Наиболее крупные прекращенные проекты ГЧП в ЖКХ США

1. США. Атланта (4 млн человек). Концессия 1999 г. на 50 лет. Концессионер – United Water (дочка Suez). Прекращена в 2003 г.

2. Боливия. Концессия 1999 г. на 40 лет. Концессионер – Aguas del Tunari (дочка International Water Limited). Прекращена в 2000 г.

3. Филиппины. За последние годы концессии прекращены в нескольких городах (Себу, Багио, Булакан).

В начальный период становления ГЧП (1990-е гг.) основной акцент делался на снижении нагрузки на государственный бюджет. При этом частным компаниям – операторам государственной собственности в первых проектах ГЧП была предоставлена свобода экономической деятельности. Регулирующие механизмы контроля и надзора в таких проектах не отличались действенностью, чем и воспользовались представители частного сектора, пытаясь получить максимум выгоды даже в ущерб интересам государства и населения.

Цены на услуги частных компаний по контрактам ГЧП были выше, чем прежние. В значительной части контрактов завышалась стоимость строительства, если сравнить ее со стоимостью при системе государственных закупок. Главная проблема состояла в том, что частные инвесторы получали гораздо более высокую прибыль на вложенный капитал относительно средней, и одновременно большая часть рисков или все риски проектов ложились на правительство.

Согласно целому ряду исследований конца ХХ в. [71] проекты ГЧП часто имели более низкие показатели общественной и бюджетной эффективности по сравнению со стандартными моделями государственных закупок, основанными на тендерных процедурах определения подрядчиков государства при строительстве объектов государственной собственности.

Всемирный банк определяет проект как прерванный (прекращенный, аннулированный, прекративший существование досрочно – canceled, failed project), если произошло одно или несколько событий из следующего списка [72] :

– частная компания продала или передала активы государству;

– частная компания фактически остановила проект (например, уволив всех сотрудников или прервав финансирование);

– частная компания прекратила обеспечивать услугами клиентов или остановила (приостановила) строительство в результате аннулирования лицензии или по указанию властей, что привело к изменению условий контракта на 20 и более процентов.

Таким образом, досрочно прекращенные проекты – это проекты, которые частный оператор продает или возвращает государству, в которых удаляет или меняет топ-менеджмент и персонал, а также обслуживание или строительство которых он прерывает.

Проект не относится к прекращенным, если он подвергается процедуре пересмотра контрактных условий, а для продолжения его реализации требуется корректировка сроков осуществления, объемов финансирования, реструктуризация долгов, изменение других условий. В этом случае он классифицируется как проект, испытывающий временные трудности («distressed projects»).

Как правило, прежде чем прекращать проект из-за трудностей его реализации, и государство, и частные компании пытаются найти компромиссное решение. Вначале они ведут переговоры по реструктуризации проекта, стремятся изменить контрактные условия, чтобы они удовлетворяли обе стороны. Большую часть проектов ГЧП удается скорректировать на этой стадии. И только в случае, если не удается найти взаимно приемлемого решения, проект приходится прекращать. Поэтому процент «distressed projects» в общем числе реализуемых проектов гораздо выше, чем аналогичный показатель для «canceled projects».

Если прекращенные проекты составляют по каждой из отраслей инфраструктуры максимум 10–15%, то удельный вес проектов, проходящих процедуру изменения условий контракта в процессе их выполнения, нередко превышает в общем числе проектов 50%. Так, по оценкам экспертов, 69% транспортных и 81% водных концессий в Латинской Америке были реструктурированы в 1988–2004 гг. (табл. 16).

Таблица 16.Проекты, проходившие процедуру пересмотра контрактных условий в Латинской Америке, 1988–2004 гг.

Источник: Guasch J.L. Negotiating and Renegotiating Infrastructure PPPs and Concessions: Key Issues for Policy Makers. Strengthening Public Investment and Managing Fiscal Risks for PPPs Seminar. Budapest, 2007. Р. 10.

Финансовый кризис 1997–1998 гг. в странах Юго-Восточной Азии особенно негативно сказался на проектах ГЧП. Именно на эти годы пришелся пик прекращения проектов. Доходы по одним из них уже не позволяли обслуживать внешние заимствования, сделанные в рамках проектов. Другие – стали заложниками политических кризисов. Наконец, часть проектов были прекращены в связи с экологическими проблемами, сопутствовавшими их выполнению.

