МЕХАНИЗМ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ 4 страница
--------------------------------
<1> См.: Case 382/87 "R. Buet and Educational Business Services (EBS) v. Ministere Public" // ECR [1989]. 01235.
<2> См.: Council Directive 85/577/EEC of 20 December 1985 to Protect the Consumer in Respect of Contracts Negotiated away from Business Premises // OJ. 1985. L 372. P. 31 - 33.
Когда гармонизация проводится применительно к условиям конкуренции, как правило, никаких проблем не возникает. Однако, если гармонизация имеет место в отношении товаров и услуг, возникают юридические сложности. Вопрос в следующем: если государство-член разработало более строгие стандарты, вправе ли оно их применять в отношении импортированных товаров и услуг? Ответ можно найти в контексте каждой директивы. Однако по общему правилу меры, принятые на основании ст. 114 ДФЕС, должны в обязательном порядке упрощать реализацию основных свобод движения. Значит, директивы по вопросам функционирования внутреннего рынка требуют от государств-членов обеспечить доступ товарам, соответствующим минимальным стандартам. Итак, государства-члены вправе предъявлять более жесткие требования к своей продукции, но не к импортированной. Иначе директивы ЕС на практике не смогут обеспечивать свободу движения и их цели и действие могут быть поставлены под сомнение (например, если они приняты на основании ст. 114 ДФЕС).
Как следствие минимальной гармонизации, национальные товары и услуги определенного государства-члена более обременены с точки зрения правового регулирования, чем импортированные. Так, в деле C-11/92 Gallaher (1993) <1> речь шла о размере надписи на пачках сигарет, предупреждающей о вреде курения здоровью. Согласно Директиве 89/622 <2> надпись должна была занимать как минимум 4% площади пачки, но позволяла государствам-членам использовать больший формат. Так, в соответствии с законодательством Великобритании и во исполнение Директивы такая надпись должна была составлять 6% пачки и данное требование не применялось к импортированным товарам. Однако английские производители посчитали, что положение, в котором они оказались, несправедливо. Суд ЕС пришел к выводу: сложившаяся ситуация может рассматриваться не в качестве запрещенной дискриминации, а просто как неизбежное и приемлемое последствие минимальной гармонизации. В связи с подобной ситуацией возникает такое понятие, как обратная дискриминация.
--------------------------------
<1> См.: Case C-ll/92 "The Queen v. Secretary of State for Health, ex Parte Gallaher Ltd., Imperial Tobacco Ltd. and Rothmans International Tobacco (UK) Ltd." // ECR [1993]. I-03545.
<2> См.: Council Directive 89/622/EEC of 13 November 1989 on the Approximation of the Laws, Regulations and Administrative Provisions of the Member States Concerning the Labelling of Tobacco Products // OJ. 1989. L 359. P. 1 - 4 (утратила силу).
Итак, минимальную гармонизацию как один из способов сближения законодательных и административных положений государств-членов обычно выбирают для проведения гармонизации в сфере социальной политики в целях защиты прав потребителей или окружающей среды. Примерами являются Директивы 98/59 <1>, 93/13/ЕЭС <2>, 94/46 <3>, 89/622, а также упоминавшаяся ранее Директива 2001/37/ЕС.
--------------------------------
<1> См.: Council Directive 98/59/EC of 20 July 1998 on the Approximation of the Laws of the Member States Relating to Collective Redundancies // OJ. 1998. L 225. P. 16 - 21.
<2> См.: Council Directive 93/13/EEC of 5 April 1993 on Unfair Terms in Consumer Contracts // OJ. 1993. L 95. P. 29 - 34.
<3> См.: Commission Directive 94/46/EC of 13 October 1994 Amending Directive 88/301/EEC and Directive 90/388/EEC in Particular with Regard to Satellite Communications // OJ. 1994. L 268. P. 15 - 21 (утратила силу).
Новый подход к технической гармонизации и стандартизации. Выше были рассмотрены различные подходы к процессу гармонизации, на практике оказавшиеся более или менее эффективными. В более общем плане параллельно выделяют старый и новый подходы.
