Объемы финансирования проектов из средств Инвестиционного фонда в 2006–2007 гг.

• Создание транспортной инфраструктуры для освоения минерально-сырьевых ресурсов юго-востока Читинской области, 2007 г. – 472 млн руб.

• Комплексное развитие Нижнего Приангарья, 2007 г. – 1323 млн руб.

• Разработка проектной документации инвестиционного проекта по строительству платной автодороги «Краснодар – Абинск – Кабардинка», 2007 г. – 340 млн руб.

• Строительство нового выхода на Московскую кольцевую автомобильную дорогу федеральной автомобильной дороги М-1 «Беларусь» Москва – Минск, 2007 г. – 1,77 млрд руб.

• Строительство скоростной автомобильной магистрали Москва – Санкт-Петербург на участке км 15 – км 58, 2007 г. – 3,7 млрд руб.

• Разработка проектной документации автомобильной дороги М-4 «Дон» от Москвы через Воронеж, Ростов-на-Дону, Краснодар до Новороссийска на участках км 21 – км 117 и км 330 – км 464, 2007 г. – 76 млн руб.

• ОАО «РВК», 2006–2007 гг. – 25 млрд руб.

• ОАО «Российский инвестиционный фонд информационно-коммуникационных технологий», 2006 г. – 1,45 млрд руб.

• Оплата услуг инвестиционных консультантов, 2006– 2007 гг. – 400 млн руб.

Всего за 2006–2007 гг. из средств Инвестиционного фонда израсходовано 34,5 млрд руб. Наиболее значительная часть этих средств была вложена в уставные капиталы двух государственных корпораций: ОАО «Российская венчурная компания» (25 млрд руб.) и ОАО «Российский инвестиционный фонд информационно-коммуникационных технологий» (1,5 млрд руб.). Кроме того, относительно небольшие суммы выделялись еще на ряд проектов, в основном на разработку проектной документации.

В 2008 г. на финансирование отобранных проектов планировалось выделить из фонда 96 млрд руб. (выделено 80 млрд руб.). В конце 2008 г. на рассмотрении правительственной комиссии находилось пять проектов федерального значения и около 50 заявок из субъектов РФ. При этом, по оценкам Мин-региона, при отборе региональных проектов на каждый рубль бюджетных средств может быть привлечено 5,6 руб. частного капитала.

В 2009 г. в связи с финансовым кризисом объем финансирования проектов из Инвестиционного фонда сократился с намеченных 113 до примерно 64 млрд руб. Из 21 проекта, утвержденного Правительством РФ, к реализации в 2009 г. отобраны 15 проектов, по которым инвесторы подтвердили свои обязательства по финансированию за счет собственных средств и начато строительство [80] .

7.4. Особые экономические зоны

Важным инструментом активизации ГЧП в России призваны стать особые экономические зоны (ОЭЗ). В течение последних трех лет правовая основа для этого активно формировалась. 22 июля 2005 г. Президентом РФ был подписан Федеральный закон № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» [81] , издан Указ № 855 «О федеральном агентстве по управлению особыми экономическими зонами» (РосОЭЗ). Затем вышло соответствующее Постановление Правительства и были заключены соглашения между Правительством РФ и субъектами РФ о создании на их территории особых экономических зон.

В целях реализации вышеназванного Закона и создания условий для сооружения объектов инфраструктуры, призванных обеспечить функционирование особых экономических зон, а также в целях управления указанными объектами Правительство РФ в апреле 2006 г. преобразовало федеральное государственное предприятие «Внешнеэкономическое объединение “Внешстройимпорт”» в открытое акционерное общество «Особые экономические зоны» со 100-процентным участием государства.

Система управления особыми экономическими зонами выстроена по вертикали. Федеральное агентство по управлению ОЭЗ при Министерстве экономического развития (РосОЭЗ) имеет представительства во всех особых экономических зонах – Территориальные управления РосОЭЗ. Таким образом, оно может не только контролировать строительство объектов инфраструктуры и расходование государственных средств, но и осуществлять мониторинг деятельности частных компаний.

При РосОЭЗ создан Экспертный совет по технико-внедренческим зонам. Его цель – организация и проведение экспертной оценки бизнес-планов, представляемых лицами, которые претендуют на получение статуса резидента ОЭЗ. Кроме того, совет выдает заключения по проектам действующих резидентов, желающих изменить условия соглашения о ведении технико-внедренческой деятельности.

Экспертный совет действует на постоянной основе и является коллегиальным консультативно-экспертным органом РосОЭЗ. В его состав входят крупные российские ученые, финансисты, специалисты-отраслевики, экономисты. Для проведения экспертизы бизнес-планов создаются также экспертные группы, включающие специалистов-хозяйственников в предметной области и экономистов.

В целях оптимизации структуры федеральных органов исполнительной власти 5 октября 2009 г. Указом Президента РФ было упразднено Федеральное агентство по управлению особыми экономическими зонами (РосОЭЗ), и его функции были переданы Министерству экономического развития РФ. Указ Президента РФ от 22 июля 2005 г. «О Федеральном агентстве по управлению особыми экономическими зонами» признан утратившим силу.

В сентябре 2008 г. Генпрокуратура направила в Минэкономразвития представление, в котором указывалось на неэффективное использование бюджетных средств при создании особых экономических зон, в частности на то, что эти средства размещались на депозиты под крайне низкие проценты. В материалах Генпрокуратуры указывалось также, что в пяти из семи ОЭЗ туристско-рекреационного типа до сих пор не зарегистрировано ни одного инвестора, не создано рабочих мест, а объем частных инвестиций равен нулю. В комментарии Минэкономразвития отмечается, что принятые меры повысят экономическую привлекательность ОЭЗ для частных инвесторов и «позволят более оперативно реагировать на потребности инвесторов-резидентов при создании необходимой инфраструктуры и последующего управления зонами». «Создание необходимой резидентам инфраструктуры ОЭЗ за счет федеральных и региональных средств будет продолжено. Все обязательства государства перед инвесторами будут выполнены в полном объеме» [82] .

