Сущность, функции и принципы организации государственного бюджета

В любой стране государственный бюджет является центральным звеном финансовой системы. Он объединяет главные доходы и расходы государства. Бюджет есть единство основных финансовых категорий (налогов, государственного кредита, государственных расходов) в их действии, т.е. через бюджет осуществляются постоянная мобилизация ресурсов и их расходование.

Государственный бюджет представляет собой основной финансовый план государства на текущий год, имеющий силу закона. Бюджет утверждается законодательным органом власти — парламентом.

Федеральный бюджет Российской Федерации — главное звено бюджетной системы нашей страны. Он выражает экономические денежные отношения, опосредствующие процесс образования и использования централизованного фонда денежных средств государства, и утверждается Федеральным собранием Российской Федерации как закон. Через бюджет мобилизуются средства предприятий различных форм собственности и частично доходы населения. Они направляются на финансирование народного хозяйства, социально-культурных мероприятий, укрепление обороноспособности страны, на содержание органов государственного управления, финансовую поддержку бюджетов субъектов Федерации, на погашение государственного долга, создание государственных материальных и финансовых резервов и др.

Таким образом, по своей экономической сущности государственный бюджет — это денежные отношения, возникающие у государства с юридическими и физическими лицами по поводу перераспределения национального дохода (частично и национального богатства) в связи с образованием и использованием бюджетного фонда, предназначенного на финансирование народного хозяйства, социально-культурных мероприятий, нужд обороны и государственного управления.

Являясь частью финансов, государственный бюджет характеризуется теми же чертами, которые присущи финансам в целом, но одновременно имеет особенности, отличающие его от других сфер и звеньев финансовых отношений. Например:

— государственный бюджет является экономической формой перераспределительных отношений, связанной с обособлением части национального дохода в руках государства и использованием ее с целью удовлетворения потребностей всего общества и его государственно-территориальных формирований;

— с помощью бюджета происходит перераспределение национального дохода, реже - национального богатства, между отраслями народного хозяйства, территориями страны, сферами общественной деятельности;

— пропорции бюджетного перераспределения стоимости в большей мере, чем у других звеньев финансов, определяются потребностями расширенного воспроизводства в целом и задачами, стоящими перед обществом на каждом историческом этапе его развития;

— область бюджетного распределения занимает центральное место в составе государственных финансов.

Основные функции бюджета:

1) перераспределение национального дохода и ВВП;

2) государственное регулирование и стимулирование экономики;

3) финансовое обеспечение социальной политики;

4) контроль за образованием и использованием централизованного фонда денежных средств.

Функции бюджета объективны, как объективна и сама эта категория. Но появление присущих бюджету свойств, его использование в качестве инструмента распределения и контроля, возможно только в процессе человеческой деятельности, что находит свое отражение в создаваемом государством бюджетном механизме, который является реальным воплощением бюджетной полиции, отражает конкретную нацеленность бюджетных отношений на решение экономических и социальных задач.

Бюджетный дефицит — это превышение расходов бюджета над его доходами. Несмотря на рост налогов и некоторое увеличение неналоговых доходов, Федеральный бюджет РФ продолжает оставаться резко дефицитным. Внешними источниками финансирования бюджетного дефицита служат кредиты международных финансовых организаций, главным образом Международного валютного фонда.

Основные задачи политики в области финансирования дефицита Федерального бюджета РФ состоят в продолжении курса на его покрытие при последовательном сокращении объема внешних заимствований.

Необходимо увеличить долю бюджетных заимствований в небанковском секторе за счет привлечения средств населения, предприятий, организаций, других инвесторов. Следует расширить выпуск государственных ценных бумаг для населения.

Для поддержания сбалансированности внутреннего финансового рынка должна быть обеспечена необходимая координация выпуска федеральных, региональных и муниципальных займов.

Бюджетный дефицит — это финансовое явление, не обязательно относящееся к разряду чрезвычайных, исключительных событий. В современном мире нет государства, которое в те или иные периоды своей истории не сталкивалось бы с бюджетным дефицитом. Однако качество самого дефицита может быть разным:

— дефицит может быть связан с необходимостью осуществления крупных государственных вложений в развитие экономики;

— дефицит возникает в результате чрезвычайных обстоятельств (войны, крупные стихийные бедствия и т.п.), когда обычных резервов становится недостаточно и приходится прибегать к источникам особого рода;

— дефицит может отражать кризисные явления в экономике, ее развал, неэффективность финансово-кредитных связей, неспособность правительства держать под контролем финансовую ситуацию в стране.

