Глава 3. СВОБОДА ДВИЖЕНИЯ ТРУДЯЩИХСЯ 6 страница

Дальнейшее развитие правовой инфраструктуры ПСБП на основе Амстердамского договора было конкретизировано на заседании Европейского Совета в Тампере в октябре 1999 г. (так называемого Тампере I). Заседание было посвящено разработке общей иммиграционной политики и предоставлению убежищ в ЕС на пятилетний срок. В декабре 2004 г. Европейский Совет принял вторую пятилетнюю программу (так называемую Гаагскую программу, или Тампере II). Эта Программа фактически развивала положения предыдущей. В ней, в частности, подчеркивалась необходимость улучшения сотрудничества судебных органов и органов внутренних дел государств-членов, создания европейской системы предоставления убежищ, регулирования легальной иммиграции, распределения финансового бремени между государствами-членами и ЕС по защите внешних границ, борьбы с нелегальной иммиграцией и против международного терроризма и трансграничной организованной преступности и т.д.

Все упомянутые выше меры по разработке правового механизма ПСБП не затрагивали особый статус Англии, Ирландии и Дании при проведении общей миграционной политики ЕС. Согласно ряду протоколов к Амстердамскому договору эти страны оговорили для себя возможность неучастия в шенгенском процессе <1>. Так, Англия и Ирландия согласились поддерживать меры по охране внешних границ ЕС и участвовать в сотрудничестве органов внутренних дел и судебных властей государств-членов, но отказались открывать свои внутренние границы. Дания же ограничила свое участие лишь международно-правовыми обязательствами в рамках шенгенских соглашений. На практике это означало, что одобренные этой страной в течение шести месяцев меры Совета, принятые им на основе шенгенских достижений, обязывали ее только в отношении государств-членов, участвовавших в этой мере. В случае неодобрения заинтересованные государства-члены наделялись правом принимать необходимые адекватные меры в отношении Дании. Такой же международно-правовой режим в отношении шенгенских достижений распространяется на другие страны Северного Совета независимо от того, являются они государствами - членами ЕС (Швеция, Финляндия) или нет (Исландия, Норвегия) <2>. С конца 2008 г. участниками шенгенской зоны были 22 государства - члена ЕС (за исключением Англии, Ирландии, Кипра, Болгарии и Румынии) и ряд третьих стран <3>.

--------------------------------

<1> Так называемые оговорки "opt in" и "opt out". См.: Протокол об интеграции шенгенских достижений в рамки Европейского союза // OJ. 1997. C 340; 2007. C 306; Протокол о применении некоторых аспектов ст. 14 Договора о Европейском сообществе к Соединенному Королевству и Ирландии // OJ. 1997. C 340; 2006. C 321 E; Протокол о позиции Соединенного Королевства и Ирландии // OJ. 1997. C 340; 2007. C 306; 2008. C 115; Протокол о позиции Дании // OJ. 1997. C 340; 2007. C 306; 2008. C 115. Согласно решению Суда ЕС по делу C-77/05 "UK & Ireland v. Council" (2007) неучастие государства-члена в какой-либо сфере действия права Союза лишает его права принимать участие в разработке актов вторичного права, касающихся данной сферы, даже если оно в разработке подобного акта заинтересовано. См. также дело C-137/05 "U. K. v. Council" (2007).

<2> Норвегия и Исландия присоединились к шенгенской зоне на основании их Договора с ЕС о применении шенгенских достижений (OJ. 1999. L 176). Согласно решению Совета ЕС от 1 декабря 2000 (OJ. 2000. 1309) шенгенские достижения действуют на международно-правовой основе во всех пяти странах - в Дании, Швеции, Финляндии, Норвегии и Исландии.