Появление нормативно-правовой базы по ОЭЗ дало импульс к активизации инвестиционной политики на региональном и муниципальном уровнях. Статус ОЭЗ предполагает преференции компаниям-операторам (резидентам) по трем направлениям экономической политики: 1) налоговые и таможенные льготы; 2) государственное финансирование инфраструктуры; 3) снижение административных барьеров. Сочетание этих инструментов представляет собой типичный пример государственно-частного партнерства и делает режим ОЭЗ привлекательным для бизнеса.

В декабре 2005 г. были созданы первые шесть ОЭЗ. Две из них – промышленно-производственные: в Липецкой области – по производству бытовой электроники и в Татарстане (Елабуга) – по выпуску автомобилей и их комплектующих, а также высокотехнологичной нефтехимической продукции. Четыре ОЭЗ относятся к инновационным (технико-внедренческим): в Московской области – по разработке информационных и ядерно-физических технологий (Дубна), в Зеленограде – по созданию и выпуску изделий микро– и наноэлектроники, в Санкт-Петербурге – по разработке высокотехнологичной продукции и в Томске – по разработке новых материалов. Кроме того, создано семь ОЭЗ туристско-рекреационного типа – в Краснодарском, Ставропольском и Алтайском краях, республиках Алтай и Бурятия, Калининградской и Иркутской областях.

В последнее время экономика России все больше сталкивается с проблемами развития морских портов. Пока российские порты еще серьезно проигрывают своим зарубежным конкурентам.

Одной из форм привлечения инвестиций и дальнейшего развития экономического потенциала производственной деятельности морских портов может стать создание на их базе образований с особыми экономическими условиями функционирования – портовых особых экономических зон (ПОЭЗ). Такая возможность предусмотрена Федеральным законом № 240-ФЗ [83] .

Согласно Закону ПОЭЗ будут создаваться на территориях морских и речных портов, а также аэропортов. Целью ПОЭЗ является стимулирование развития портового хозяйства и портовых услуг, конкурентоспособных по отношению к зарубежным аналогам. При этом на территории зон будет размещаться не только инфраструктура по обработке и обеспечению транзита грузов. Можно будет и производить товары на экспорт. В мировой практике такого рода режимы известны под названием франко-порты, в них существуют аналогичные российским налоговые и таможенные правила.

В соответствии с Законом на территории портовых особых экономических зон будет действовать таможенный режим свободной таможенной зоны. Указанная мера должна сделать получение статуса ПОЭЗ более привлекательным и, учитывая требования по объему инвестиций, предъявляемые к резидентам, вероятно, создаст благоприятные условия для привлечения средств на развитие портового хозяйства страны.

В портовых ОЭЗ будут действовать также льготы по земельному налогу и налогу на недвижимость. Это даст возможность резидентам интенсивно развиваться, наращивая объемы переработки грузов и перевозки пассажиров.

В связи с созданием ПОЭЗ внесены изменения в Налоговый кодекс РФ. Они касаются распространения налоговых льгот, предусмотренных в отношении резидентов особых экономических зон других типов, на резидентов портовых особых экономических зон; расширения перечня операций, не подлежащих налогообложению (освобождаемых от налогообложения), а также уточнения порядка подтверждения права на невзимание или на получение возмещения при налогообложении налогом на добавленную стоимость и акцизами, в случае если товары помещены под таможенный режим свободной таможенной зоны.

Учитывая стратегические преимущества транспортной составляющей и географического положения России, а также потенциал ее прибрежных территорий, создание ПОЭЗ призвано ускорить интеграцию России в мировую экономику, а также обеспечить условия для перераспределения транзитных мировых потоков товаров и капиталов в интересах Российской Федерации.

Создание ПОЭЗ на территории Российской Федерации с учетом мирового опыта будет способствовать экономическому развитию как самих портов, так и регионов Российской Федерации. Указанный эффект достигается путем активизации внешнеторговой и инновационной деятельности, увеличения объемов экспорта, создания дополнительных рабочих мест, стимулирования развития конкурентоспособных видов наукоемких технологий и промышленного производства, дополнительного притока в страну прямых иностранных инвестиций, обеспечивающих технологический прорыв России на зарубежные рынки.

В 2008 г. был проведен первый конкурс на создание ПОЭЗ. В итоге этот статус получили: один морской порт – Советская Гавань на Дальнем Востоке и два аэропорта – в Красноярске и Ульяновске.

Вместе с тем, как показывает опыт, процесс формирования и развития одобренных Правительством ОЭЗ протекает достаточно противоречиво. Новые технико-внедренческие и промышленно-производственные зоны не появляются, а многие проекты ОЭЗ, начатые два года назад, уже отстают в своем развитии от намеченных планов. При создании ОЭЗ не было четко определено место РосОЭЗ, территориальных агентств, ОАО «Особые экономические зоны», региональных властей.

Недостаточно активно осваиваются даже соответствующие бюджетные средства. Так, в 2006 г. предусмотренные федеральным бюджетом деньги для ОЭЗ в размере 8 млрд руб. остались практически неосвоенными. Например, на реализацию проекта ОЭЗ «Зеленоград» из федерального бюджета было выделено 1,4 млрд руб., а освоено только 50 млн руб.

