Укрепление финансовой базы развития регионов

Укрепление финансовой базы развития регионов происходит, прежде всего, путем расширения собственных, или закрепленных, доходов. Они представляют собой средства, принадлежащие субъекту бюджетного права, и полностью или в твердо фиксированной доле на постоянной основе поступают в соответствующий бюджет, минуя вышестоящие бюджеты. В настоящее время собственные доходы не являются основными источниками формирования территориальных бюджетов, занимая примерно их пятую часть.

Категория «регулирование бюджетов» широко используется в литературе о территориальных бюджетах и практике бюджетном работы. Государство предоставляет территориальным органам власти сверх имеющихся в их распоряжении собственных доходов финансовые ресурсы, необходимые для выполнения возложенных на них функций. Таким образом, государство регулирует все бюджеты, балансирует их доходы и расходы.

К регулирующим доходам принадлежит вся совокупность денежных средств, передаваемых из вышестоящих бюджетов в нижестоящие. Сюда относятся процентные отчисления от налогов, дотации, субвенции, средства, полученные по взаимным расчетам, средства, направляемые из федерального и региональных фондов финансовой поддержки территорий. В них входят средства, переданные вышестоящими органами власти нижестоящим органам на основании законодательного акта или другого правового документа. В число главных регулирующих доходов территориальных бюджетов входят отчисления от акцизов, налога на прибыль предприятий, подоходного налога с физических лиц. Нормативы отчислений таких доходов утверждаются вышестоящими территориальными органами в зависимости от общей суммы расходов территориальных бюджетов и объема их собственных доходов.

В общем виде структура (основные звенья) регулирующих доходов территориальных бюджетов представлены на рисунке.

Рисунок – Структура (основные звенья) регулирующих доходов

По объему и экономическому значению ведущая роль в доходах территориальных бюджетов принадлежит отчислениям от регулирующих налогов. Это выражается не только в обеспечении финансовыми ресурсами территориальных органов власти, но и в повышении их заинтересованности в мобилизации средств в вышестоящий бюджет и росте эффективности общественного производства на подведомственной им территории.

Позитивные последствия такой системы очевидны. Прежде всего, она дает возможность обеспечить необходимыми средствами территориальные бюджеты независимо от производительности местных источников, создает предпосылки к выравниванию уровней развития отдельных территориальных единиц, понуждает территориальные органы власти выполнять планы сбора федеральных и региональных налогов.

Однако рассматриваемая система не лишена недостатков. Основной из них - наличие элементов субъективности при формировании регулирующих доходов территориальных бюджетов, выражается в подчас необъективном установлении величины нормативов отчислений от регулирующих налогов и выборе их состава. Этот недостаток будет преодолен с введением в практику бюджетного планирования государственных минимальных социальных и финансовых норм. Имеется в виду разработка и утверждение норм минимальной обеспеченности каждого жителя набором социальных благ, включая общее и профессиональное образование, здравоохранение, жилищно-коммунальное обслуживание и т.д. Такие нормы должны быть дифференцированы по отдельным регионам страны с учетом природных, исторических, национальных особенностей и уровня обеспеченности населения этими услугами.

В реальной действительности важно учитывать также, что темпы роста расходов территориальных бюджетов иногда превышают темпы увеличения их доходов. Такая объективная ситуация диктует необходимость в дотациях из вышестоящего бюджета.

Дотации и субвенции как методы наделения финансовыми ресурсами территориальных бюджетов несовершенны. Эти источники лишены стимулирующих средств. Они создают у территориальных органов власти иждивенческое настроение. Такая практика передачи средств не способствует развитию их хозяйственной инициативы, уменьшает возможности перевыполнения доходной части их бюджетов, ослабляет финансовый контроль.

Однако, несмотря на определенные негативные моменты, сопровождающие применение дотаций и субвенций, отказаться от них можно не всегда и не везде. Специалисты считают, что дотации могут иметь место в тех населенных пунктах, где в силу исторических условий и проводимой политики в области охраны окружающей среды, памятников и иных причин экономический потенциал не может быть расширен в таких размерах, чтобы обеспечить территориальное формирование доходов. Местные же источники не в состоянии покрыть необходимые расходы. Примером могут служить города и поселки-курорты, города — исторические и архитектурные заповедники и др. Субвенции же следует выдавать целевым назначением на определенные мероприятия, на осуществление которых на местах не хватает средств.