<3> Англия и Ирландия не участвуют в шенгенском процессе на основании оговорки "opt out". Кипр остается вне шенгенской зоны из-за нерешенности проблемы турецкой части острова и статуса английских военных баз. Пограничный контроль Болгарии и Румынии не отвечает требованиям ЕС. Из третьих стран к Исландии и Норвегии в декабре 2008 г. присоединилась Швейцария в качестве участника шенгенской зоны на основании аналогичного договора о применении шенгенских достижений (OJ. 2008. L 53/52). Такое же соглашение заключено с Лихтенштейном (OJ. 2008. L 83/3), но оно пока не вступило в силу из-за сопротивления Германии и Швеции, по мнению которых эта страна будет служить "налоговым раем" для граждан государств-членов. Малые европейские страны (Сан-Марино, Монако, Ватикан) являются участниками шенгенской зоны de facto. В декабре 2009 г. введен безвизовый режим для Македонии, Сербии и Черногории.

Лиссабонский договор, вступивший в силу 1 декабря 2009 г., не внес что-либо кардинально новое в механизм регулирования свободы движения граждан третьих стран на территории ЕС, тем более что его основу составляют акты вторичного права ЕС <1>. В связи с этим в Протоколе 36 "О переходных положениях" к Лиссабонскому договору подчеркивается: акты органов и институтов ЕС, принятые до вступления в силу Лиссабонского договора, будут продолжать действовать, пока они не будут отменены, аннулированы или изменены в процессе применения Договоров (ст. 9 Протокола).

--------------------------------

<1> См.: разд. V "Пространство свободы, безопасности и права" (ст. 67 - 89) Договора о функционировании Европейского союза (ДФЕС). Раздел, помимо общих положений (гл. 1, ст. 67 - 76), включает положения о политике в области пограничного контроля, предоставления убежищ и миграции (гл. 2, ст. 77 - 80), о сотрудничестве судебных органов государств-членов в гражданско-правовой сфере (гл. 3, ст. 81), в уголовно-правовой сфере (гл. 4, ст. 83 - 86), а также о полицейском сотрудничестве (гл. 5, ст. 87 - 89). Другими словами, речь идет о включении межгосударственных второй и третьей колонн в единую структуру права ЕС. Что касается свободы движения граждан третьих стран в ЕС, Договор в довольно общем плане провозглашает проведение общей политики предоставления убежищ, иммиграции и контроля на внешних границах, основанной на солидарности государств-членов и справедливом отношении к гражданам третьих стран и апатридов, статус которых в этом отношении приравнивается к статусу граждан третьих стран. Формулировки положений данного раздела часто воспроизводят если не дословно, то по сути положения актов вторичного права ЕС, регулирующих положение граждан третьих стран в ЕС (в частности, касающихся законного прибывания и пребывания граждан третьих стран в ЕС, борьбы с незаконной иммиграцией, с терроризмом и трансграничными преступлениями, соблюдения основных прав и свобод личности).

9.2. Особенности правового регулирования статуса граждан

третьих стран в Европейском союзе

Таким образом, в рамках обрисованного в довольно общем плане правового механизма регулирования миграционных потоков в ЕС выкристаллизовались три основные сферы регулирования, касающиеся граждан третьих стран:

1) визовый контроль;

2) предоставление убежищ и защита беженцев;

3) формирование общей политики в отношении мигрантов из третьих стран.

Визовый контроль. В его основу положен принцип единого для всех контроля на внешних границах ЕС. Согласно этому принципу исключаются двусторонние визовые соглашения государств-членов с третьими странами, и на основе Шенгена II введена шенгенская виза для беспрепятственного посещения ЕС. Соответственно, определяются страны, в отношении которых действует визовой режим, а также страны, чьи граждане освобождаются от получения виз <1>. Совет ЕС регулярно инструктирует консульства государств-членов в отношении правил проведения общей визовой политики для третьих стран. Правила эти, увы, часто менялись <2> из-за стремления ЕС наиболее эффективно регулировать и контролировать миграционные потоки. Неслучайно поэтому сравнительно недавно была введена система обмена визовой информацией <3>. Одним из основных положений этой системы является то, что отказ одного из государств-членов выдать визу гражданину из третьей страны действует и в отношении других государств-членов, через которые данный гражданин будет стремиться въехать в ЕС <4>.

--------------------------------

<1> См.: Регламент ЕС 539/2001 // OJ. 2001. L 81/1; OJ. EU. 2006. L 405/23.

<2> См.: OJ. 2003. C 310/10.

<3> См.: решение Совета ЕС 2004/512 // OJ. 2004 L 213/5. Конкретизировано Регламентом 767/2008 (OJ. 2008. L 281/60).