Резиденты не торопятся обосновываться в ОЭЗ. Так, по состоянию на 22 февраля 2007 г. в ОЭЗ «Зеленоград» получили прописку только два резидента из ожидавшихся 15 компаний. Планировалось, что фирмы, которые зарегистрируются и будут работать в экономической зоне, сами построят необходимые им здания и сооружения. Но пока приступать к новому строительству просто некому.

По состоянию на середину 2009 г. в целом во всех ОЭЗ получили прописку немногим более 100 резидентов. Очевидно, частных операторов и инвесторов не устраивает объем льгот, которые предлагаются законом. По их мнению, получаемые льготы и привилегии не компенсируют в полной мере возникающие риски.

Еще один важный момент, которому необходимо в дальнейшем уделить особое внимание, – это большая открытость при принятии решений о присвоении статуса ОЭЗ. Существующий механизм заключения соглашений с резидентами и их отбор недостаточно прозрачны. Публичность проведения конкурсов, ясные критерии отбора, гласность при обсуждении заявок регионов должны существенно увеличить доверие бизнеса к этому инструменту экономической политики.

К созданию и работе ОЭЗ следует привлекать не столько финансовые ресурсы государства, сколько активы и ноу-хау крупнейших отечественных банков, которые являются более гибкими структурами, чем органы государственного управления, а также в отличие от государства обладают современными финансовыми инструментами инвестирования. Государство же должно оставить за собой только меры регулирования, стимулирования и гарантирования деятельности резидентов ОЭЗ.

7.5. Концессии российских компаний за рубежом

За последние 15–20 лет российские компании приобрели опыт концессий и ГЧП в различных секторах на зарубежных рынках. Они внедрились в развитые страны, закупая акции промышленных предприятий в металлургии, нефтеперерабатывающей и других отраслях промышленности. Развивающимся странам российские компании помогают осваивать месторождения, строят заводы, электростанции, другие объекты.

Россия унаследовала от СССР довольно большой опыт оказания контрактных услуг и технической помощи в области энергетики, железнодорожного транспорта, поисковых и геолого-разведочных работ и имеет значительный профессиональный научно-технический потенциал. В настоящее время российские компании развивают собственную сырьевую базу и содействуют развитию производственных мощностей, в первую очередь в энергетике зарубежных стран. НК «ЛУКойл», например, в рамках такой формы государственно-частного партнерства, как СРП, проводит работы на объектах в Египте, Азербайджане и Казахстане. Вообще, «ЛУКойл» наиболее интенсивно из отечественных вертикально интегрированных нефтяных компаний (ВИНК) осваивает зарубежные шельфовые активы, базируясь на принятых там формах сотрудничества. На условиях СРП эта компания работает также в Центральной Азии, Южной Америке, на Ближнем Востоке и в Африке.

В 2007 г. компания «ЛУКОЙЛ Оверсиз» приобрела за 40 млн долл. США контрольный пакет (69%) в СРП-проекте на шельфе Кот-д’Ивуара и станет его оператором. Блок С1-205 площадью около 2600 кв. км находится на глубоководном шельфе Гвинейского залива в 100 км от побережья. Для компании это первый шаг в создании нового центра зарубежной нефтедобычи в данном регионе. По истечении семилетнего периода венчурных геологоразведочных работ в случае обнаружения месторождения, что весьма вероятно (участок расположен на одном траверзе и глубинах с нигерийскими нефтяными месторождениями этого залива), «ЛУКОЙЛ Оверсиз» будет вести его разработку в течение 25 лет с возможной пролонгацией СРП еще на 10 лет. Кроме того, «ЛУКОЙЛ» первым из российских ВИНК получит ценный опыт ведения разведочных и эксплуатационных работ при больших глубинах моря [84] .

Столь же активной становится политика приобретения или вхождения в зарубежные активы Газпрома, география «наступательных действий» которого тоже весьма обширна: акватория Балтийского моря (начатое строительство Северо-Европейского газопровода), побережье Англии (приобретение подземного газохранилища), Индийского океана, шельфы Венесуэлы, Средиземноморья и др.

Российская сторона может оказаться весьма конкурентоспособной в различных тендерах как участник СРП или концессионер при разведке и разработке месторождений на территории зарубежных стран, как концессионер на месторождениях дефицитного для России вида минеральных ресурсов. Благодаря наличию денежных средств, накопленных многими нефте– и газодобывающими компаниями, большому количеству высококвалифицированных специалистов и относительно дешевой рабочей силы российские компании настойчиво проникают на рынки минерального сырья зарубежных стран, в первую очередь стран – должников России как инвесторы (концессионеры), продавцы специфических услуг в сфере поисков и разведки месторождений различного типа.

В сентябре 2001 г. дочерняя компания «ЛУКОЙЛА» «Оверсиз Холдинг Лтд.» приобрела активы канадской фирмы Bitech Petroleum Corporation, которой, кстати, принадлежала доля участия в концессии по разработке нефтегазовых месторождений блока West Esh el-Mallaha (WEEM) в Египте. В июне 2002 г. «ЛУКОЙЛ Оверсиз» приобрела у канадской Naftex Energy Corporation еще одну долю участия в концессии WEEM, став, таким образом, единоличным подрядчиком и оператором проекта. Другими сторонами концессионного соглашения являются Египетская государственная нефтяная компания (Egyptian General Petroleum Corporation – EGPC) и правительство Арабской Республики Египет.