Старый подход имел вертикальный характер и предполагал создание общих детальных технических норм узкой направленности. Согласно ему преобладала полная гармонизация, предусматривавшая замену национальных норм на нормы права ЕС (в частности, замену национальных технических стандартов на соответствующие европейские стандарты). Общие для всех государств-членов стандарты совместно с реализацией принципа взаимного признания в отношении инспекций способствовали свободной торговле на территории всего ЕС <1>. На практике это оказалось довольно сложно и затратно. Сообщество просто оказалось не способно, во-первых, разработать необходимое для создания единого рынка количество правовых актов гармонизирующего характера, а во-вторых, не препятствовать техническому развитию и постоянному введению на рынок новых видов товаров. Итак, данный подход в сочетании с требованием единогласного принятия мер по сближению законодательных и административных положений государств-членов на основании единственной на тот момент правовой базы (ст. 94 Договора об учреждении Европейского сообщества (ныне ст. 115 ДФЕС)) показал себя как неэффективный <2>.
--------------------------------
<1> См.: General Programme on the Removal of Technical Obstacles to Trade // OJ. 1969. С 76/01.
<2> См.: Dony M. Op. cit. P. 397.
Новый подход берет начало в середине 1980-х гг., будучи одним из основных пунктов Белой книги по завершению создания единого рынка. Он в отличие от предыдущего имеет горизонтальный характер <1>, и Директивы применяются в отношении определенной отрасли промышленности в целом, а не отдельных групп товаров в рамках данной отрасли. Директивы стали приниматься в отношении более широких категорий товаров, таких, как игрушки, техника и т.д. Новый подход связан с решением по делу 120/78 Cassis de Dijon (1979) и основан на принципе взаимного признания национального регулирования, что позволяет ограничивать гармонизацию основными требованиями, допущенными Судом и в целях защиты общегосударственных интересов согласно ст. 36 ДФЕС.
--------------------------------
<1> См.: Case C-359/92 "Federal Republic of Germany v. Council of the European Union" // ECR [1994]. I-03681; Joined Cases 23, 24 and 52 - 63 "Societe Anonyme Usines Emile Henricot and Others v. High Authority of the European Coal and Steel Community" // ECR [1963]. 00217.
Существует точка зрения, согласно которой рассматриваемый подход в действительности не такой уж и новый. Впервые он был использован в Директиве 73/23/ЕЭС <1>, касающейся электрооборудования, предназначенного для использования при низком напряжении. Опыт, полученный в процессе применения данной Директивы, был положен в основу Сообщения Комиссии <2>, одобренного Советом в Резолюции о новом подходе в отношении технической гармонизации и стандартизации <3>. Резолюция включала модель директивы в соответствии с новым подходом.
--------------------------------
<1> См.: Council Directive 73/23/EEC of 19 February 1973 on the Harmonization of the Laws of Member States Relating to Electrical Equipment Designed for Use within Certain Voltage Limits // OJ. 1973. L 77. P. 29 - 33.
<2> См.: COM(85)19.
<3> См.: Council Resolution of 7 May 1985 on a New Approach to Technical Harmonization and Standards // OJ. 1985. C. 136. P. 1 - 9.
Во втором приложении к Резолюции закреплены четыре ключевых принципа, на которых основывается новый подход:
1) прежде всего гармонизация должна выражаться лишь в принятии основных стандартов безопасности. Из практики Суда ЕС следует: товарам, соответствующим этим стандартам, должен обеспечиваться свободный доступ на рынок и свободное движение;
2) данный подход предполагает, что стандарты, соответствующие основным требованиям, разрабатывают специальные организации по стандартизации: Европейский комитет по нормализации <1>, Европейский комитет по электронной нормализации <2>, Европейский институт по стандартам в сфере телекоммуникаций <3>. Эти организации функционируют на основании мандата, данного Комиссией <4>, и принимают решения квалифицированным большинством голосов <5>;
--------------------------------
<1> European Committee for Standartisation (CEN).
<2> European Committee for Electrotechnical Standartisation (CENELEC).
<3> European Telecommunication Standards Institute (ETSI).