<4> Этот отказ, однако, не распространяется автоматически на граждан третьих стран, членов семей граждан государств-членов, правовое положение которых подлежит предварительной проверке со стороны пограничных служб страны въезда. См., например, решение Суда ЕС C-503/03 "Commission v. Spain" (2006).

Следует также упомянуть так называемый визовый кодекс, принятый в форме Регламента 810/2009 Совета и ЕП 13 июля 2009 г. <1>. Кодекс вступил в силу в начале апреля 2010 г. Он регулирует соответствующие процедуры и условия для выдачи транзитных виз и краткосрочного пребывания граждан третьих стран на территории государств-членов на срок не более трех месяцев каждые полгода.

--------------------------------

<1> См.: OJ. EU. 2009. L 243/1; Регламент 1683/95 ЕС о единой форме визы // OJ. 1995. L 235/1; OJ. EU 2008. L 235/1; Регламент 322/2002 ЕС о единой форме визового запроса // OJ. EU. 2002. L 51/4.

Предоставление убежищ и защита беженцев. В ст. 78 ДФЕС (бывшая ст. 63) формулируются цели общей политики ЕС в отношении третьих стран в области предоставления убежищ и временной и субсидиарной защиты мигрантов из этих стран, нуждающихся в такой защите, в соответствии с Женевской конвенцией от 28 июля 1951 г. и Протоколом от 31 января 1967 г. (Нью-Йорк) о статусе беженцев (и другими конвенциями).

В основу регулирования здесь положен принцип, закрепленный в ст. 33 Женевской конвенции, - о защите беженцев и перемещенных лиц, не имеющих возможности вернуться в страну гражданства, как по политическим, так и по другим мотивам нуждающихся в международной защите <1>.

--------------------------------

<1> Речь идет в первую очередь об основном принципе, вытекающем из права предоставления убежищ, - об отказе возвращения беженца в страну (или территорию) (здесь применяется французский термин "non-refoulment principle"), где ему может грозить наказание по признаку расы, религиозных убеждений, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе. При этом имеются в виду не только третьи страны, но и государства-члены, не признающие преследование со стороны частных организаций. Примером может служить отказ палаты лордов депортировать беженцев из Сомали и Алжира в Германию и во Францию, откуда они прибыли в Великобританию, поскольку эти страны не признавали преследование со стороны частных организаций в качестве основания для предоставления статуса беженца и тем самым нарушали принцип невозвращения ("R v. Secretary of State for the Home Department ex parte Adan" (2001), 2 AC 477). Цит. по: Chalmers D., Hadjiemmanuil C., Monti G., Tomkins A. Op. cit. P. 623, 624.

На основании ст. 63 и 67 (процессуальной) Договора об учреждении Европейского сообщества в редакции Амстердамского договора был принят целый ряд актов вторичного права ЕС, позволяющих выявить два основных аспекта политики и деятельности ЕС по предоставлению убежищ и защите права беженцев из третьих стран: во-первых, меры по укреплению национальной безопасности (здесь ведущую роль призваны играть нормы национального законодательства государств-членов о миграции граждан из третьих стран); во-вторых, гуманитарный аспект, цель которого - максимально уравнять в правах граждан государств-членов и граждан (беженцев) из третьих стран на основе реализации принципа уважения человеческого достоинства на всей территории ЕС.

Среди актов вторичного права, посвященных регулированию предоставления убежищ и прав беженцев, представляется целесообразным более подробно остановиться на рассмотрении Директивы 2004/83 о минимальных стандартах квалификации беженцев из третьих стран в качестве беженцев <1>. Эта Директива не только устанавливает минимальные стандарты квалификации граждан третьих стран и апатридов в качестве беженцев, но и вводит различие между ними и лицами, нуждающимися в международной защите, носящей субсидиарный характер. Строго говоря, эти категории лиц тесно связаны между собой. Однако если понятие "беженец" Директива определяет согласно критериям Женевской конвенции 1951 г. и Нью-Йоркского протокола 1967 г. (о статусе беженцев), то лица, нуждающиеся в международной защите, не отвечают этим требованиям <2>. К ним Директива относит лишь тех, кому угрожает смертный приговор на родине, пытки или бесчеловечное отношение, унижающее человеческое достоинство, насилие во время международных или внутренних вооруженных конфликтов <3>. Пороговый критерий для предоставления международной защиты выше, чем для беженцев: если последним достаточно лишь привести аргументы обоснованного опасения причинения им серьезного вреда, то для предоставления международной защиты заинтересованному лицу необходимо доказать, что его жизнь подвержена реальной угрозе причинения серьезного вреда.