19 июня 2003 г. в Каире министр нефти Арабской Республики Египет Самех Фахми и генеральный директор «ЛУКОЙЛ Оверсиз Иджипт Лтд.» С. Никифоров подписали концессионные соглашения по геологоразведке и разработке блоков Northeast Geisum и West Geisum, расположенных в Суэцком заливе [85] . Это стало возможным после принятия египетским парламентом Закона о ратификации итогов тендера на геологоразведку и разработку перспективных нефтегазоносных блоков, расположенных на морском шельфе Египта. В соответствии с этим Законом право на геологоразведку и разработку двух блоков получил «ЛУКОЙЛ Оверсиз».

Тендер был объявлен в мае 2002 г. Египетская государственная нефтяная компания выставила на него 38 лицензионных блоков в Суэцком заливе, Западной пустыне и на побережье Средиземного моря. В конце января EGPC официально уведомила «ЛУКОЙЛ Оверсиз» о победе компании в тендере. Затем последовала парламентская процедура ратификации итоговых документов по тендеру.

Суммарные ресурсы по обоим блокам определены в размере 423,8 млн баррелей нефти (по максимальной оценке). В пределах блоков выявлено семь перспективных в нефтегазоносном отношении структур. Общая площадь блоков – более 175 кв. км.

Программа геологоразведочных работ по обоим блокам рассчитана на четыре года. В первоначальной минимальной программе на геологоразведку запланированы инвестиции в объеме 27,8 млн долл.

Программа разработки блоков предусматривает бурение 40 добывающих скважин. Капитальные затраты на баррель неф тяного эквивалента составят 1,4 долл. Общая сумма инвестиций оценивается в размере более 340 млн долл. Проведение геологоразведочных работ на новых блоках позволит в будущем объединить инфраструктуры этих блоков и расположенной недалеко группы месторождений West Esh El Mallaha (WEEM).

WEEM является сегодня самым крупным проектом, реализуемым «ЛУКОЙЛ Оверсиз» в Египте. Концессионное соглашение по блоку WEEM заключено в 1993 г. В этой концессии «ЛУКОЙЛ Оверсиз» имеет 50-процентную долю. Рентабельность проекта WEEM в 2002 г. составила более 30%.

Еще одним проектом компании «ЛУКОЙЛ Оверсиз» в Египте является разработка месторождения Meleiha, доказанные запасы которого составляют 35,3 млн баррелей нефти. «ЛУКОЙЛ» вошел в концессионный проект в составе российско-итальянского совместного предприятия LUKAgip (1995 г.). В настоящее время доля «ЛУКОЙЛ Оверсиз» в концессии составляет 12%. Участниками проекта также являются IFC (20%), IEOC Co Inc. (56%) и др.

«ЛУКойл» активно работает на энергетических рынках других стран Ближнего Востока. В 2003 г. компания выиграла открытый тендер на концессию по разведке и разработке месторождений газа и газового конденсата на Блоке А в Саудовской Аравии и получила право заключить соответствующий контракт с правительством страны. Срок концессии – 40 лет.

Для реализации проекта будет создано совместное с государственной нефтяной компанией Saudi Aramco предприятие, в котором «ЛУКОЙЛу» будет принадлежать 80% участия. Реализацией проекта от имени «ЛУКОЙЛа», как и в Египте, займется «ЛУКОЙЛ Оверсиз».

На условиях ГЧП российский бизнес разрабатывает минерально-сырьевую базу многих развивающихся стран.

Намибия . Драгоценные камни (алмазы), добываемые в Намибии, получают на предприятиях, отданных в концессию. Выгодными считаются не только высокоприбыльные концессии на прибрежном шельфе (на них приходится 55% всей добычи в Намибии), но и так называемые вскрышные участки на террасах вдоль северного, намибийского берега Оранжевой реки. В последние годы в Намибии усиливается присутствие российского бизнеса. Почти вся намибийская сторона Оранжевой реки поделена на концессии, предоставленные российским компаниям.

Гвинея . Российская компания «Русский алюминий» реализует масштабные проекты разработки в Гвинее бокситового месторождения Диан-Диан в рамках полученной концессии [86] .

Транснациональные корпорации привыкли говорить на языке концессий. Данная категория договорных отношений используется в международной практике на протяжении многих десятков лет. Значит, Россия должна овладевать этим языком и понятийным аппаратом и вести переговоры в таком формате, который является общепринятым, а главное – наиболее рациональным. А потому для решения вопроса международных концессий в России необходимо прежде всего ввести постоянные и понятные всем зарубежным партнерам «правила игры».

7.6. Роль ГЧП в региональном и местном развитии

Потребности местных сообществ в модернизации старых и сооружении новых объектов общественной инфраструктуры (повышение энергоэффективности, компенсация амортизации сетей ЖКХ, восстановление и развитие дорожной сети, обновление парка общественного транспорта и т.д.) постоянно возрастают. Рост таких потребностей диктует необходимость более эффективно расходовать средства на реконструкцию, модернизацию, развитие и эксплуатацию общественной инфраструктуры, с тем чтобы получить более стойкий положительный социально-экономический эффект. При этом не обойтись без новых компетенций в управлении общественной инфраструктурой и связанными с ней услугами. Первое, казалось бы, самое очевидное решение – привлечь частный сектор. Но не всякий частный сектор способен выполнить задачи, которые стоят перед общественной инфраструктурой. Сложность современной инфраструктуры уже не позволяет управлять этим процессом «каждой кухарке»: требуется развитие компетенций, охватывающих возможные технические и управленческие решения для территорий с разным климатом, разным уровнем экономического развития и другой спецификой.

