Современные формы управления градостроительной деятельностью

Градостроительное регулирование тесно взаимосвязано с социально-экономическим регулированием развития города и является не самоцелью, а одним из средств достижения социально значимых целей развития города.

Система градорегулирования не может быть сведена только к разработке градостроительной документации, как это нередко происходит на практике. Результативность процесса управления (регулирования) может быть достигнута только тогда, когда этот процесс будет организован с учетом современных научных представлений об объекте управления и методах управления.

Город можно определить как динамическую территориально-хозяйственную систему, имеющую определенную иерархическую структуру: административную, правовую, территориально-пространственную, финансово-экономическую, социальную, информационную, политическую, культурно-историческую, этническую, которые постоянно меняются, развиваются в условиях адаптации к вызовам внешней и внутренней среды. Все подсистемы города обладают совокупностью определенных материальных ценностей, человеческих ресурсов, которые формируют его инфраструктуру и городскую среду.

В качестве генеральной цели управления градостроительным комплексом выделяется повышение конкурентоспособности экономики, а целей первого уровня – формирование региональных кластеров, системы стратегического планирования и программирования, механизма государственно-частного партнерства, девелопмента территорий, реформы образования, здравоохранения и ЖКХ, развитие малого и среднего бизнеса.

Эффективное управление городами и планирование городского развития предполагает использование новых методов и новых подходов, адекватных изменившимся условиям. Все это начинает учитываться в российской управленческой действительности.

Во-первых, это теория трансформационного перехода, позволяющая глубже понять специфику социально-экономического развития городов в системе формируемых (а потому неустойчивых) общественных отношений.

Во-вторых, это теория экономического развития, которая даст возможность рассматривать управление градостроительным комплексом через призму взаимодействия рынков земли, жилья, труда и капитала.

В-третьих, это экономическая теория, включающая институционапизм, неоклассические теории, теорию эволюционного развития, расставляющие различные акценты на движущие силы развития экономики и позволяющие глубже понять динамику, особенности трансформации городской политики в меняющемся мире.

В-четвертых, это теория пространственного развития, которая обосновывает существование исторически сложившихся, устойчивых территориальных социально-экономических образований в виде городских поселений и их систем, обладающих собственной специфической логикой развития и управления.

В-пятых, это теория управления и менеджмента, среди которых выделяются концепции регионального и городского управления, самоуправления и городского менеджмента.

Исходными стали принципы развития современного общества:

принцип устойчивого развития - во все эпохи лучшие образцы градостроительства демонстрировали гармонию природной и рукотворной среды, органично сохраняя и акцентируя в городской среде природные элементы;

принцип культурной идентичности - заложен в материальных носителях наиболее вы­разительных и устойчивых национальных и географических культурных традиций;

принцип глобализации - города задолго до индустриальной эпохи стали главными ка­налами взаимопроникновения культур, распространения гуманитарных и технологиче­ских инноваций;

принцип демократии и социального партнерства, без которого не­мыслимо общество XXI века;

принцип стратегического планирования - для достиже­ния общих целей и предотвращения кризисов.

Город —символ динамизма, который заложен в самой сущности его как явления. Постоянное наращивание новыми прогрессивными звеньями функциональной структуры должно поддерживаться специально созданным правовым и экономическим механизмом. Город всегда имеет свою историю и культуру. Поэтому стратегический план должен быть сформирован в соответствии с его уникальными местными особенностями, политической обстановкой и административной структурой. Стратегическое планирование требует анализа внешнего окружения, в котором действуют органы местного самоуправления, глубокого понимания возможностей и рисков, трудностей и опасностей для города, а также тщательного и беспристрастного анализа слабостей городских организаций, оптимального использования местных человеческих и финансовых ресурсов

Экономика градостроительного комплекса во многом определяется типологией и классификацией

по экономико-географическому положению;

по величине малые, средние, большие, крупные и т.д. обычно применяется критерий численности населения (величины города).

по функциональному профилю с недостаточно развитой функциональной структурой, монофункциональные, полифункциональные, а также с недостаточно развитым городским хозяйством.

По преобладанию и сочетанию различных функций можно выделить следующие типы городов:

1) сочетающие административно-политические, культурные и экономические функции градообразующего значения;

2) с резко выраженным преобладанием экономических функций (промышленность, транспорт). Схематично этот тип городов можно разделить на три группы: промышленные с многоотраслевой структурой и специализированные индустриальные центры — металлургические, машиностроительные, текстильные, химические, лесоперерабатывающие и т. д.; транспортные — при крупных речных и морских портах, железнодорожных узлах и при узлах различных видов транспорта; промышленно-транспортные города;

3) с преобладанием административных, культурных и обслуживающих функций. Среди них выделяется характерный тип городов — центров сельских административных районов, с развитыми организационно-хозяйственными функциями;

4) города науки;

5) курортные.