--------------------------------

<1> См.: OJ. 2004. L 304/12. Помимо указанной, следует упомянуть Директиву ЕС 2001/55 о массовом притоке беженцев в Европейский союз в результате военных действий (OJ. 2001. L 212/12). Поводом для ее принятия послужили балканские войны, ставшие следствием распада СФРЮ. В Директиве разработана система сотрудничества государств-членов в случае наплыва беженцев из третьих стран и признаваемых таковыми как согласно Женевской конвенции 1951 г., так и фактически. Речь идет в первую очередь о предоставлении временной защиты беженцам на основе минимальных стандартов.

<2> Как указывалось выше, для получения статуса беженца согласно Женевской конвенции необходимо обоснованное опасение в преследовании по причинам расовой, религиозной, национальной вражды, за политические убеждения, принадлежность к какой-либо социальной группе, нетрадиционную сексуальную ориентацию (если это не защищается национальными судами), атеизм. Директива включает в обоснование также опасность сексуального насилия и детского рабства, а понятие "преследование" толкует широко, включая в него не только государство, но и частные организации.

<3> Но под эту категорию не подпадают лица, которым грозит смертный приговор за тяжкие уголовные преступления, совершенные у себя на родине.

В предоставлении статуса беженца, равно как и международной защиты, может быть отказано в следующих случаях:

- при неправильном истолковании фактов, изложенных в прошении;

- если есть основания верить, что обратившийся совершил преступление против человечности;

- если он виновен в совершении актов против целей и принципов ООН;

- если он представляет угрозу для принимающего государства-члена.

Кроме того, статус беженца может быть прекращен, если нет угрозы преследования данного лица и ему гарантирована защита в стране его гражданства.

В целом же согласно Директиве при предоставлении статуса беженца акцент делается на гуманитарных аспектах, а в случае международной защиты - на полицейском надзоре. И как следствие, лица, подлежащие международной защите, существенно ограничены в правах, особенно социально-экономических, по сравнению с беженцами <1>. Так, они лишены права на невозвращение (non-refoulment), а срок их пребывания в ЕС ограничен выдачей разрешения на один год. Свобода их передвижения по территории государств-членов также ограничена выдачей специальных разрешительных документов, обусловленной серьезными гуманитарными основаниями. Кроме того, они лишены права заниматься трудовой и предпринимательской деятельностью, а их доступ к медицинским услугам и социальной защите ограничен необходимым минимумом <2>.

--------------------------------

<1> Среди общих прав этих двух категорий лиц можно назвать право на воссоединение семей, на образование, на проживание на тех же условиях, что и граждане третьих стран, законно проживающие в ЕС, на удовлетворение специальных потребностей отдельных категорий лиц, таких, как инвалиды, старики, дети без родителей, беременные, а также пострадавшие от пыток или других форм физического или сексуального насилия.

<2> Впрочем, соответствующее государство-член может расширить круг предоставляемых социально-экономических прав этим лицам по своему усмотрению.

Те же цели преследует Директива 2003/9 о статусе лиц, ищущих убежище <1>. Основной принцип Директивы - гарантия человеческого достоинства на всей территории ЕС. С этой целью государство член, предоставившее убежище, обязано предоставить лицам жилье, пищу, одежду, необходимую медицинскую помощь, а также право свободно передвигаться по своей территории, которое может быть ограничено в интересах полицейского контроля. Лица, ищущие убежища, имеют более широкие права, чем экономические мигранты, но круг их семейных, образовательных и трудовых прав уже, чем у граждан государств-членов и стран, входящих в ЕЭП <2>.