Государство сегодня не оказывает централизованной поддержки формированию всех таких компетенций, а масштаб локальных рынков (за исключением крупнейших мегаполисов) недостаточен для содействия качественной подготовке кадров, содержания инфраструктуры проектирования, накопления управленческого опыта. Для эффективного технического и финансового решения проблем общественной инфраструктуры необходима организация крупных рынков проектов территориального и городского развития, позволяющих создать отрасль квалифицированных поставщиков соответствующих услуг.

Все более ограничиваются, особенно в условиях кризиса, и возможности обеспечения этих потребностей за счет региональных и местных бюджетов. Таким образом, формируется спрос на привлечение внебюджетного финансирования капитальных вложений в региональную общественную инфраструктуру.

Механизмы ГЧП призваны стать базовой конструкцией внебюджетных инвестиций, привлекаемых в целях ликвидации или сглаживания инфраструктурных разрывов, тормозящих социально-экономическое развитие субъектов РФ. В проекте методических рекомендаций Внешэкономбанка [87] ГЧП рассматривается как привлечение органами власти на контрактной основе частного сектора для более эффективного и качественного выполнения задач, относящихся к публичному сектору, на условиях компенсации затрат, разделения рисков, обязательств, компетенции.

Из содержания методических рекомендаций следует, что проект ГЧП – это модель решения такой задачи, обеспечивающая реализацию органами государственного и местного управления (ОГМУ) закрепленных за ними полномочий, прав собственности и исполнения обязательств по проекту с привлечением частного партнера. Предлагаемое ОГМУ потенциальным частным партнерам резюме проекта ГЧП определяется как краткое изложение замысла проекта, раскрывающего характер ожидаемого бюджетного или социального эффекта от его реализации, а также предполагаемые механизмы обеспечения срочности, платности и возвратности привлекаемых внебюджетных инвестиций.

При этом частный партнер привлекается для решения задач по всему спектру видов работ, предусматриваемых действу ющим российским законодательством: расширению, реконструкции, техническому перевооружению, модернизации, реставрации или созданию новых объектов капитальных вложений, или для партнерства в предоставлении публичных услуг на условиях участия в финансировании проекта и разделения рисков.

ОГМУ могут использовать ГЧП для замены традиционных методов бюджетного финансирования капитальных вложений в объекты общественной инфраструктуры или повышения качества общественных услуг. Это способствует оптимизации и экономии бюджетных расходов, значительному улучшению качественных и количественных параметров при реализации проектов социального обслуживания населения.

Организация государственного и муниципального управления использованием инструментов ГЧП для территориального и городского развития

Очевидно, что при использовании ГЧП для территориального и городского развития ответственность за организацию проектов лежит на ОГМУ. Формирование рынка проектов должно происходить в соответствии с отраслевыми и региональными стратегиями развития, при этом основным механизмом формирования рынка становится запуск тендеров на заключение и последующее выполнение контрактов ГЧП. Отсюда – необходимость в формировании системы государственного и муниципального управления развитием общественной инфраструктуры, его законодательной и договорной основы. В связи с этим ОГМУ в целях реализации приоритетных инвестиционных проектов должны решать задачи, с одной стороны, организации взаимодействия власти, бизнеса и общественных структур, а с другой – интеграции финансовых ресурсов бюджетов всех уровней, средств государственных корпораций, средств частных инвесторов и привлечения заемных средств. Эта работа будет содействовать выполнению мероприятий программы антикризисных мер Правительства РФ [88] .

...

Пример регионального решения о создании органа управления ГЧП Республики Удмуртия (УР)

Правительство Удмуртии приняло решение о создании Управления по ГЧП при Министерстве экономики УР. Положение об Управлении согласовано заинтересованными министерствами УР. Принято решение об образовании коллегиального органа – Совета по инвестиционной деятельности, в состав Совета включен представитель Центра ГЧП Внешэкономбанка.

Подготовлен проект закона УР «Об участии Удмуртской Республики в государственно-частном партнерстве». Структура закона рекомендована Центром ГЧП Внешэкономбанка. Проект закона согласован Правительством УР и внесен в Законодательное собрание Республики.

Первый крупный проект, реализуемый в рамках деятельности новых институтов управления ГЧП в УР, – «Строительство и эксплуатация на платной основе автодорожного мостового перехода через реку Кама в районе г. Камбарка».

Инициатор проекта – правительство Удмуртской Республики.

Сметная стоимость строительства – 15,6 млрд руб.

Срок окупаемости – 27 лет.

Продолжительность строительства – 2010–2013 гг.

Соотношение частных и бюджетных инвестиций – 2,7 : 1.

Подготовлено технико-экономическое обоснование проекта, составлен прогноз интенсивности движения, определен возможный уровень платы за проезд, разработана юридическая модель проекта. Проект предполагается реализовать по концессионной схеме.

Основные цели проекта:

– создание одного из ключевых звеньев инфраструктуры в рамках продолжения Панъевропейского транспортного коридора № 2 (Берлин – Варшава – Минск – Москва – Нижний Новгород) на восток страны;

– развитие экономических связей регионов Центрального, Приволжского и Уральского федеральных округов путем существенного сокращения (на 300–600 км) пробега автотранспорта;

– обеспечение для населения и предприятий Камбарского муниципального района круглогодичного транспортного сообщения с другими территориями Удмуртской Республики;

– развитие на территории Удмуртской Республики и соседних регионов малого и среднего бизнеса в сфере придорожного сервиса (АЗС, авторемонтные мастерские, кафе, гостиницы и т.д.);

– организация в депрессивном районе 750 новых рабочих мест на период строительства и 80 новых постоянных рабочих мест на период эксплуатации;

– увеличение налогооблагаемой базы, доходов бюджетов всех уровней и валового регионального продукта Удмуртской Республики.