<4> См.: General Guidelines for Co-operation between CEN, CENELEC, and ETSI and the European Commission and EFTA // OJ. 2003. C 91/7.
<5> См.: Case 123/76 "Commission of the European Communities v. Italian Republic" // ECR [1977]. 01449.
3) данные технические стандарты не являются обязательными, т.е. производитель вправе выбрать, каким стандартам следовать. Во втором случае ему придется доказывать, что товар соответствует основным требованиям, закрепленным в Директиве;
4) презюмируется, что товары, произведенные в соответствии с гармонизированными стандартами, соответствуют основным требованиям, закрепленным в Директиве <6>.
--------------------------------
<6> См.: Case 815/79 "Criminal Proceedings against Gaetano Cremonini and Maria Luisa Vrankovich" // ECR [1980]. 03583.
Рассмотрим эти принципы подробнее.
Итак, директивы, принятые согласно новому подходу, не содержат детальные правила, но закрепляют основные требования, например, в сфере безопасности и здравоохранения, защиты прав потребителей, защиты окружающей среды, технические вопросы, регулирование которых осуществляется методом отсылки к международным, европейским или национальным нормам <1>. Ответственность государств сводится к обеспечению того, чтобы товары на их рынках отвечали основным требованиям, закрепленным в Директиве. Можно выделить два важных отличия от старого подхода. Во-первых, новый подход дает государствам значительную свободу стандартизации разными способами, тогда как ранее существовал единый подход. Теперь основные требования в области здравоохранения и безопасности товаров могут обеспечиваться различными методами правового регулирования, свойственными каждому государству <2>. Во-вторых, гармонизирующее законодательство теперь касается только требования безопасности и здравоохранения. Вопросы, касающиеся только качества, не подлежат гармонизации. Это стало возможным после решения по делу 120/78 Cassis de Dijon, в котором Суд ЕС постановил: вопросы, касающиеся только качества, не могут служить достаточным основанием для того, чтобы исключить иностранные продукты с национального рынка. С тех пор как стандарты, касающиеся качества товаров, в принципе не создают препятствий торговле, исчезла необходимость в их гармонизации <3>. Это и составляет суть нового подхода.
--------------------------------
<1> Посредством данных директив проводится гармонизация ненормативного характера.
<2> См.: Chalmers D., Davies G., Monti G. Op. cit. P. 697.
<3> См.: Chalmers D., Davies G., Monti G. Op. cit. P. 697.
В то же время европейская стандартизация продолжает существовать, но осуществляется специальными организациями или агентствами по стандартизации <1>. Они разрабатывают достаточно детальные технические стандарты, но все же менее детальные, чем согласно старому подходу, и государствам остается некоторая свобода в соблюдении существенных, или основных, требований. Специалисты по праву ЕС отмечают: одним из преимуществ данного подхода является то, что создание стандартов теперь изъято из законодательного процесса (который, в свою очередь, может быть медленным и далеко не простым) <2>. Европейский Парламент и Совет вправе принимать общие рамки стандартизации, и эксперты по своему усмотрению проводят дальнейшую разработку стандартов. Более того, не существует более обязанности следовать европейским стандартам. Государства и производители, с одной стороны, должны выполнять положения соответствующей директивы, но с другой - вправе выбирать способы достижения этой цели (как следуя европейским стандартам, так и иным путем). Однако они обязаны доказать, что продукция соответствует требованиям Директивы в сфере безопасности и здравоохранения. Исходя из этого, производителям проще следовать европейским стандартам, поскольку предполагается, что такие товары произведены в соответствии с основными требованиями, закрепленными в директиве. Следование таким стандартам гарантирует требуемый уровень безопасности товаров.
--------------------------------
<1> См.: European Commission Communication. The Role of European Standartisation in the Framework of European Policies and Legislation // COM (2004) 674 final.
<2> См.: Chalmers D., Davies G., Monti G. Op. cit. P. 697.
