Особенности муниципальных финансов

Муниципальные (или местные) финансы — это совокупность социально-экономических отношений, возникающих при формировании, распределении и использовании финансовых ресурсов для решения задач местного значения. В систему муниципальных финансов включают средства местного бюджета, государственные и муниципальные ценные бумаги, принадлежащие органам местного самоуправления, финансы самостоятельных хозяйствующих субъектов муниципального образования: муниципальных унитарных предприятий, предприятий и организаций других форм собственности, финансы населения, направляемые на развитие территории. Местные финансы являются основой экономического процесса местного самоуправления и наряду с объектами муниципальной собственности, государственным имуществом, переданным в управление муниципальным органам, служат базой для решения проблем эффективного функционирования и развития объектов инфраструктуры муниципального образования.

Муниципальные финансы построены на принципах самостоятельности, прозрачности финансовых потоков, гласности, государственной финансовой поддержки. Существующее государственное законодательство декларирует, что местные финансы не являются составной частью государственного бюджета. Они относительно (в рамах взаимоотношений между регионами и местными органами) самостоятельны.

В Российской Федерации к местным финансам относятся финансы городских округов, муниципальных районов, городских и сельских поселений, внутригородских территорий городов федерального значения. В настоящее время утвержденный статус имеют порядка 24,5 тыс. муниципальных образований против 11,7 тыс. в 2005 г.

Особенности местных финансов с учетом развития рыночных преобразований в нашей стране проявляются в реформах муниципальных финансов. Эти реформы имеют многолетнюю историю, их содержание состоит в изменении условий формирования доходов и расходов местных бюджетов, в появлении новых бюджетных процедур. В целом процесс реформирования прошел несколько этапов.

Первый этап (1990—1994) - юридическое закрепление основ самостоятельности местного самоуправления и местных бюджетов в Российской Федерации. Существование местного уровня самоуправления, не входящего в систему органов государственной власти, было зафиксировано в высшем законодательном акте страны — Конституции РФ. Статья 132 Конституции РФ закрепляет самостоятельность органов местного самоуправления в управлении собственностью, в формировании, утверждении и исполнении местного бюджета, установлении местных налогов и сборов. Важной является и конституционная норма, согласно которой при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями обязательна передача необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. В этот же период (1994) введена система «расщепления» федеральных налогов вместо дифференцированных ставок, закладываются основы унифицированной системы межбюджетных отношений (по крайней мере, по внешним признакам). Эти решения дали толчок к изменению системы формирования доходов субъектов Федерации, но практически не коснулись муниципальных образований.

В ходе второго этапа реформ (1995—1998) были приняты важные для муниципального сообщества законы. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определял экономические и финансовые основы местного самоуправления, ввел принцип компенсации дополнительных расходов, возникающих в результате решений, принятых государственной властью, однако законодательные нормы не предусматривали механизмов такой компенсации. Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» определял источники формирования и направления использования финансовых ресурсов местного самоуправления, основы бюджетного процесса в муниципальных образованиях, взаимоотношения органов местного самоуправления с финансовыми институтами и т.д. Вместе с тем положения, регулирующие вопросы передачи расходных полномочий местным органам власти, носили декларативный характер. Одновременно с федерального уровня на муниципальный масштабно передавались «нефинансируемые мандаты», что привело к серьезному дисбалансу в доходах и расходах местных бюджетов, финансовой необязательности нести предписанные федеральными законами расходы.

На данном этапе реформ была ратифицирована (в 1998 г.) Европейская хартия местного самоуправления, принятая в рамках Европы в 1985 г. и подписанная Российской Федерацией в 1996 г. Этим решением Россия подтвердила обязанность применения норм, гарантирующих политическую, административную и финансовую независимость местных властей, право органов местного самоуправления на получение и свободное распоряжение собственными финансовыми средствами, достаточными для реализации своих функций и соразмерными возложенными на них полномочиями.

Третий этап реформ (1999-2002) связан с началом действия Бюджетного и Налогового кодексов. Эти документы имели большое значение для экономики в целом, но концепция создания относительно независимой финансовой системы на местном уровне в них не закладывалась. Стали очевидны противоречия бюджетного законодательства и законодательства о местном самоуправлении. Для этого периода реформ муниципальных финансов характерна тенденция к централизации налоговых доходов на федеральном уровне и децентрализация расходных полномочий. Собственные доходы муниципалитетов сокращались, росла зависимость местных бюджетов от региональных трансфертов. Федеральные власти продолжали принимать решения, резко меняющие расходные обязательства муниципалитетов. Как и раньше, это приводило к низкой управляемости муниципальными финансами.