Для работы над проектом строительства платного мостового перехода через Каму в районе г. Камбарка на период образования регионального центра ГЧП создан временный коллегиальный орган, включающий представителей Минэкономики, Минфина, Управления автомобильных дорог и других республиканских структур. Данный коллегиальный орган проводит еженедельные совещания с оформлением протоколов по принятым решениям. Руководит совещаниями Председатель Правительства. Работу по подготовке проекта к конкурсу на выбор частного партнера и по заключению контракта ГЧП организует Правительство УР.

Источник: Рабочие материалы Внешэкономбанка.

Исходя из международной практики и опыта деятельности г. Санкт-Петербурга по использованию инструментов ГЧП для городского развития сложилось устойчивое мнение о целесообразности создания специальных органов по подготовке, запуску и управлению проектами ГЧП – региональных центров ГЧП (РЦГЧП).

Конкретная работа РЦГЧП будет состоять в отборе проектов, реализуемых на условиях ГЧП, оценке их эффективности с точки зрения потребностей регионального развития, представлении проектов на утверждение региональным властям, подготовке конкурсов, утверждении контрактной и иной документации, а также создании условий для финансового закрытия сделок в рамках проектов, мониторинга реализации проектов и в регулировании условий контрактов. Формат РЦГЧП должен позволять координировать деятельность государственных органов исполнительной власти субъектов РФ с государственными институтами развития (включая Внешэкономбанк) при подготовке и реализации проектов ГЧП.

К задачам РЦГЧП относится участие в стратегическом планировании регионального развития и организация выполнения этого плана в части, касающейся использования инструментов ГЧП.

В рамках разработки стратегии развития региона формируется портфель стратегических инвестиционных проектов. РЦГЧП надлежит оценивать содержание этого портфеля с целью определения проектов, находящихся в сфере ответственности ОГМУ. Необходимо проанализировать целесообразность исполнения каждого из таких проектов на условиях бюджетного финансирования или с использованием ГЧП (бюджетная эффективность), установить последовательность их реализации. Для проектов, реализуемых на условиях ГЧП, определяются цели, объемы необходимых ресурсов, выбираются приемлемая юридическая модель ГЧП, процедура дальнейшей организации и методы обеспечения обязательств ОГМУ по отношению к проекту (регулирование, имущественное и бюджетное обеспечение, иные обязательства). В рамках последующей деятельности уполномоченного органа решаются задачи по организации проекта ГЧП.

РЦГЧП должен быть наделен компетенцией, достаточной для решения стоящих перед ним задач.

Организация деятельности региональных (муниципальных) органов власти по использованию инструментов ГЧП для территориального и городского развития

На стадии формирования портфеля стратегических инвестиционных проектов регионального значения ОГМУ должны выступать в качестве инициатора этой деятельности: осуществлять анализ поступающих предложений с целью определения проектов по объектам, на которые распространяется сфера ответственности ОГМУ, включая анализ целесообразности исполнения проектов на условиях бюджетного финансирования или с использованием ГЧП (бюджетная эффективность); устанавливать последовательность их реализации (программа ГЧП). Важно проанализировать сравнительный уровень затрат при использовании различных источников финансирования (исключительно бюджетные средства, частное финансирование, софинансирование в различных пропорциях) и отдачу на вложенный капитал (в международной практике – метод «Public Sector Comparator»).

Решение о подготовке и реализации выбранных инвестиционных проектов должно быть принято на уровне, достаточном для того, чтобы вовлечь в процесс организации проектов ГЧП те структурные подразделения администраций (правительств) субъектов РФ, к полномочиям которых относится разрешение конкретных вопросов реализации программы ГЧП и отраслевых проектов.

В дальнейшем ОГМУ должен организовать подготовку и исполнение проекта ГЧП, что включает следующие процедуры:

1) подготовку и проведение конкурса на выбор частного оператора (инвестора);

2) заключение контракта между победителем конкурса и ОГМУ;

3) выполнение контрактных обязательств по поддержке кредитоспособности проекта (гарантии, залоги, решения по софинансированию);

4) участие в закрытии финансовой сделки по привлечению финансирования инвестиций частным инвестором;

5) мониторинг реализации проекта;

6) обеспечение обратной связи и изменение условий сделки с целью управления рисками частного инвестора.

Исходя из этого определяются принципы деятельности РЦГЧП ОГМУ. РЦГЧП:

1) должен быть встроен в систему органов государственного (муниципального) управления, решающих за дачи социально-экономического развития региона, являться частью этой системы;

2) решает задачи публичного сектора по социально-экономическому развитию региона, что является формализованной обязанностью регионального центра ГЧП;

3) руководствуется в своей деятельности приоритетами социально-экономического развития, утвержденными региональными властями;

4) уполномочен принимать решения по вопросам своей компетенции от имени региональных властей;

5) обладает компетенцией и бюджетом для осуществления деятельности по организации проектов ГЧП;

6) регулярно взаимодействует с государственными институтами развития по вопросам методологии организации проектов, обеспечивая тем самым качество решений ОГМУ, касающихся реализации проектов ГЧП;

7) работает по стандартизированному регламенту, обеспечивая легитимность и прозрачность процедур ГЧП, а также достижение результатов, пригодных для привлечения внебюджетного финансирования капитальных вложений;

8) обладает полномочиями по осуществлению контроля за исполнением обязательств ОГМУ, принятых перед частным партнером и финансирующими организациями по контракту ГЧП;

9) формирует собственные кадры, потенциал которых достаточен для организации проектов ГЧП и оценки качества работы внешних специалистов (организаций), привлеченных к работе над проектами.