Еще один момент, связанный с новым подходом, - вопрос сертификации. Казалось бы, товары, произведенные по европейским стандартам или соответствующие Директиве иным способом, должны приниматься любыми государствами-членами. Но кто устанавливает подобное соответствие требованиям? Так, новый подход сопровождается системой сертификации товаров, а она, в свою очередь, порождает массу проблем. В частности, эта система является децентрализованной, и государства-члены не доверяют друг другу <1>. Директивы содержат также требования в отношении соответствия товаров требованиям Директивы. Такой процесс оценивания или проверки в зависимости от самого товара проводится либо третьей стороной, инспекцией или органом по сертификации, либо самим производителем <2>. Различные процедуры оценивания соответствия были закреплены в решении 93/465 <3> в форме так называемых модулей. В каждой директиве указываются определенные "модули", которые рассматриваются как подходящие, учитывая риски, связанные с конкретным товаром. Например, речь может идти о третьей стороне - органах по оцениванию соответствия, назначаемых государствами-членами на основании минимальных критериев (компетенция, беспристрастность, неподкупность и т.д.), закрепленных в Директиве. С момента уведомления Комиссии об их назначении они вправе начать деятельность. Итак, директивы часто предусматривают проверку подобными органами соответствия товаров основным требованиям. Однако все же основным слабым моментом нового подхода остается недостаток доверия между государствами в отношении исполнительности и надежности таких органов <4>.
--------------------------------
<1> См.: Chalmers D., Davies G., Monti G. Op. cit. P. 698.
<2> Commission Staff Working Document - Accompanying Document to the Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council Setting out the Requirements for Accreditation and Market Surveillance Relating to the Marketing of Products - Executive Summary of the Impact Assessment (COM (2007) 37 final SEC(2007) 173)/*SEC/2007/0174*/.
<3> См.: Decision 768/2008/EC of the European Parliament and of the Council of 9 July 2008 on a Common Framework for the Marketing of Products, and Repealing Council Decision 93/465/EEC // OJ. 2008. L 218. P. 82 - 128.
<4> См.: Chalmers D., Davies G., Monti G. Op. cit. P. 699.
Суть проблемы заключается в следующем: новый подход предполагает достаточно большую долю усмотрения производителей, и это осложняет, а также делает менее объективным процесс оценивания соответствия товара основным требованиям Директивы. Так, приводится следующий пример: гораздо проще объективно сертифицировать какую-либо игрушку, если каждая деталь определена, нежели когда действует правило "Она должна быть способна выдержать обычное обращение с ней ребенком" <1>. Органы придерживаются разных способов для проверки соответствия.
--------------------------------
<1> Ibid.
Проблема усугубляется еще и тем, что на уровне ЕС не существует единого подхода к аккредитации данных органов, в чьей роли могут выступать частные компании, структуры государственной власти или квазигосударственные агентства. Довольно часто органы не соответствуют необходимому уровню (качеству), не все государства-члены надлежащим образом контролируют их деятельность или недостаточно строго подходят к их аккредитации и т.д.
Таким образом, все довольно просто. Производитель заключает договор с соответствующим органом на проверку и сертификацию товара с целью показать соответствие Директиве; далее он ставит на товар маркировку (знак) "СЕ" <1> (как подтверждение соответствия качества товара основным требованиям Директивы; она служит своего рода паспортом для свободного обращения на всей территории ЕС) <2>, отправляет документы по сертификации властям государства, на чьей территории предполагается продажа товара, и товар допускается на рынок. Однако, несмотря на это, государства ввиду недоверия к уполномоченным органам другого государства и иностранным стандартам часто препятствуют доступу на рынок на том основании, что товар не является достаточно безопасным: либо производитель выбрал не тот способ соответствия требованиям Директивы, либо такое соответствие неочевидно. На основании практики Суда ЕС (например, дела C-254/05 "Commission v. Belgium" (2007) <3>), если производитель будет оспаривать такое положение дел в судебном порядке, в конечном счете он может добиться своего. Однако это очень длительный и дорогой процесс. Все указанное выше подрывает новый подход.
--------------------------------
<1> CE mark (англ.) - от фр. Communaute Europeenne - Европейское сообщество или Conformite Europeenne - европейское соответствие.