Четвертый этап (2003-2006) можно охарактеризовать как этап законодательного оформления концептуальных основ новой реформы муниципальных финансов (четвертый этап). Новая редакция Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепила новую структуру муниципальных образований и вопросы местного значения в зависимости от типа муниципального образования, единую схему организации органов местного самоуправления. Федеральный закон «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» определил новый порядок и механизмы развития муниципальных финансов. Период с 2006 по 2009 г., по сути, является этапом адаптации муниципальных финансов к новым реалиям бюджетной системы и организационной структуры местного самоуправления в России.

Таким образом, на протяжении всего времени существования местного самоуправления в России наиболее острыми были вопросы по финансового, материального и в целом экономического обеспечения. Ухудшение материально-технической базы муниципальных образований, возрастающий объем необеспеченных федеральных мандатов, регулярная корректировка размеров финансовой помощи с учетом текущего исполнения местных бюджетов - все это постоянно обостряло ситуацию на муниципальном уровне. Местное самоуправление в силу его непосредственной близости к населению концентрирует на себе большую долю социально-экономической ответственности, поэтому современный этап реформирования муниципальных финансов в России приобретает особую значимость.

Доходы и расходы муниципальных образований следует рассматривать в первую очередь через процесс формирования и исполнения местных бюджетов. Они образуют третий (муниципальные районы и городские округа) и четвертый (городские и сельские поселения) уровни бюджетной системы Российской Федерации. Согласно ст. 14 Бюджетного кодекса РФ, бюджет муниципального образования (местный бюджет) есть форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для исполнения расходных обязательств муниципального образования. Функции осуществления бюджетного процесса регулируются органами местного самоуправления на основе норм, закрепленных Бюджетным кодексом РФ, федеральным и региональным законодательством.

Перемены в бюджетном и налоговом законодательстве, вступившие в силу в 2005 и 2006 гг., существенным образом изменили характер формирования доходной базы местного бюджета.

Доходы местных бюджетов образуются за счет налоговых и неналоговых видов доходов, а также за счет безвозмездных и безвозвратных перечислений. Собственные доходы муниципальных бюджетов включают: налоговые доходы, зачисляемые в местные бюджеты в соответствии с бюджетно-налоговым законодательством России, неналоговые доходы, безвозмездные и безвозвратные перечисления, за исключением субвенций на финансирование делегированных полномочий (субвенций из Федерального и регионального фондов компенсаций).

Состав налоговых доходов, закрепленных за местными бюджетами, представлен в таблице.

Налоговые доходы местных бюджетов

К местным налогам относятся два вида имущественных налога: земельный налог и налог на имущество физических лиц, которые устанавливаются, вводятся и прекращают действовать по решению представительного органа местного самоуправления на основе норм налогового законодательства РФ. Бюджетным законодательством закреплены нормативы отчислений в местные бюджеты от ряда федеральных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами. Субъект Федерации своим законодательством вправе определять дополнительные нормативы отчислений от региональных и федеральных налогов, подлежащих зачислению в региональный бюджет, для зачисления их в бюджеты муниципалитетов.

К неналоговым доходам местных бюджетов относятся доходы от использования муниципального имущества, доходы отплатных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении органов местного самоуправления, штрафы и иные суммы принудительного изъятия, средства самообложения граждан. В бюджеты муниципальных районов и городских округов по установленному нормативу подлежит зачислению плата за негативное воздействие на окружающую среду.

Доходы от использования муниципального имущества включают: арендную плату; часть прибыли муниципальных унитарных предприятий, оставшуюся после уплаты налогов и иных обязательных платежей; доход от участия муниципального образования в капитале предприятий других форм собственности, от продажи муниципального имущества. Федеральным законодательством установлен так называемый жесткий «целевой режим» муниципального имущества, исходя из перечня вопросов местного значения каждого типа муниципального образования. По прогнозам экспертов, в переходный период (до 1 января 2009 г.) такой режим приведет к временному росту доходов местных бюджетов от приватизации муниципального имущества, однако в перспективе позитивное влияние будет оказываться лишь на доходную часть региональных бюджетов (в части поступления налога на имущество юридических лиц).

Средства самообложения граждан представляют собой разовые платежи, осуществляемые гражданами для решения конкретных вопросов местного значения.

В целом по России доля местных налогов в структуре налоговых и неналоговых доходов местных бюджетов снизилась с 17,2% в 1999 г. до 11,8% в 2006 г. В среднем по всем типам муниципалитетов 93% налоговых доходов составляют налоги, закрепленные за ними Налоговым и Бюджетным кодексами, и только 7% — за счет отчислений от налогов, закрепленных за субъектами Федерации (налоги на прибыль, имущество предприятий, акцизы). Значимость отдельных налоговых и неналоговых доходов различна для разных типов муниципальных образований.