Процесс деятельности ОГМУ в лице РЦГЧП по организации проектов ГЧП включает пять этапов:

1) разработка Программы проектов ГЧП;

2) принятие решения о подготовке проекта ГЧП;

3) подготовка проекта ГЧП до момента заключения контракта ГЧП;

4) подготовка проекта ГЧП до момента привлечения финансирования в проект ГЧП и вступления в силу контракта ГЧП;

5) мониторинг исполнения обязательств сторон по контракту ГЧП.

Программа проектов ГЧП формируется на среднесрочную перспективу и включает инвестиционные проекты регионального или муниципального значения, планируемые к запуску в течение последующих трех лет. При сборе информации необходимо обеспечить сбор проектных предложений, относящихся собственно к сферам деятельности, в которых может использоваться инструмент ГЧП, – объекты общественной инфраструктуры (системы энергоснабжения, теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения, системы переработки твердых бытовых отходов, системы регионального транспорта, общественные здания и инфраструктура туризма).

При отборе проектов необходимо строго различать инвестиционные решения, которые входят в состав программы и не могут быть реализованы на условиях частного финансирования или бюджетного финансирования. В процессе анализа необходимо сформулировать четкие характеристики проекта:

• цели бюджетной эффективности, эффективности и/или качества публичных услуг, развития доступности систем общественной инфраструктуры, которые преследует проект;

• заказчика проекта ГЧП (регион, муниципальное образование, государственное или муниципальное предприятие);

• роль частного партнера в части повышения эффективности эксплуатации, улучшения управления, привлечения финансирования, принятия рисков проектирования, строительства, сбыта, регулирования и проч.;

• роль публичного заказчика в части повышения эффективности эксплуатации, улучшения управления, привлечения финансирования, принятия рисков проектирования, строительства, сбыта, регулирования и проч.;

• возможности привлечения частного партнера к достижению целей публичного заказчика (какие контрактные модели ГЧП могут быть использованы);

• представление имеющихся объективных технических и экономических данных по проекту.

Именно на этом этапе можно формировать целевые установки по проекту, которые не ограничатся реализацией частных проектов в отдельном населенном пункте, а будут предполагать осуществление на локализованной территории сети одинаковых проектов в муниципальных образованиях, позволяющей привлечь эффективных стратегических партнеров и добиться большего социально-экономического эффекта.

В последующем по каждому из проектов должна быть проделана работа с целью получения более детального представления о составляющих проекта (технические решения, финансовые показатели, юридическая модель и т.д.) и составе подготовительных работ (включая смету таких работ). Проводятся предварительные консультации с заинтересованными инвесторами, консультантами, общественными организациями, финансовыми организациями по резюме проекта. Определяются ожидания от него и требования к его организации. Определяется порядок достижения необходимого социально-экономического и бюджетного эффекта от реализации проекта на условиях ГЧП. Формируются технические задания для консультантов или ответственных исполнителей предпроектных работ, определяются источники их финансирования.

Непосредственная деятельность по подготовке проекта к реализации делится на два этапа. Первый состоит в выборе партнера и заключении контракта (соглашения) ГЧП. Второй этап начинается после завершения первого и имеет целью совместно с частным партнером обеспечить заключение необходимых соглашений с финансовыми организациями, предоставляющими средства для реализации проекта.

Юридическая подготовка проекта включает, как правило, следующие виды работ: анализ прав на имущество и оформление правоустанавливающих документов, анализ вопросов развития локальных нормативных актов; определение юридической структуры отношений участников проекта; подготовку проекта контракта; подготовку разделов конкурсной документации (проект контракта, правоустанавливающие документы для решения по конкурсу, процедура проведения конкурса).

Техническая подготовка проекта включает, как правило, следующие виды работ: техническую диагностику; определение целевых показателей качества и эффективности проекта; выработку принципиальных технических решений по их достижению; оценку стоимости по аналогам; анализ вопросов подготовки земельного участка (включая получение прав на участок, освобождение от застройки, перенос коммуникаций); анализ вопросов получения разрешений и согласований на реализацию проекта; оценку затрат на подготовку проекта (подготовка земли, проектирование, получение согласований и разрешений); подготовку разделов конкурсной документации (состав информации, порядок оценки технических предложений).

Экономическая подготовка проекта включает, как правило, следующие виды работ: анализ спроса и предложения по организации входящих финансовых потоков проекта; обоснование тарифов (цен); обоснование необходимых бюджетных субсидий или госзакупок услуг (если необходимо); обоснование бюджетной эффективности реализации проекта на условиях ГЧП; подготовку финансовой модели; подготовку и сдачу бизнес-плана проекта, составленного с учетом требований финансовых организаций; подготовку разделов конкурсной документации (бизнес-план, состав информации, критерии оценки предложений, порядок оценки финансовых предложений). При подготовке бизнес-плана и финансовой модели проекта выполняются требования институтов развития, в том числе Внешэкономбанка.

Предпроектные работы предусматривают формирование межведомственных групп государственных и муниципальных служащих для проведения тендера и управления исполнением контракта ГЧП, а также проведение мероприятий по их переподготовке.

В итоге предпроектных процедур предполагается проведение общественных слушаний по подготовленным документам. Общественные слушания могут включать в себя такие мероприятия, как сходы граждан, общественные и экспертные консультации, слушания в законодательных органах, распространение существенных сведений о проекте через средства массовой информации.