В каждой из функций города можно выделить два аспекта: внутренний и внешний (градообслуживающий и градообразующий). Внутренний аспект связан с тем, что город должен обеспечить условия своего собственного функционирования и развития. Внешний аспект обусловлен тем, что город, являясь звеном в цепи территориального разделения труда, имеет определенные обязательства перед другими составляющими территориальной социально-экономической системы. Основой комплексной характеристики городского расселения служит выявление градообразующих функций города. Именно эти функции (в различных сочетаниях) определяют функциональный профиль того или иного города, его место в системе функциональных взаимосвязей, сложившихся в том или ином регионе.

Функциональный профиль может быть правильно определен только на основании анализа полной хозяйственной структуры городов, который должен опираться на систему количественных показателей. Чтобы охарактеризовать градообразующие функции, нужно выделить градообразующие контингенты трудящихся из всего населения города. Города, где доля занятых в промышленно-транспортной сфере и в промышленности выше аналогичных средне российских значений, относятся к типу городов - индустриальных центров. Города, где показатели занятости в промышленно-транспортной сфере и в промышленности соответственно ниже средне российских показателей, являются в подавляющем большинстве городами непромышленными. Существование городов различных типов обусловлено необходимостью иметь различные составляющие экономического организма, как многопрофильные, так и специализированные.

по месту в территориальном разделении труда выделяют города, участвующие преимущественно:

а) в местных связях (например, экономические, административные и культурные центры сельских районов);

б) во внутрирайонном разделении труда (имеются в виду экономические районы);

в) в межрайонном разделении труда;

г) в международном разделении труда.

Типовые подсистемы города:

● Городское хозяйство: Архитектура и градостроительство; Благоустройство; Дорожное строительство; ЖКХ; Транспорт.

● Общество: Безопасность; Культура; Молодежная политика; Образование Оздоровительная кампания; Социальная политика; Спорт; Трудовые отношения.

● Экономика и финансы: Бюджет для граждан; Бюджетные процессы; Инвестиции; Муниципальный заказ; Муниципальное имущество; Торговля и потребительский рынок.

Широкое использование программно-целевых документов различного характера (среди них: генеральные планы городов, стратегические планы развития, комплексные программы социально-экономического развития, текущие планы и программы развития городов), дают возможность не только наметить пути и направления экономической и иной деятельности в городском пространстве с учетом новых требований и вызовов, но и усилить регулирующее воздействие на процессы, протекающие в городах страны.

Базовые факторы пространственного развития: выше головы не прыгнешь.

Перспективы регионов России в первую очередь обусловлены базовыми факторами, которые формируют преимущества или барьеры пространственного развития. В «новой экономической географии» (П. Кругман и др.) выделены две группы таких факторов.

1. Факторы «первой природы»: обеспеченность природными ресурсами, которые востребованы рынком (минеральными, земельными и др.); выгодное географическое положение (в том числе приграничное положение на путях глобальной торговли), снижающее транспортные издержки и облегчающее трансляцию инноваций.

2. Факторы «второй природы»: агломерационный эффект и высокая плотность населения, дающие экономию на масштабе; развитая инфраструктура, сокращающая экономическое расстояние; этот фактор для России особенно важен из-за протяженности ее территории; человеческий капитал (образование, здоровье, трудовые мотивации, мобильность и адаптивность населения); институты, способствующие улучшению предпринимательского климата, росту мобильности населения, распространения инноваций и др.

Все эти факторы воздействуют на развитие регионов и городов России, хотя в разных сочетаниях и в разной степени. Факторы развития, получившие в последнее время решающее значение: климат в экономике, ситуация в городе, жилье и благоустройство, городская среда, досуг, рекреация, образование, экология, безопасность. Выдвигаются высокие экологические требования, качественные, логистические, к месту размещения бизнеса.

Сегодня, чтобы в город вошел капитал нужно не столько согласие местных властей, сколько нужна заинтересованность капитала. Но когда предприниматель уходит и бросает предприятие, пожинают последствия этого жители и местные сообщества. Поэтому муниципального стимулирования экономики (МСЭ) все больше переносится на содействие эндогенному развитию, т.е. мобилизации имеющихся ресурсов и не использовавшихся или недостаточно использовавшихся собственных городских потенциалов. Ориентирами муниципального экономического развития (МЭР), в этом случае, становятся следующие принципиальные установки:

· нужны бизнес- структуры с максимально длительным сроком жизни;

· необходима поддержка новых предприятий, а не старых, умирающих;

· необходимы устойчивая структура занятости и устранение дисбаланса между вторичным и третичным секторами.