Основными причинами резкого скачка бюджетного дефицита в конце 80 — 90-х гг. явились:

— низкая эффективность общественного производства, усугубляемая малой результативностью внешнеэкономических связей;

— нерациональная структура бюджетных расходов, усиленная стремлением жить не по средствам, осуществляя крупные государственные инвестиции и огромные военные расходы, оказывая помощь (нередко безвозмездную) развивающимся странам и т.п.;

— неэффективный бюджетный механизм, не позволяющий государству использовать его в качестве стимула развития экономики и социальной сферы.

Отрицательные последствия (финансовые, экономические, социальные) огромного бюджетного дефицита настоятельно требуют осуществления системы мер по его преодолению, проведения активной финансовой политики, использования общепринятых в мировой практике методов борьбы с дефицитом. Установление равновесия между бюджетными доходами и расходами путем сбалансированности государственного бюджета — это сегодня одна из главных задач.

Разработка и последовательная реализация мер, направленных на увеличение доходов бюджета и сокращение его расходов, регулирование бюджетного дефицита - целенаправленное управление его размером — в совокупности с другими экономическими мерами, позволят стабилизировать финансовое положение страны, будут способствовать ее возвращению на путь социально - экономического развития и процветания.

В процессе своего развития выработались четыре принципа, которым должен соответствовать бюджет:

1) полнота бюджета;

2) единство бюджета;

3) реальность (правдивость) бюджета;

4) гласность бюджета.

Полнота бюджета — это включение в бюджет всех доходов и расходов правительственных органов.

Единство бюджета заключается в единообразном порядке составления бюджета и в едином бюджетном документе. Для этого применяется единая бюджетная классификация, т.е. группировка доходов и расходов бюджета по однородным признакам.

В настоящее время применяются четыре основных вида бюджетных классификаций доходов и расходов бюджета:

1) ведомственная (по министерствам и ведомствам);

2) предметная (здравоохранение, военные расходы, просвещение и т. д.);

3) экономическая (капиталовложения, зарплата, пенсии и т. д.);

4) смешанная (по горизонтали — по экономическим признакам; по вертикали по предприятиям).

Правдивость, или реальность, бюджета предполагает, что все суммы доходов, и расходов бюджета должны быть обоснованы и правильны. Этот принцип не соблюдается в настоящее время ни в одной стране.

Гласность бюджета — это открытое обсуждение бюджета и утверждение его законодательными органами страны. Практически этот принцип не реализуется. Бюджет публикуется и утверждается в укрупненных цифрах, а это способствует сокрытию действительного положения дел.

Совокупность всех видов бюджетов образует бюджетную систему государства. Взаимосвязь между ее отдельными звеньями, организацию и принципы построения бюджетной системы принято называть бюджетным устройством.

Федеральные, региональные и местные органы государственной власти и управления посредством бюджетных отношений получают в свое распоряжение определенную часть перераспределяемого национального дохода, которая направляется на строго определенные цели в зависимости от разграничения функций между уровнями управления.

8. Бюджетный процесс: структура и принципы организации

Бюджетный процесс является главной формой бюджетного планирования, представляющей собой регламентированную законодательством деятельность органов власти по составлению, рассмотрению, утверждению, и исполнению бюджетов, а также по составлению и утверждению отчетов об их исполнении. Его содержание определяется государственным бюджетным устройством страны, бюджетными правами соответствующих органов власти и юридических лиц.

Составной частью бюджетного процесса является бюджетное регулирование. Оно представляет собой частичное перераспределение финансовых ресурсов между бюджетами разных уровней. Основной задачей бюджетного регулирования является обеспечение сбалансированности бюджетов всех уровней. Бюджетное регулирование осуществляется путем установления для бюджетов нижестоящего территориального уровня (для всех или некоторых групп национально-государственных и административно-территориальных образований) дифференцированных или единых нормативов отчислений от регулирующих доходов. В составе бюджетов могут создаваться целевые и резервные бюджетные фонды, средства которых идут на осуществление социальных, экологических и других программ, ликвидацию последствий стихийных бедствий, проведения иных мероприятий, обеспечение субсидий и дотаций в бюджеты нижних уровней. Инструментами достижения динамического баланса между бюджетами различных уровней являются суммы перечисляемых трансфертов, субвенций и дотаций.