Сравнительно недавно в качестве регулирующих доходов бюджетов субъектов Федерации стали применять средства, полученные из Фонда финансовой поддержки регионов, созданного за счет источников федерального бюджета. Одно время он формировался в размере 15% от суммы налоговых поступлений федерального бюджета, за исключением сумм подоходного налога с физических лиц и сумм импортных пошлин. Финансовая помощь из данного фонда оказывалась регионам, получившим статус региона, нуждающегося в поддержке или региона, особо нуждающегося в поддержке. Решение о предоставлении первого статуса принималось в отношении тех регионов, у которых бюджетный доход в расчете на одного жителя в планируемом году меньше среднедушевого бюджетного дохода по всем регионам России. Второй статус предоставлялся регионам, у которых объем бюджетных доходов, включая территории, нуждающиеся в поддержке, меньше объема прогнозируемых годовых бюджетных расходов (без капитальных вложений).

Принимая во внимание эти моменты, названный фонд делился на две части. Из них соответственно и выделялись средства регионам, нуждающимся и особо нуждающимся в поддержке. Пропорции между двумя частями фонда определялись на основе расчета планируемой на данный год суммы средств, недостающих до среднедушевого бюджетного дохода по всем регионам, нуждающимся в поддержке, а также суммы недостающих средств для покрытия текущих бюджетных расходов по всем регионам, особо нуждающимся в поддержке. Пропорции между двумя частями фонда определялись в размерах: для регионов, нуждающихся в поддержке, — 65,8%, для регионов, особо нуждающихся в поддержке, - 34,2%.

Выделение регионам средств из указанных частей Федерального фонда финансовой поддержки регионов, согласно их статусу, производилось на основании установленной доли каждого региона в общем объеме средств соответствующей части этого дохода. Новизна и достоинства такого подхода в регулировании территориальных бюджетов выражались в том, что средства территориям выделялись на основе единой для всех бюджетов методики. Она учитывает территориальные бюджетные доходы (налоговый потенциал территории), численность проживающего здесь населения.

В наши дни одним из главных направлений использования финансовых ресурсов должно стать финансирование развития местной производственной базы как основы для получения в перспективе собственных доходов. Ныне расходы на экономику имеют тенденцию к увеличению в связи с ростом и усложнением местного хозяйства, расширением жилищно-коммунального строительства, повышением стоимости основного капитала коммунального хозяйства и уровня его технического оснащения. Расширение населенных пунктов ведет к удлинению коммуникаций, увеличению эксплуатационных расходов. Преимущественный рост крупных городов, где расходы в расчете на одного жителя выше, — также важный фактор роста расходов территориальных бюджетов. Более того, с развитием урбанизации повышаются потребности жителей малых городов и поселений, где все в больших масштабах развиваются коммунальное хозяйство и торговля.

В ходе первоначального накопления капитала в условиях становления рыночной экономики усугубляет ситуацию необходимость выделения растущих ассигнований на охрану окружающей среды. В недалеком прошлом все финансирование охраны окружающей среды велось за счет средств ведомств и предприятий. Но с переходом на коммерческий расчет началась тенденция к снижению участия предприятий в природоохранных мероприятиях, так как это ведет к удорожанию продукции и ухудшению их финансового состояния. К тому же ведомственное финансирование охраны окружающей среды зачастую недостаточно эффективно, поскольку мероприятия не всегда скоординированы, а средства распыляются. В таких условиях возрастает роль бюджетного финансирования, включая средства территориальных бюджетов. Все больше по каналам этих бюджетов следовало бы финансировать развитие систем водоснабжения и канализации, переработки и захоронения бытовых отходов, защиты водных, лесных, земельных ресурсов от негативных результатов хозяйственной деятельности.

Важнейшей составной частью финансового обеспечения территорий, развития и совершенствования в них производственной и социальной инфраструктуры являются также средства предприятий и хозяйственных организаций. Главным источником формирования последних является их прибыль. Именно из той части прибыли, которая остается в распоряжении предприятий, формируются целевые фонды. За счет средств этих фондов предприятия имеют возможность удовлетворять коллективные потребности в жилье, социально-культурных и бытовых услугах.

Большой объем финансовых ресурсов предприятий направляется на содержание подведомственных им объектов жилищно-коммунального и культурно-бытового назначения. В ведомственном подчинении находятся жилищный фонд, коммунальные предприятия, детские дошкольные учреждения, школьные лагеря, дома отдыха, санатории и т.п. За счет прибыли промышленных, строительных, транспортных и иных предприятий покрываются убытки ведомственного жилищно-коммунального хозяйства и расходы на содержание социально-культурных учреждений.