<2> См.: Council Directive 93/68/EEC of 22 July 1993 Amending Directives 87/404/EEC (Simple Pressure Vessels), 88/378/EEC (Safety of Toys), 89/106/EEC (Construction Products), 89/336/EEC (Electromagnetic Compatibility), 89/392/EEC (Machinery), 89/686/EEC (Personal Protective Equipment), 90/384/EEC (Non-Automatic Weighing Instruments), 90/385/EEC (Active Implantable Medicinal Devices), 90/396/EEC (Appliances Burning Gaseous Fuels), 91/263/EEC (Telecommunications Terminal Equipment), 92/42/EEC (New Hot-Water Boilers Fired with Liquid or Gaseous Fuels) and 73/23/EEC (Electrical Equipment Designed for Use within Certain Voltage Limits) // OJ. 1993. L 220. P. 1 - 22.
<3> См.: C-254/05 "Commission v. Belgium" // ECR [2007]. I-04269.
Таким образом, на основании выявленных на практике недостатков данного подхода проводится его реформирование, выражающееся, в частности, в принятии Регламента 765/2008, закрепляющего требования в отношении аккредитации и контроля за рынком, связанные с торговлей товарами <1>. Возможно, имеет место некоторое противоречие: уменьшение гармонизации в сфере производства товаров допустимо лишь при усилении гармонизации процедуры <2>. Регламент содержит нормы, касающиеся организации деятельности и аккредитации органов по оценке соответствия товаров требованиям директив (органов по сертификации). Его целью также выступает создание единой правовой базы для контроля за рынком товаров, чтобы убедиться, что товары соответствуют требованиям в отношении высокого уровня защиты интересов общества (к ним относятся здоровье и безопасность как в общем плане, так и на рабочем месте, защита прав потребителей, защита окружающей среды), а также не имеет места ограничение свободы движения товаров, которое превышает уровень, допустимый как гармонизирующими, так и иными актами ЕС. Кроме того, Регламент создает правовую базу для контроля за товарами из третьих стран, закрепляет общие принципы, применимые для маркировки (знака) "СЕ".
--------------------------------
<1> См.: Regulation (EC) No. 765/2008 of the European Parliament and of the Council of 9 July 2008 Setting out the Requirements for Accreditation and Market Surveillance Relating to the Marketing of Products and Repealing Regulation (EEC) No. 339/93 // OJ. 2008. L 218. P. 30 - 47.
<2> См.: Chalmers D., Davies G., Monti G. Op. cit. P. 700.
В преамбуле Регламента говорится о сложности принятия правовых актов на уровне ЕС для каждого существующего товара. Вследствие этого есть необходимость в правовой базе общего характера и горизонтальной природы, в частности чтобы дополнять положения специального законодательства, особенно в целях обеспечения высокого уровня защиты здоровья, безопасности, окружающей среды и потребителей, как требует ст. 114 ДФЕС.
Итак, Регламент должен рассматриваться как дополнение к решению 768/2008 ЕП и Совета об общем правовом режиме торговли товарами <1>. Правовая база, созданная Регламентом, должна дополнить и усилить действие существующих положений гармонизирующего законодательства ЕС, касающегося контроля за рынком. Однако, следуя принципу lex specialis, Регламент должен применяться, только когда нет специальных положений, закрепленных в иных гармонизирующих актах ЕС, с тем же объектом регулирования, природой или эффектом. Например, исключаются из сферы действия Регламента регулирование производства и торговли в сфере медицины, автомобилестроения, авиации.
--------------------------------
<1> См.: Decision 768/2008/EC of the European Parliament and of the Council of 9 July 2008 on a Common Framework for the Marketing of Products, and Repealing Council Decision 93/465/EE // OJ. 2008. L 218. P. 82 - 128.
Следует также упомянуть Директиву 2001/95/ЕС, касающуюся общих требований к безопасности товаров <1>, где раскрывается механизм контроля за деятельностью рынка. Важно подчеркнуть: этот механизм должен быть усовершенствован в отношении регулирования производства товаров, представляющих повышенные риски. В рассмотренном выше Регламенте закреплен принцип, согласно которому это должно осуществляться.