Все стадии бюджетного процесса взаимообусловлены и взаимосвязаны. Продолжительность всех стадий различна по странам, но для большинства из них весь процесс длится более трех лет. Более года длятся первая и вторая стадии: год (с 1 января до 31 декабря) — исполнение бюджета; около полугода - составление отчета об исполнении бюджета и его утверждение. Для завершения исполнения бюджета кроме бюджетного периода (финансового года) предоставляется льготный период, составляющий один месяц, в течение которого заканчиваются операции по обязательствам, принятым в рамках исполнения бюджета. Финансовый год вместе с льготным периодом носит название счетный период.

Составление проекта бюджета — это первый этап бюджетного процесса, в ходе которого правительством (Министерством финансов с участием отраслевых министерств и ведомств) на основе исходных и прогнозных экономических показателей осуществляется проектирование основных бюджетных показателей на соответствующий бюджетный год.

Бюджетный прогноз — составная часть бюджетного процесса, которая осуществляется в рамках стадии составления бюджета.

На основе планов-прогнозов развития территорий и целевых программ создается свободный финансовый баланс государства (СФБ). В денежной форме он выражает социально-экономическое развитие страны, позволяет полнее анализировать движение стоимости общественного продукта и национального дохода, учитывать все финансовые ресурсы, определяя их объем и направление использования.

Реально практическая работа по составлению бюджета осуществляется специалистами Министерства финансов РФ и его финансовых органов, а также налоговых и таможенных органов. При составлении бюджетов на предстоящий год используются разные методы:

— метод экстраполяции — определяет финансовые показатели на основе их динамики за предыдущие годы и распространяет полученные суммы на будущий год;

— нормативный метод — в его основе лежит норма определенной статьи расхода; умножением натуральной единицы на норму устанавливается общая сумма расхода;

— метод экономического анализа — определяет степень выполнения бюджета за прошлый год и устанавливает степень выполнения за текущий год, выявляя причины отклонения.

Проект Федерального бюджета и указанные документы, полученные Советом Государственной думы, направляются в Комитет по бюджету, налогам, банкам и финансам для заключения. На основании заключения Комитет решает вопрос о принятии проекта федерального Закона «О Федеральном бюджете» к рассмотрению в Государственной думе. Все материалы передаются Президенту РФ, Совету Федерации, комитетам Думы для внесения замечаний и предложений, а также в Счетную палату на заключение.

Комитеты, утвержденные Советом Государственной думы, отвечают за рассмотрение отдельных разделов с точки зрения целесообразности, актуальности, финансовой и материальной возможностей. Результаты анализа и заключения по каждому комитету направляются в Комитет Государственной думы по бюджету, налогам, банкам и финансам.

Получив заключение от каждого комитета, Комитет Государственной думы по бюджету, налогам, банкам и финансам составляет сводное заключение по проекту федерального бюджета и представляет его на рассмотрение в Государственную думу, которая начинает рассмотрение бюджета в четырех чтениях, на каждом из которых происходит конкретизация и уточнение предусматриваемых бюджетных показателей. При необходимости Правительство РФ направляет в думу изменения и дополнения в законодательные акты о налогах.

В первом чтении происходит утверждение основных направлений налоговой политики, основных характеристик прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на следующий год и основных показателей Федерального бюджета. К ним относятся:

— распределение доходов от федеральных налогов и сборов между бюджетами различных уровней,

— доходы федерального бюджета в разрезе классификации доходов,

— размер дефицита федерального бюджета в целом.

По результатам обсуждения принимается проект федерального бюджета в первом чтении и утверждаются основные характеристики Федерального бюджета.

В случае отклонения проекта Федерального бюджета в первом чтении Государственная дума может:

— передать указанный законопроект в Согласительную комиссию по уточнению основных характеристик федерального бюджета, состоящую из представителей Государственной думы, Совета Федерации и Правительства РФ, для разработки согласованного варианта;

— вернуть законопроект в Правительство РФ на доработку;

— поставить вопрос о доверии Правительству РФ.

По итогам рассмотрения проекта Федерального бюджета в первом чтении принимается постановление Государственной думы Федеральном бюджете на предстоящий год в первом чтении и об основных характеристиках этого бюджета.

Во втором чтении Государственная дума утверждает ассигнования по статьям и разделам Федерального бюджета, финансируемым за счет средств Федерального бюджета.

В третьем чтении Государственная дума обсуждает расходы Федерального бюджета по разделам функциональной классификации, всем уровням ведомственной классификации, федеральным целевым программам в пределах расходов, утвержденных по разделам Федерального бюджета во втором чтении.