Инвестиции в проекты ГЧП резко сократились, число новых проектов в посткризисный период уменьшилось в два раза. Эти процессы затормозили приватизацию инфраструктуры и вызвали особое беспокойство частного сектора по поводу механизмов его партнерства с государством.

В странах постсоветского пространства ситуация с прекращенными проектами ГЧП столь же серьезная, сколь в развивающихся странах. По оценкам экспертов, за последние годы страны СНГ выплатили свыше 10 млрд долл. в качестве компенсации за ошибки при выполнении контрактов ГЧП [73] . Еще 3 млрд долл. выплачено посредникам. Расходы такого же характера в странах Восточной Европы составили свыше 12 млрд долл. Часть платежей была связана с отказом выполнять обязательства по контрактам ГЧП или с изменениями в этих контрактах. Другая часть – вызвана убытками частных операторов вследствие бездействия органов власти.

Прекращение проектов происходит не только в развивающихся странах и странах с переходной экономикой, но и в развитых странах. Однако по программе PFI, например, это случается в четыре раза реже, чем в рамках контрактов по государственным закупкам [74] .

С одной стороны, в развитых странах подобные негативные явления не настолько интенсивны и масштабны, как в странах развивающихся. Но с другой, – прекращение проектов или пересмотр их условий в передовых государствах более отрицательно сказываются на отношении общества к ГЧП, поскольку уровень оказания инфраструктурных услуг и степень развития гражданского общества здесь существенно выше, чем в развивающихся странах.

Наибольший резонанс имели: прекращение концессии водоснабжения в г. Атланта (штат Джорджия, США), финансовые сложности и неоднократная реструктуризация проекта Евротуннеля под Ла-Маншем, остановка немецких проектов высокоскоростного железнодорожного движения между Дортмундом и Дюссельдорфом («Transrapid»), между Мюнхеном и международным аэропортом («Metrorapid»). Планы строительства и управления частными компаниями по проекту нового берлинского международного аэропорта (Бранденбург) также потерпели неудачу.

Таким образом, главными причинами прекращения проектов ГЧП являются:

• на транспорте (в первую очередь в дорожном хозяйстве) – ошибки прогнозирования интенсивности транспортных потоков, недостатки в концепции и управлении (особенно в отношении финансовых моделей), слабая конкуренция;

• в водоснабжении и канализации – ошибки в проектном финансировании и управлении, трудности в обеспечении прибыли, снижение качества обслуживания, неготовность частных инвесторов и органов власти разделять риски, коррупция.

Важными факторами, влияющими на успешность проектов и ГЧП в целом, являются: опыт государственных чиновников по разработке и сопровождению контрактов, умение частных компаний сопоставить реальную цену и качество реализуемого проекта, способность всех участников нести риски и т.д. Многие проекты ГЧП, которые оказались прекращенными, изначально были нежизнеспособны. И хотя израсходованы значительные ресурсы, потрачено время, введено в заблуждение общество, – цели достигнуты не были.

Значительное число нереализованных проектов в ЖКХ, на транспорте, в энергетике, отрицательные результаты по многим из проектов свидетельствуют об экономических трудностях регулирования инфраструктурных отраслей, отражают возложенную на них социально-политическую ответственность, прежде всего за поддержание социально направленной тарифной политики и обеспечение качества оказания услуг.

Контрольные вопросы

1. Приведите оценки спроса на ГЧП по созданию объектов инфраструктуры в разных странах мира.

2. Какой международной организацией создана и поддерживается самая крупная база данных по проектам ГЧП в развивающихся странах и странах с переходной экономикой?

3. Приведите оценки масштабов ГЧП в мире. Охарактеризуйте отраслевую структуру проектов ГЧП.

4. Какая из стран лидирует в мире по числу проектов ГЧП? Какова средняя стоимость проектов ГЧП в этой стране?

5. Дайте характеристику ГЧП в США.

6. Какую роль играют в США корпорации, принадлежащие государству, и как они называются?

7. Охарактеризуйте специфику ГЧП в Европейском Союзе. Какие страны – члены ЕС наиболее активно используют ГЧП?

8. Дайте характеристику масштабов и структуры проектов ГЧП в развивающихся странах и странах с переходной экономикой.

9. Каковы масштабы досрочного прекращения проектов ГЧП в мире?

10. Выделите главные причины прекращения проектов ГЧП.