К безвозмездным и безвозвратным перечислениям относятся финансовая помощь из бюджетов других уровней (в форме дотаций и субсидий), субвенции из фондов компенсаций (федерального и региональных), субвенции из местных бюджетов другим уровням, другие перечисления между бюджетами бюджетной системы РФ, перечисления из государственных внебюджетных фондов, от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств (в том числе добровольные пожертвования).

Формирование расходов бюджетов муниципальных образований осуществляется в соответствии с расходными обязательствами органов местного самоуправления, которые отражаются в реестре расходных обязательств и финансирование которых должно происходить за счет средств местного бюджета. Расходные обязательства, исполнение которых предусмотрено решением о бюджете на очередной финансовый год, представляют собой бюджетные обязательства муниципалитета. Они фиксируют направления расходования бюджетных средств.

В целом расходы бюджетов муниципальных образований включают такие основные группы:

1) связанные с решением вопросов местного значения;

2) связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления;

3) связанные с обслуживанием и погашением муниципального долга.

Расходы местных бюджетов, связанные с финансированием вопросов местного значения, осуществляются по следующим направлениям:

1. содержание органов местного самоуправления;

2. формирование и управление муниципальной собственностью;

3. охрана общественного порядка, содержание муниципальных органов охраны общественного порядка;

4. организация, содержание и развитие жилищно-коммунального хозяйства, учреждений образования (кроме заработной платы учителям и расходов на учебный процесс, финансируемых за счет субвенций из региональных бюджетов), здравоохранения, культуры и спорта, средств массовой информации, других учреждений, находящихся в муниципальной собственности;

5. организация транспортного обслуживания на соответствующей территории, дорожное строительство и содержание дорог местного значения;

6. благоустройство и озеленение территорий;

7. содержание муниципального жилищного фонда;

8. формирование и содержание муниципальных архивных фондов;

9. проведение муниципальных выборов и референдумов;

10. обслуживание и погашение муниципального долга и др.

Из местных бюджетов средства используются на финансирование пяти основных направлений: образование (до 40% в структуре совокупных расходов муниципалитетов), жилищно-коммунальное хозяйство (15%), здравоохранение и физическая культура (до 14%), социальная политика (около 10%) и управление (около 10%).

Конкретный состав расходов муниципалитетов зависит от перечня вопросов местного значения, которые детализированы по типам муниципального образования: поселение (городское и сельское), муниципальный район, городской округ. В целом уровень и структура расходов специфична для каждого типа муниципальных образований, определяется расходами на управление и системой бюджетных учреждений, находящихся в ведении органов местного самоуправления. Важнейшей новацией законодательства о местном самоуправлении является включение в указанные группы расходов на уровне муниципального района и расходов на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений, входящих в его состав.

В соответствии с разграничением расходных обязательств по уровням бюджетной системы в местных бюджетах раздельно предусматриваются расходы на решение вопросов местного значения, финансируемых за счет собственных доходов бюджетов муниципалитетов, и на исполнение делегированных государственных полномочий, финансируемых за счет субвенций.

Расходы местных бюджетов осуществляются в форме ассигнований на содержание бюджетных учреждений, средств на оплату товаров, работ и услуг по государственным и муниципальным контрактам, трансфертов населению, бюджетных кредитов юридическим лицам и инвестиций в их уставные капиталы, субвенций и субсидий физическим и юридическим лицам, средств на обслуживание долговых обязательств (в том числе муниципальных гарантий), а также межбюджетных трансфертов. Последние в расходах местных бюджетов возникают в ряде случаев, в том числе:

1. при делегировании местных полномочий на другой уровень бюджетной системы или другому муниципальному образованию;

2. с уровня поселений в бюджеты муниципальных районов на решение вопросов местного значения межмуниципального характера, если формирование представительного органа муниципального района осуществляется из глав и депутатов поселений, входящих в состав данного района;

3. при формировании в бюджетах муниципальных районов (за счет собственных средств) районных фондов финансовой поддержки поселений, входящих в состав данного района;

4. при введении механизма «отрицательных трансфертов», который предполагает изъятие в бюджет субъекта РФ из местных бюджетов целевых средств (субвенций) в определенных условиях: при превышении подушевых расчетных налоговых доходов муниципалитетов «порогового уровня», установленного региональным законодательством.