В четвертом чтении Государственная дума рассматривает поправки к законопроекту, а также поквартальное распределение расходов, доходов и дефицита Федерального бюджета. На пленарном заседании Государственной думы законопроект о Федеральном бюджете ставится на голосование в целом.

Принятый Государственной думой Федеральный закон «О Федеральном бюджете на предстоящий год» в соответствии с законодательством в течении 5 дней со дня принятия передается на рассмотрение Совета Федерации.

Закон о бюджете считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение 14 дней он не был рассмотрен Советом Федерации. В случае отклонения Советом Федерации этого закона обе палаты Парламента могут создать Согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего он подлежит повторному рассмотрению Думой.

В случае несогласия Государственной думы с решением Совета Федерации закон о бюджете считается принятым, если за него проголосовало не менее 2/3 от общего числа депутатов Думы.

Принятый Федеральный закон о бюджете в течение 5 дней направляется президенту РФ для подписания и обнародования. На подписание Закона Президентом отводится 14 дней. Если Президент в этот срок не подписал Закон и отклонил его, то Дума и Совет Федерации вновь рассматривают его в установленном Конституцией порядке. Если при повторном рассмотрении Закон о бюджете будет одобрен в ранее принятой редакции большинством (не менее 2/3) членов Парламента, он подлежит подписанию Президентом РФ и обнародованию в течении 7 дней.

В случае непринятия федерального бюджета до начала финансового года Государственной думой принимается Федеральный закон «О финансировании государственных расходов из Федерального бюджета» в первом квартале текущего года.

В течение месяца после вступления в силу Закона «О Федеральном бюджете» Правительство РФ представляет Государственной думе на рассмотрение и утверждение проект Федерального закона «О поквартальном распределении доходов и расходов Федерального бюджета» в разрезе классификации доходов по видам налогов, а также функциональной и ведомственной классификации Федерального бюджета.

Исполнение бюджета начинается после его утверждения законодательными органами и подписания Президентом РФ. Эта стадия бюджетного процесса включает выполнение доходной и расходной частей бюджетов. В процессе исполнения бюджета органы исполнительной власти могут вносить изменения в пределах утвержденных ассигнований по статьям функциональной бюджетной классификации.

В буквальном смысле «исполнить бюджет» означает обеспечить полное и своевременное поступление всех предусмотренных по бюджету доходов и профинансировать все запланированные бюджетом расходы (включая выполнение доходной и расходной части каждого бюджета, входящего в состав бюджетной системы РФ).

В соответствии с законодательством порядок исполнения бюджетов устанавливается Правительством РФ по согласованию с правительствами республик в составе Российской Федерации и органами исполнительной власти других национально-государственных и административно-территориальных образований. Исполнение бюджетов является компетенцией исключительно органов исполнительной власти, т.е. оно обеспечивается Министерством финансов РФ и всей системой органов управления финансами Российской Федерации.

В процессе исполнения бюджетов органы представительной и исполнительной власти вправе осуществлять корректировку бюджетных назначений соответствующего бюджета по доходам и расходам в пределах утвержденных ассигнований по статьям функциональной бюджетной классификации.

Непосредственная работа по исполнению бюджета проводится Минфином РФ, его подразделениями и органами, а также Государственной налоговой службой РФ и Государственным таможенным комитетом РФ и их органами на местах.

В ходе исполнения бюджета, в случае превышения установленного законом предельного уровня дефицита или значительного снижения поступлений доходов, может быть задействован механизм секвестра расходов – пропорциональное снижение государственных расходов (на 5, 10, 15 и более процентов) ежемесячно по всем статьям бюджета в течение оставшегося времени текущего финансового года. Секвестру не подлежат защищенные статьи.

Экономия в расходах, доходы, дополнительно полученные при исполнении бюджетов, суммы превышения доходов над расходами (профицит бюджета) зачисляются в соответствующие бюджеты, изъятию не подлежат и используются по усмотрению соответствующего органа представительной власти за исключением случаев, связанных с изменением действующего законодательства.

Контроль за исполнением республиканского бюджета осуществляет Государственная дума, рассматривающая и утверждающая отчет об исполнении бюджета. Непосредственный контроль за состоянием республиканского бюджета и его исполнением осуществляется Контрольно-счетной палатой при Государственной думе, которая независима в своей деятельности от правительства и аппарата Президента.