подъездных железнодорожных и автомобильных путей, инженерных коммуникаций.

Оценка объемов частных инвестиций от резидентов ОЭЗ – около 24 млрд руб. За счет этих средств планируется создать сборочное производство сверхлегких реактивных самолетов «Eclipse 500», терминально-складскую инфраструктуру, цех по ремонту и обслуживанию самолетов. Согласно заявке к 2020 г. объем услуг по обслуживанию и ремонту воздушных судов составит около 1400 тыс. нормо-часов, а объем перевалки грузов через аэро порт «Ульяновск-Восточный» – около 170 тыс. т. Производство самолетов Eclipse 500 должно выйти на проектную мощность к 2012 г. (800 сверхлегких реактивных самолетов в год). Кроме того, в результате за счет роста рабочих мест компаний-резидентов, развития инфраструктуры и смежных производств возрастет занятость населения области, увеличится средняя заработная плата, улучшится социальная инфраструктура.

В отличие от Ульяновска аэропорт «Емельяново» в Красноярском крае уже располагает развитой инфраструктурой, способен принимать воздушные суда всех типов и перерабатывать в год до 85 тыс. т грузов. Создание ПОЭЗ на базе аэропорта «Емельяново», расположенного на пересечении транспортных коридоров «Европа – Юго-Восточная Азия» и кросс-полярных коридоров «Евразия – Северная и Южная Америки», позволит России стать крупным участником перераспределения международных грузопотоков на этих маршрутах, довести к 2019 г. ежегодный грузооборот до не менее чем 700 тыс. т. 36 компаний уже выразили намерение стать резидентами ПОЭЗ в Красноярском крае. Ожидается, что суммарная величина инвестиций в создание портовой зоны «Аэропорт “Емельяново”» составит около 25 млрд руб.: около 13% будут выделены из федерального бюджета, более 15% – из краевого и более 70% – резидентами ПОЭЗ.

Контрольные вопросы

1. В соответствии с какими нормативными правовыми актами и документами осуществляется управление транспортным комплексом в Российской Федерации?

2. Назовите основные проекты автомобильных дорог и инженерных сооружений транспортной инфраструктуры, реализуемых в Российской Федерации на принципах ГЧП.

3. В каких формах ГЧП осуществляется реализация проектов создания платных автомобильных дорог? Опишите процесс реализации проектов по этапам. Каким образом определяется размер платы за проезд по платной автомобильной дороге?

4. Назовите крупнейшие проекты строительства железных дорог в Российской Федерации, основанные на принципах ГЧП.

5. В каких формах ГЧП планируется реализовывать железнодорожные проекты?

6. Опишите основные направления использования механизмов ГЧП в сфере морского и речного транспорта.

7. Какую роль в развитии сферы морского и речного транспорта играет создание ПОЭЗ?

8. Расскажите о реализуемых проектах ГЧП в сфере воздушного транспорта.

9. Каковы, по вашему мнению, перспективы развития ГЧП на транспорте?

10. Опишите основные трудности использования механизмов ГЧП для развития объектов воздушного транспорта.