В последние годы в хозяйственной практике на местах все чаще распространяется метод долевого участия предприятий в создании объектов инфраструктуры. Такая форма привлечения средств ведомств вызвана ростом потребности в инфраструктуре, которую не в состоянии в новых условиях брать на себя государство. Такой подход обусловлен еще и тем, что требуется создание новых рыночных объектов инфраструктуры, повышение их технической оснащенности, что можно осуществить только общими усилиями. К этому понуждает и нехватка средств у отдельных предприятий для сооружения самостоятельных объектов в рамках собственной производственной и социальной инфраструктуры.

Особую значимость в развитии территориальной финансовой базы призваны играть региональные внебюджетные фонды. Такого рода фонды могут формироваться за счет разных источников. Роль и функции этих фондов весьма многообразны. С их помощью концентрируются средства предприятий и органов власти в целях развития социально-бытовой инфраструктуры, усиливается материальная заинтересованность властных структур в результатах своей хозяйственной деятельности, укрепляются финансовые ресурсы органов власти, более эффективно используются материальные и финансовые ресурсы общества. Фонды способствуют также усилению экономической связи властных органов управления с предприятиями, расположенными на подведомственной им территории, освобождению предприятий от выполнения несвойственных им функций, расширению финансовых возможностей по ликвидации диспропорций между производственной и непроизводственной сферами и диспропорций внутри инфраструктуры, росту влияния органов власти на развитие отдельных отраслей инфраструктуры, повышению технического уровня подведомственных институтов, что создает необходимые условия для их динамичного развития. Повышается уровень обслуживания, расширяются услуги, оказываемые населению.

Состав финансовых ресурсов территории представлен на рисунке.

Нельзя также обойти вопрос финансовой помощи из федерального бюджета территориальным бюджетам. Оказание соответствующей поддержки последним со стороны центра направлено на выравнивание уровня социально-экономического развития регионов, создание стимулов для наращивания собственной доходной базы, реализацию субъектами Федерации возложенных на них законодательством страны обязательств. Общий объем финансовой помощи регионам в 2006 г. превысил 520 млрд. руб., включая 77 млрд. руб. средств на финансирование федеральных целевых программ и непрограммных инвестиций в основные фонды, и возрос более чем на 37% по сравнению с уровнем предыдущего года.

Следует затронуть еще один важный аспект рассматриваемого вопроса. Процесс общественного воспроизводства связан, как известно, со значительными финансовыми затратами. Для их покрытия необходимы координация и концентрация денежных средств, которые направляются из бюджетной системы, ведомств и предприятий. Это, в свою очередь, требует разработки в регионе сводного финансового баланса.

В данной связи возникает необходимость обобщения, сведения воедино различных видов финансовых планов. Речь идет о финансовых планах предприятий и организаций, о территориальных бюджетах, о балансе денежных доходов и расходов населения др. Все они отражают отдельные стороны и этапы распределения и перераспределения национального дохода, созданного и используемого на данной территории.

Планирование финансовых ресурсов сопровождается анализом достигнутого уровня их мобилизации и использования в регионе, выявлением степени соответствия этого уровня потребностям развития конкретного субъекта Федерации. Это создает возможность иметь полную картину образования и использования всех финансовых ресурсов административно-территориальной единицы, содействует выполнению задач, поставленных и плане комплексного развития.

Основной задачей регионального сводного финансового баланса является определение объемов финансовых ресурсов, созданных, поступивших и использованных в регионе. Это касается в данном случае ресурсов, как централизованных, аккумулированных и перераспределяемых территориальными бюджетами, так и децентрализованных (средств предприятий, организаций и домашних хозяйств).

Представляется, что такой территориальный сводный финансовый план должен учитывать национальный доход, созданный на территории региона и используемый там, а также часть национального дохода, созданную за пределами региона, но поступающую на его территорию в порядке распределения и перераспределения. Значит, в доходную часть такого баланса включаются средства, созданные в регионе, но направленные в вышестоящий бюджет, в ведомственные фонды и по другим каналам. Это платежи из прибыли, часть налога на добавленную стоимость и подоходного налога с физических лиц, направляемые в вышестоящие бюджеты, отчисления предприятий в фонды ведомств.

Сводный финансовый баланс региона не является оперативным финансовым планом и не подменяет оперативных планов финансово-кредитной системы (бюджета, финансовых планов предприятий и др.). С его помощью осуществляется увязка всех звеньев финансово-кредитной системы, предопределяются общие рамки и структура всех ее оперативных планов.

Информационной базой при разработке сводного финансового баланса являются данные территориальных экономических, финансовых, статистических органов, профсоюзных организаций, функциональных подразделений территориальных органов власти. К ней относятся также экономические нормативы и лимиты по основным показателям развития региона, показатели проектов планов экономического и социального развития территории, данные территориальных бюджетов, балансов доходов и расходов всех предприятий и организаций, расположенных на территории независимо от их ведомственной подчиненности.