--------------------------------

<1> См.: OJ. 2003. L 31/18. Ирландия отказалась от ее применения.

<2> В преимуществах Директивы может быть отказано, если лицо, ищущее убежище, не проживает в предписанном ему месте, вторично обращается за предоставлением ему данного статуса, но при этом не представляет требуемую информацию или скрывает свои финансовые средства. Тем не менее Директива не предусматривает высылку таких лиц, оставляя это право на усмотрение соответствующего государства-члена, которое должно, в свою очередь, учитывать гуманитарные требования, разработанные ООН по защите беженцев.

Большое значение имеет и Регламент 343/2003 ЕС, устанавливающий критерии и механизмы определения государства-члена, компетентного рассматривать правильность запроса гражданина третьей страны о предоставлении ему убежища в одном из государств-членов <1>. Согласно Регламенту в отношении запроса беженцев компетентно лишь одно государство член, оно определяется согласно ряду критериев, установленных в иерархическом порядке. В частности, под эти критерии подпадают:

--------------------------------

<1> См.: OJ. 2003. L 50/1; 2008. L 304/84 (см.: Регламент 1560/2003 // OJ. 2003. L 223/3). Также см. Директиву 2005/85 (OJ. 2005. L 326/13), в которой определяется понятие безопасного государства гражданства и третьей страны при применении процессуальных норм правового механизма, регулирующего предоставление убежища.

- государство-член, где лицо, ищущее убежище, легально проживает;

- государство-член пребывания лица, запрашивающего убежище;

- государство-член въезда мигранта из третьей страны на территорию ЕС <1>.

--------------------------------

<1> См., например: Chalmers D. et al. Op. cit. P. 640, 641.

Наконец, в связи с предоставлением убежища и защитой прав беженцев нельзя не упомянуть и решение Совета 2004/904 (OJ. 2004. L 381/52) о создании Европейского фонда по вопросам предоставления убежища <1>. Решение, кроме прочего, предусматривает распределение финансового бремени между государствами-членами при решении проблем в данной сфере.

--------------------------------

<1> Это решение отменено решением 573/2007 о создании аналогичного фонда на период 2008 - 2013 гг. (OJ. 2007. L 144/1).

Формирование общей политики в отношении мигрантов из третьих стран. После вступления в силу Лиссабонского договора общая (единая) иммиграционная политика ЕС регулируется на основании ст. 79 (1, 2) ДФЕС и носит гибкий характер. При ее проведении Союз стремится адаптировать ее как к событиям, происходящим в мире, так и к насущным потребностям государств-членов. Учитывая крайнюю привлекательность ЕС для мигрантов из третьих стран (главным образом по экономическим мотивам), его общая миграционная политика призвана гарантировать эффективное управление миграционными потоками, с одной стороны, обеспечивая должное обращение с гражданами третьих стран, въезжающими в ЕС и проживающими там на законных основаниях, а с другой - препятствуя нелегальной иммиграции.

Граждане третьих стран, прибывающие в ЕС и проживающие в ЕС на законных основаниях. Здесь основными регулирующими актами вторичного права ЕС можно назвать Директивы 2003/109 о статусе граждан третьих стран, постоянно проживающих на территории ЕС, а также 2003/86 <1> о воссоединении семей <2>.

--------------------------------

<1> См.: OJ. 2003. L 251/12.

<2> В связи с этим можно упомянуть Регламент ЕС 1030/2002 об установлении единого формата вида на жительство для граждан из третьих стран (OJ. 2002. L 157/1); Регламент 380/2008 (OJ. 2008. L 115/1).

Директива 2003/109 регулирует статус граждан третьих стран, постоянно и на законных основаниях проживающих в ЕС. Этот статус обусловлен правомерными въездами на территорию ЕС и незапятнанностью с точки зрения полицейского надзора. На практике это означает, что они не должны, кроме прочего, представлять угрозу национальной безопасности и с уважением относиться к культурным традициям принимающего государства-члена <1>. Статус постоянного места жительства обеспечивает равенство прав с гражданами государств-членов <2>.