В целом финансовое положение муниципальных образований свидетельствует, что доходы местных бюджетов во многом не соответствуют потребностям муниципалитетов в реализации собственных полномочий. По оценке муниципальных образований, в ЖКХ недостаток средств местных бюджетов составляем от 30 до 50%, в сфере образования – 12-20%, в здравоохранении 17-49%.

В условиях очевидного дисбаланса доходов местных бюджетов и их расходных потребностей особую роль имеют межбюджетные отношения на субфедеральном уровне. Законодательством предусмотрено формирование региональных фондов финансовой поддержки поселений, финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов), районного фонда финансовой поддержки поселений, регионального фонда компенсаций и фонда софинансирования социальных расходов, фонда муниципального развития. Региональные власти могут предоставлять местным бюджетам иные дотации и субсидии в пределах 10% общего объема финансовой помощи местным бюджетам из бюджета субъекта РФ. По данным Министерства финансов России, в 2006 г. в структуре межбюджетньгх трансфертов, поступающих в местные бюджеты, наибольший вес (до 54%) имели субвенции из фондов компенсаций (т.е. на делегированные полномочия), около 30% — дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности и на сбалансированность местных бюджетов, субсидии как источник софинансирования различных расходов — порядка 12%. При этом практически в каждом втором местном бюджете финансовая помощь из региональных бюджетов составляет 50% от общего объема доходов муниципалитетов.

Одним из основных противоречий современного этапа развития муниципальных финансов является увеличение разрыва между возрастающими задачами местных органов власти в социально-экономической сфере и финансовыми возможностями их реализации. Поэтому важнейшей проблемой является разработка финансово-экономических механизмов, которые обеспечивают гарантированный минимум бюджетных средств и одновременно стимулируют развитие экономической базы муниципалитетов.

Речь идет об оптимизации бюджетных расходов муниципалитетов. Нуждается в дальнейшем совершенствовании установленный порядок разграничения расходных полномочий между местными бюджетами. Основные проблемы здесь заключаются, прежде всего, в наделении муниципалитетов новыми, дополнительными, полномочиями, что влечет за собой увеличение расходных обязательств местных бюджетов, а также в упорядочении вопросов местного значения муниципальных районов и поселений, входящих в его состав. Федеральное законодательство продолжает детализировать уже сформулированные полномочия, обособлять в самостоятельные нормы новые полномочия (например, по содержанию музеев, средств массовой информации, осуществлению мероприятий в сфере молодежной политики. В результате возникают проблемы как с финансовым обеспечением этих полномочий, так и с разграничением имущества между муниципалитетами.

Особую роль в современных условиях имеет система муниципального заказа как способ повышения эффективности использования средств местных бюджетов. По оценкам экспертов, через муниципальный заказ в настоящее время уже осуществляется порядка 40% расходов местных бюджетов. Размещение заказа на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг для муниципальных нужд осуществляется путем проведения торгов, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законодательством. Под муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов в соответствии с расходными обязательствами муниципалитетов их потребности в товарах, работах и услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления делегированных государственных полномочий. Муниципальными заказчиками могут быть органы местного самоуправления и уполномоченные на размещение заказа получатели бюджетных средств. Детализация требований к закупкам отдельных групп товаров и услуг, процедур обеспечения размещения муниципального заказа разрабатывается органами местного самоуправления на основе действующего федерального законодательства.

В условиях хронического дефицита местных бюджетов особое значение приобретают задачи мобилизации дополнительных доходных источников. Усиление доходной базы местных бюджетов может осуществляться за счет роста налогооблагаемой базы местных налогов, повышения отчислений в местные бюджеты от федеральных и региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, увеличения неналоговых доходов. Эти направления должны реализовываться как через совершенствование государственного бюджетно-налогового законодательства, так и через развитие муниципальной экономики.

Перспективы роста доходной базы местных бюджетов связаны с активизацией такого финансового инструмента, как концессионные соглашения. Современное законодательство России обозначает цели (привлечение инвестиций в экономику; обеспечение эффективного использования имущества; повышение качества товаров, работ, услуг, предоставляемых потребителям) и объекты (дороги и инженерные сооружения транспортной инфраструктуры; системы коммунальной инфраструктуры, иные объекты коммунального хозяйства; объекты здравоохранения, образования, культуры и спорта и иные объекты социально-культурного и социально-бытового назначения и др.) концессионного соглашения, рассматривает муниципальные образования как субъект таких отношений.