Решение ОГМУ о проведении тендера по результатам выполненных предпроектных работ должно включать в себя помимо формальных моментов:

• вопросы разработки проектной документации (в необходимых объемах, определяемых по результатам работы технического консультанта);

• вопросы подготовки территории (в необходимых объемах, определяемых по результатам работы технического консультанта);

• вопросы разрешений и согласований;

• вопросы доработки правоустанавливающих документов и развития локальной нормативной базы (в необходимых объемах, определяемых по результатам работы юридического консультанта);

• вопросы выработки необходимых тарифных и иных решений, относящихся к экономическому регулированию, бюджетным субсидиям в проект, финансовому обеспечению работ ОГМУ по подготовке проекта (в необходимых объемах, определяемых по результатам работы экономического консультанта).

По завершении тендера осуществляется работа по привлечению в проект частным инвестором внебюджетного финансирования на условиях заключенного контракта ГЧП. Последовательность действий на данном этапе определяется графиком переговоров частного инвестора с финансирующими организациями, но по продолжительности этот этап не может превышать установленный в конкурсной документации срок для введения контракта в силу. ОГМУ участвует в переговорах и презентациях частного инвестора с финансирующими организациями, разъясняет условия контракта, порядок деятельности по выполнению своих обязательств, механизмы обеспечения своих обязательств, принятых в рамках контракта, перед частным инвестором. При необходимости финансирующим организациям предоставляется дополнительная информация по проекту и деятельности ОГМУ. ОГМУ рассматривает предложения финансирующих организаций по коррекции контракта ГЧП в части, касающейся условий получения частным инвестором финансирования, и организации взаимодействия ОГМУ с финансирующими компаниями по реализации проекта. По результатам рассмотрения принимается решение о коррекции отдельных условий контракта, не являющихся существенными, а также о заключении дополнительных соглашений с финансирующими организациями и частным инвестором по вопросам взаимодействия при реализации проекта.

После завершения второго этапа работы по подготовке проекта и начала его фактической реализации осуществляется работа по мониторингу исполнения обязательств частных инвесторов и профильных подразделений ОГМУ, принятых в рамках контракта ГЧП. Важно не только организовать указанный мониторинг в части, касающейся исполнения обязательств частным партнером, но и контролировать исполнение обязательств подразделениями ОГМУ, выявлять объективные изменения среды реализации контракта, проводить его адаптацию, позволяющую добиваться целей партнерства. В ходе мониторинга ОГМУ должно определять потребность в усилении конкуренции за реализуемый контракт ГЧП с целью повышения эффективности его исполнения.

Роль государственных институтов развития в содействии ОГМУ по применению инструментов ГЧП для территориального и городского развития

В соответствии с Федеральным законом от 17 мая 2007 г. № 82-ФЗ «О Банке развития» и Меморандумом о финансовой политике Внешэкономбанка одним из приоритетов в деятельности Внешэкономбанка является использование инструментов ГЧП. В число важнейших стратегических ориентиров Внешэкономбанка на период 2008–2012 гг. входит обеспечение доли проектов, финансируемых на принципах ГЧП, в портфеле проектов банка на уровне не ниже 30% от совокупного объема финансируемых банком проектов.

Для реализации задач банка в области ГЧП создан Центр ГЧП Внешэкономбанка (далее – Центр). Деятельность Центра направлена на создание и поддержку развития рынка проектов ГЧП. Деятельность Центра по развитию регионального использования инструментов ГЧП направлена на достижение следующих целей.

• Создать региональную сеть организаций, встроенных в систему государственного управления, обладающих необходимыми полномочиями, компетенциями и бюджетом, нацеленных на реализацию региональных или городских стратегий развития путем планомерной подготовки проектов ГЧП, организации проведения соответствующих тендерных процедур, поддержки управления рисками реализуемых проектов в рамках обязательств ОГМУ по контракту ГЧП и в рамках регионального законодательства по ГЧП.

• Обеспечить регулярное участие Центра в деятельности региональных центров ГЧП в рамках совместного регламента организации проектной деятельности, ориентированного на использование ОГМУ возможностей государственных институтов развития; содействовать повышению качества и результативности работы РЦГЧП и оказывать им методологическую помощь; организовать регулярную переподготовку соответствующих кадров ОГМУ; создать квалифицированный спрос на услуги Центра.

• Получить на выходе прогнозируемый задел (поток) проектов регионального или городского развития, позволяющий привлекать финансовые организации, планировать деятельность банка, развивать конкуренцию консультационных компаний за участие в подготовке проектов и конкуренцию стратегических инвесторов за проекты; использовать сеть региональных центров и информацию о рынке проектов ГЧП для продвижения инвестиционного имиджа России.

Контрольные вопросы

1. В какой период исторического развития в России строились железные дороги на основе концессий?

2. Какую роль играли концессии при нэпе?

3. Какие формы ГЧП активно используются в современной России, а какие применяются редко и почему?

4. Охарактеризуйте существующую в России нормативно-правовую базу по ГЧП.

5. В чем состоит основное противоречие ГЧП в России?

6. Какие концептуальные препятствия стоят на пути ГЧП в России и как их преодолеть?

7. Охарактеризуйте деятельность Инвестиционного фонда РФ.

8. В чем специфика проектов Европейской и Азиатской частей России, финансируемых из Инвестиционного фонда?

9. Дайте характеристику особых экономических зон в России.

10. Какие компании России, в каких странах и отраслях успешно работают на основе концессий?

11. Опишите, как должна быть организована деятельность по использованию инструментов ГЧП.

12. В чем заключается юридическая подготовка проекта ГЧП?

13. Дайте характеристику тендерных процедур по проектам ГЧП.

14. Перечислите цели создания и функции Центра ГЧП.