--------------------------------

<1> Для приобретения постоянного места жительства граждане третьих стран должны иметь документ, подтверждающий их правомерное проживание в ЕС не менее пяти лет, и обладать достаточными финансовыми средствами и полной медицинской страховкой (ср. с Директивой 2004/38). Статус постоянного места жительства не предоставляется учащимся из третьих стран, сезонным рабочим, дипломатам.

<2> В частности, это включает равные трудовые права и право заниматься предпринимательством, право на образование и профессиональное обучение, признание дипломов и квалификаций, право на социальные и налоговые льготы, свободный доступ к получению жилья, товаров и услуг, медицинское обслуживание, свободу ассоциаций, собраний, участие в профессиональных союзах, свободу передвижения (за исключением зон со статусом национальной безопасности), право на воссоединение семей.

Граждане третьих стран могут быть лишены статуса постоянного места жительства в ЕС, если выяснится, что они приобрели его путем обмана или отсутствовали в государстве-члене приема более 12 месяцев. Возможна и их экстрадиция, если они стали представлять угрозу для общественного порядка и национальной безопасности государства-члена своего постоянного пребывания <1>.

--------------------------------

<1> Здесь прослеживается аналогия с высылкой граждан государств-членов. При высылке решающую роль играет их личное поведение.

В рамках общей миграционной политики ЕС в отношении граждан третьих стран право на воссоединение семей имеет принципиальное значение как важный элемент ее гуманитарной направленности. Реализация этого права предусмотрена в Директиве 2003/86. Согласно этой Директиве воссоединение возможно после 12 месяцев правомерного проживания гражданина третьей страны в ЕС и при наличии у него реальных шансов на получение права постоянного проживания. В Директиве дается узкое толкование понятия "семья": оно включает только другого супруга и малолетних детей <1>.

--------------------------------

<1> Данный принцип распространяется и на полигамные семьи: признается только один супруг. Признание остальных происходит по усмотрению государства приема. Это относится и к другим членам семьи.

Объединение семьи обусловлено наличием достаточных ресурсов на ее содержание и интеграцией членов семьи в местное общество, что включает обязательное знание языка государства-члена приема, его политики, истории, культурных традиций. Более того, местные власти могут проводить тестирование детей мигрантов старше 13 лет по данной тематике. Во избежание фиктивных браков Директива содержит довольно спорное требование о том, чтобы супруги были не старше 21 года <1>.

--------------------------------

<1> См., например, решение Суда ЕС по делу C-540/03 "Commission v. Council" (2006).

Резко ограничены и социально-экономические права членов семей мигрантов из третьих стран. Так, право на труд, предпринимательство, образование, включая профессиональное, они приобретают после года совместного проживания в государстве-члене приема. Причем это право предоставляется лишь родственникам первой очереди. В перечне прав, перечисленных в Директиве, отсутствует право на социальное обеспечение. Только после приобретения статуса постоянного проживания в каком-либо государстве-члене мигранты из третьих стран и члены их семей получают возможность работать, учиться и заниматься предпринимательством в других государствах-членах.

Таким образом, при проведении общей миграционной политики ЕС в отношении граждан третьих стран акцент делается:

- на правомерном их въезде и правомерном постоянном проживании на территории государства-члена приема;

- их интеграции в местное общество;

- разделении граждан третьих стран, ищущих убежище в ЕС, на две категории - беженцев и нуждающихся в международной защите, что влечет различие в предоставлении политических и социально-экономических прав;

- ужесточении условий объединения семей мигрантов из третьих стран и ограничении социально-экономических прав членов воссоединенных семей;

- усилении полицейского контроля на уровне как Союза, так и государств-членов.