Для муниципального образования совершенно очевидны привлекательные стороны использования концессии, такие, например, как сохранение за муниципалитетом права собственности на имущество, предоставленное в концессию; обязательство концессионера (арендатора) за свой счет создать и (или) реконструировать определенное соглашением недвижимое имущество; получение платы за пользование имуществом в соответствии с соглашением и т.п. Концессионер получает на срок, установленный соглашением, права владения и пользования обозначенным объектом. При этом, в отличие от аренды, это право может быть получено лишь на конкурсной основе и подлежит государственной регистрации. Продукция и доходы, полученные концессионером в результате осуществления этой деятельности, являются его собственностью.

Органы местного самоуправления имеют право выпускать муниципальные облигации. Эти ценные бумаги обеспечиваются муниципальным имуществом и средствами местных бюджетов. Государство не несет ответственности по обязательствам муниципального образования, а муниципалитеты не несут ответственности по обязательствам государства. Современный опыт муниципальных заимствований в форме облигационных займов в России весьма ограничен. В 2004 г. были зарегистрированы облигационные займы 10 муниципальных образований, в 2005 г. – 13 муниципальных образований. Это в основном крупные городские округа (Екатеринбург, Южно-Сахалинск, Красноярск, Новосибирск, Волгоград и др.) и некоторые муниципальные районы. Развитие внутренних заимствований, разработка их стратегии — это проблема не только государственного, но в большей степени местного уровня. Муниципальные облигационные займы могут стать не только реальным способом финансирования, но и одним из направлений вовлечения денежных средств предпринимательских структур и населения в организованный инвестиционный оборот.

Система межбюджетных отношений, механизмы повышения качества управления муниципальными финансами требуют дальнейшего совершенствования.

Развитие бюджетного законодательства последних лет изменяет принципы предоставления финансовой помощи местным бюджетам. На смену выравниванию бюджетной обеспеченности местных бюджетов по принципу расчетного дефицита приходит другой механизм. Он заключается в определении необходимых объемов финансовой помощи через оценку расходных потребностей и доходных возможностей каждого муниципального образования, которая должна проводиться по единой для каждого типа муниципалитетов методике. Механизм передачи рассчитанной финансовой помощи в большей мере осуществляется через фонды финансовой поддержки муниципальных образований вместе с тем останется и расширяется практика использования дифференцированных нормативов налогов для зачисления в местные бюджеты как трансферозамещающий инструмент из регионального бюджета.

Одновременно с выравниванием бюджетной обеспеченности муниципалитетов должны создаваться и действовать стимулы для повышения эффективности бюджетных расходов, проведения рациональной и ответственной политики в бюджетно-налоговой сфере на муниципальном уровне. Для этих целей государственным законодательством определяется порядок формирования и функционирования федерального фонда реформирования региональных и муниципальных финансов, региональных фондов реформирования муниципальных финансов.

Развитие финансовых взаимоотношений между органами власти всех уровней, реализация нового бюджетного законодательства (в том числе и по вопросам реформирования бюджетного процесса) потребовали осуществления комплекса мероприятий, направления которых одобрены Правительством РФ как Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации на 2006-2008 гг.

Повышение качества управления муниципальными финансами по Концепции должно быть реализовано через ряд направлений:

1. повышение результативности бюджетных расходов, достоверности и объективности среднесрочного бюджетного планирования. Данное направление предусматривает внедрение принципов бюджетирования, ориентированного на результат, целевых индикаторов для планирования и оценки работы главных распорядителей (распорядителей) средств местных бюджетов, создание систем управления качеством муниципальных услуг, текущего мониторинга их предоставления и контроля за результатами;

2. совершенствование механизмов распределения инвестиционной финансовой помощи местным бюджетам путем формализации принципов и условий ее предоставления;

3. усиление ответственности органов местного самоуправления Исполнение делегируемых полномочий, в том числе и через щитие системы мониторинга и контроля за реализацией пере-шых полномочий;

4. установление различных условий осуществления бюджетного процесса для муниципалитетов в зависимости от их дотационности в целях стимулирования органов власти к увеличению поступлений доходов в местные бюджеты. Инструментами данного направления призваны стать дополнительные требования по контролю за эффективностью использования бюджетных средств (проведение экспертизы проектов бюджетов, введение дополнительных ограничений на объем долга и на финансирование новых расходных обязательств, установление предельных затрат бюджета на содержание работников бюджетной сферы и др.);

5. проведение работы по профилактике неплатежеспособности муниципальных образований посредством введения регулярного мониторинга оценки платежеспособности и качества управления муниципальными финансами, разработки регламента действий временной финансовой администрации;

6. повышение прозрачности муниципальных финансов, включая обязательные публичные ежегодные отчеты муниципальных (органов власти о планах, условиях и результатах своей деятельности, а также развитие института независимой экспертизы деятельности органов местного самоуправления и др.