· необходим маркетинг города: какой продукт вовлекается в экономический оборот.

Продуктивными мерами, которые сегодня могут предпринять органы местного самоуправления, являются формирование четкого видения в отношении желаемого в городе типа экономики и разработка плана для продвижения в указанном направлении.

Практически, это означает "выращивание" рабочих мест в локальном масштабе, то есть, создание благоприятной экономической среды для местных предприятий, вложение инвестиций в "интеллектуальную инфраструктуру" для местных инновационных предприятий и концентрацию управленческого внимания на вопросах оказания содействия и услуг для нужд развиваемых отраслей экономики и бизнеса.

Цель муниципального стимулирования экономики (МСЭ): быть для инвесторов предсказуемым и предлагать им проектный менеджмент в качестве услуги. Признаки, на которых может быть построены прогноз и программа муниципального экономического развития в их современной трактовке следующие:

· промышленные объекты располагаются там, где имеется соответствующая инфраструктура, синергия и т.п.;

· специализация и определение приоритетов (т.е. сильные и слабые стороны отраслей);

· наличие муниципальной политики, благоприятствующей экономике;

· экономически благоприятный сервис городской администрации (предприниматель-король, житель-король);

· позитивное отношение жителей города к промышленности и экономическому росту;

· высокое качество жизни и имидж места расположения (надежность) бизнеса;

· размер налоговой и платежной выручки;

· затраты на охрану окружающей среды;

· наличие квалифицированных кадров;

· наличие финансовых стимулов;

· наличие производственных и административных площадок по приемлемым ценам

Таким образом, что может быть положено в основу муниципальной политики (прогноза и программы муниципального экономического развития)?

· исчерпанность потенциала промышленного, экономического центра - делаем иное, создаем условия для развития новых секторов экономики;

· расположение дифференцированных услуг - интеллектуальное насыщение муниципального экономического развития;

· реформа управления, связанная с глубокими изменениями существующих организаций и структур;

· комплексность и многообразие задач - демонстрация разнонаправленности деятельности Администрации.

ПЛАН ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ ГОРОДА - комплексный концептуальный документ, в котором на достаточно глубокую перспективу определяются социальные задачи города и приоритетные программы развития экономики, нацеленные на решение этих задач.

ОСОБЕННОСТИ ПЛАНА ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ ГОРОДА

• Глубокий анализ всех условий и ресурсов, которыми располагает или которые реально может привлечь город на цели своего развития.

• Учет позиций всего городского сообщества, ориентация на выстраивание отношений с частным бизнесом путем создания комфортной предпринимательской среды и благоприятного инвестиционного климата.

• Отсутствие жесткой директивности, гибкость и возможность корректировки в соответствии с меняющимися условиями социально-экономического развития.

• Сочетание долгосрочного стратегического и оперативного практического планирования.

ОСНОВНЫЕ ЭТАПЫ СОЗДАНИЯ

• Создание команды разработчиков стратегического плана из представителей администрации и привлеченных экспертов, возможно, организация Агентства экономического развития города.

• Проведение анализа условий и ресурсов развития города.

• Выработка концепции развития города и целевых программ, направленных на реализацию концепции.

ОСНОВНЫЕ РАЗДЕЛЫ ПЛАНА

• Аналитический отчет об условиях и ресурсах социально-экономического развития города.

• Концепция экономического развития города.

• Целевые программы по направлениям социально-экономического развития города.

К главным элементам среды развития можно отнести следующие:

• Географическое положение, природные условия.

Положение города по отношению к границам, соседним регионам истранам, крупным городским центрам, транспортным путям, месторождениям полезных ископаемых и т. д. Климатические условия, природные ресурсы города и окружающих территорий, культурно-рекреационный потенциал.

• Демографическая ситуация, трудовые ресурсы.

Структура населения, динамика изменений по основным демографическим группам, миграционные потоки, оценка ситуации с занятостью.

• Экономическая ситуация в стране, регионе и городе.

Основные макроэкономические показатели, оценка хозяйственного потенциала города, оценка правовых, организационных и прочих условий для развития бизнеса, возможное влияние развития технологии, уровень развития маркетинга.

• Социальная ситуация в стране, регионе, городе.

Уровень жизни населения, характер выполнения социальных программ на разных уровнях управления, оценка степени общественной поддержки предлагаемых изменений.

• Политическая ситуация в стране, регионе, городе.

Уровень поддержки предлагаемых изменений руководителями города и на более высоких уровнях власти, возможная реакция политической оппозиции.