Борьба с нелегальной иммиграцией. Нелегальная иммиграция стала вызовом ЕС, и борьба с ней превратилась в первоочередную задачу его общей миграционной политики. Союз был вынужден ужесточать ее и согласовывать с национальными мерами государств-членов. В интересах наиболее эффективного решения проблемы основное внимание стало уделяться разработке механизмов (юридических, финансовых, институциональных) возврата нелегалов из третьих стран в страны их гражданства. В первичном праве такая возможность зафиксирована в ст. 79 (3, 4, 5) ДФЕС. Согласно этой статье (п. 3) Союз наделяется правом заключать международные договоры с третьими странами о возвращении их граждан на родину в случае нелегального въезда и проживания в государствах-членах <1>. Из содержания названной статьи вытекает также необходимость тесного взаимодействия Союза и государств-членов в данной сфере (п. 4, 5). В задачу данной работы не входит подробный анализ мер борьбы против нелегальной иммиграции, тем более что основное бремя ложится здесь на государства-члены. Поэтому для наших целей достаточно коснуться лишь основных из них, чтобы выявить тенденцию развития общей миграционной политики ЕС по предотвращению нелегальной иммиграции из третьих стран. Прежде всего отметим меры по ужесточению контроля на внешних границах ЕС. Так, в 2004 г. было создано Европейское агентство по оперативному сотрудничеству на внешних границах (FRONTEX) <2>. Его основная задача - координировать действия государств-членов по охране внешних границ Союза, оказывать им содействие по организации общих действий по возврату нелегалов, поддерживать их в критических ситуациях и т.д. Первой мерой стало командирование осенью 2010 г. по просьбе Греции на турецко-греческую границу группы быстрого реагирования из 200 человек для перекрытия каналов проникновения в шенгенскую зону сотен нелегальных иммигрантов из третьих стран <3>.

--------------------------------

<1> Не исключается заключение подобных соглашений и государствами-членами.

<2> См.: Регламент ЕС 2007/2004 // OJ. 2004. L 349/1; 2007. L 199/30.

<3> См.: Frankfurter Allgemeine Zeitung. 2010. 28 oct.

В 2004 г. разработана Программа "AENEAS" на период до 2008 г. о возврате нелегалов из третьих стран на родину на основе договоров государств-членов с этими странами <1>. Программа, однако, оказалась не очень эффективной, поэтому в ее развитие принята Директива 2008/115/ЕС о минимальных стандартах высылки нелегальных мигрантов из третьих стран <2>. И здесь большую роль играет система "EURODAC", цель которой - определять нелегалов по отпечаткам пальцев <3>. Большое внимание уделяется механизмам обмена данными между государствами-членами на основе "Шенгенской информационной системы" ("SIS"), связывающей национальные базы данных <4>.

--------------------------------

<1> См.: OJ. 2004. L 80/1.

<2> См.: OJ. 2008. L 348/115.

<3> См.: Регламент 2725/2000 // OJ. 2000. L 316/1; 2006. L 66/38; Регламент 407/2002, устанавливающий правила применения Регламента 2725/2000 (OJ. 2000. L 62/1).

<4> В институциональном плане элементами "SIS" служат национальные информационные бюро (SIRENEN - Supplementary Information Request at the National Entry), работающие по единым правилам (OJ. 2003. C. 38/1). Для решения проблемы защиты базы данных была разработана специальная система - "SIS II" - Регламент 1987/2006 (OJ. 2006. L 381/4), а также рамочное решение Совета 2007/533/JI (OJ. 2007. L 205/63). "SIS" одновременно служит инструментом борьбы с терроризмом, угроза которого исходит прежде всего от нелегальных мигрантов из третьих стран. В связи с этим следует отметить Соглашение о сотрудничестве (полиций) по борьбе против терроризма, трансграничной преступности и нелегальной иммиграции, заключенное 27 мая 2005 г. в г. Прюм (Германия) между Бельгией, Германией, Испанией, Францией, Люксембургом, Нидерландами, Австрией. Ныне в Соглашении участвуют 12 государств-членов (с 2007 по 2009 г. к нему присоединились Финляндия, Словения, Венгрия, Эстония, Румыния). В литературе Соглашение называют часто "Шенген III". Оно направлено на обмен информацией между государствами-членами в указанных областях и частично инкорпорировано в право ЕС. См. решения Совета 2008/615 JHA (OJ. 2008. L 210/1) и 2008/616 JHA (OJ. 2008. L 210/12). В случае конфликта норм Соглашения с правом ЕС примат имеет последнее (ст. 47 Соглашения). Интерес может представить и решение Совета 2004/573 об организации совместных авиарейсов для выдворения с территории двух или более государств-членов граждан третьих стран, подлежащих экстрадиции по индивидуальным судебным приказам (OJ. 2004. L 261/28).