--------------------------------
<1> См.: Directive 2001/95/EC of the European Parliament and of the Council of 3 December 2001 on General Product Safety // OJ. 2002. L 11. P. 4 - 17.
Итак, мы рассмотрели основные черты так называемого нового подхода. Представляет интерес точка зрения Дж. Пелькмана. В ответ на распространенное мнение, что новый подход уменьшает защиту интересов потребителей, он утверждает: имеет место серьезная попытка достичь сочетания полной гармонизации целей (например, таких, как безопасность) с гибким подходом в отношении средств (например, таких, как стандартизация) <1>. Однако в то же время старый подход также продолжает применяться.
--------------------------------
<1> См.: Pelkman J. The New Approach to Technical Harmonization and Standartization // JCMS. 1987. No. 25. P. 249, 259.
Возвратная гармонизация и открытый метод координации. В связи с тем, что на практике законодателю довольно сложно принять оптимальное решение из-за недостаточной информированности, появилась необходимость использования более детального процессуального механизма правового регулирования. При возвратной гармонизации в отличие от полной (исчерпывающей) отсутствует намерение достижения поставленной цели путем прямого предписания. Вместо этого власти на местах наделяются полномочиями применять различные подходы. Это может выражаться в превышении минимальных стандартов, закрепленных в директиве, исходя из национальных интересов. Есть несколько директив в социальной сфере или в сфере корпоративного права, служащих наглядным примером возвратной гармонизации. Так, согласно Директиве 94/45 создаются европейские рабочие советы или аналогичные информационные и консультационные механизмы в транснациональных компаниях больше определенного размера. Например, социальные партнерства вправе создавать свои советы или эквивалентные им структуры и вести переговоры по поводу условий, на основании которых они функционируют.
Другим примером возвратной гармонизации является открытый метод координации <1>, суть которого была раскрыта в Лиссабонской стратегии 2000 г. <2>. Данному методу придавалось большое значение как одному из средств достижения новой стратегической цели ЕС. Открытый метод координации предусматривает разработку на уровне ЕС планов (руководств) с указанием примерных сроков достижения тех или иных целей, а также ориентиров в форме количественных и качественных показателей, предназначенных для разных государств-членов и сфер деятельности, как средств сравнения наилучших практик. К тому же предполагалось, что государства-члены будут следовать Европейским руководствам при осуществлении национальной политики, а также планировалось периодически проводить мониторинг. В основе метода координации лежат различные формы сотрудничества Союза, государств-членов, региональных и местных властей, социальных партнерств, гражданского общества.
--------------------------------
<1> The open method of co-ordination (англ.).
<2> См.: Presidency Conclusions. Lisbon European Council. 23 and 24 March 2000. Par. 37. URL: http://www.consilium.europa.eu.
В Сообщении Комиссии об открытом методе координации в отношении иммиграционной политики Сообщества <1> отмечается: данный метод должен дополнять законодательство, принятое на уровне Союза, устанавливая порядок пересмотра применения правовых актов ЕС государствами-членами. Так, говорится в Сообщении, национальные меры должны учитывать требования (критерии), закрепленные в Директиве, включая число мигрантов, допущенных на территорию, а также продолжительность их пребывания. Также Комиссия предлагала обсудить национальные меры по имплементации Директивы с целью оценить их эффективность и выявить практику, полезную в иных аналогичных ситуациях на уровне государств-членов.
--------------------------------
<1> См.: Commission's Communication on an Open Method of Co-ordination for the Community Immigration Policy. (2001) 387 final.
В отношении эффективности открытого метода координации выделяют как достоинства, так и недостатки. Так, некоторые представители доктрины говорят о его "потенциальной возможности создать политику диалога с участием различных групп, который пересекает межгосударственные границы" <1>. Однако, утверждают они, рассматриваемый метод недостаточно эффективен, поскольку государства-члены не используют весь доступный объем информации.
--------------------------------
<1> Mosher J., Trubek D. EU Social Policy and the European Employment Strategy // 41 JCMS. 2003. P. 63.
Дата добавления: 2016-03-10; просмотров: 877;