Міністерства та інші органи центральної державної виконавчої влади

Центральними органами виконавчої влади в Україні є міністерства та інші центральні органи виконавчої влади. Міністерство чи інший центральний орган державної виконавчої влади очолює міністр або керівник, якого призначає за поданням Прем’єр-міністра України Президент України.

Спрямовує і координує роботу міністерств, інших центральних органів виконавчої влади Прем’єр-міністр (п. 10 ст. 106, п. 5 ст. 114 і п. 9 ст. 116 Конституції України).

Конституція України окремо не закріплює правовий статус вище перелічених посадових осіб центральних органів виконавчої влади. І це цілком закономірно, оскільки їх діяльність нерозривно пов’язана з роботою Кабінету Міністрів.

Більш конкретно це питання висвітлюється у «Загальному положенні про міністерство, інший центральний орган державної виконавчої влади», а також в окремих Положеннях про відповідні міністерства та інші центральні органи виконавчої влади».

Заслуговує на увагу те, що в офіційний обіг впроваджена нова назва – «центральні органи державного управління», що тлумачилась нерідко довільно і не відображала змісту виконавчої державної влади.

На жаль, у зазначених актах давалося лише родове поняття органу виконавчої влади. Тому досить важко було з’ясувати функціональне призначення окремих видів органів цієї влади, а також визначити їх систему.

Ця прогалина буда усунута указом Президента України від 15 грудня 1999 р. «Про систему центральних органів виконавчої влади». До системи центральних органів виконавчої влади України входять міністерства, державні комітети (державні служби) та центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом.

Міністерство є головним (провідним) органом центральної виконавчої влади у забезпеченні реалізації державної політики у визначеній сфері діяльності. Керівництво міністерством здійснює міністр. Міністр як член Кабінету Міністрів України особисто відповідає за розробку і впровадження Програми Кабінету Міністрів України з відповідних питань, реалізацію державної політики у визначеній сфері державного управління. Він здійснює управління в цій сфері, спрямовує і координує діяльність інших органів виконавчої влади з питань, віднесених до його відання.

Центральні органи виконавчої влади, керівники яких входять до складу Кабінету Міністрів України: 1) Міністр аграрної політики; 2) Міністр внутрішніх справ; 3) Міністр охорони здоров’я; 4) Міністр іноземних справ; 5) Міністр культури і туризму; 6) Міністр охорони здоров’я; 7) Міністр освіти і науки; 8) Міністр охорони навколишнього природного середовища; 9) Міністр з питань надзвичайних ситуацій і по справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи; 10) Міністр по справах сім’ї, молоді та спорту; 11)Міністр промислової політики; 12) Міністр регіонального розвитку та будівництва; 13)Міністр палива і енергетики; 14) Міністр транспорту і зв’язку; 15) Міністр вугільної промисловості; 16) Міністр фінансів; 17) Міністр економіки; 18) Міністр юстиції.

Державний комітет (державна служба) є центральним органом виконавчої влади. Його діяльність спрямовує і координує Прем’єр-міністра України або один із віце-прем’єр-міністрів чи міністрів. Державний комітет вносить пропозиції щодо формування державної політики відповідним членам Кабінету Міністрів України та забезпечує її реалізацію у визначеній сфері діяльності, здійснює управління в цій сфері, а також міжгалузеву координацію та функціональне регулювання з питань, віднесених до його відання. Державний комітет очолює його голова.

До державний комітетів та інших центральних органів виконавчої влади, статус яких прирівнюється до Державного комітету, відносяться: Державний комітет архівів України; Державний комітет будівництва, архітектури та житлової політики України; Державний комітет України по водному господарству; Державний комітет України по земельних ресурсах; Державний комітет зв’язку та інформатизації України; Державний комітет України з енергозбереження; Державний комітет України у справах релігій; Державний комітет інформаційної політики, телебачення і радіомовлення України; Державний комітет лісового господарства України; Державний комітет молодіжної політики, спорту і туризму України; Державний комітет промислової політики України; Державний комітет України у справах ветеранів; Державний комітет у справах охорони державного кордону України; Державний комітет стандартизації, метрології та сертифікації України; Державний комітет статистики України; Вища атестаційна комісія України; Національне космічне агентство України; Пенсійний фонд України; Головне контрольно-ревізійне управління; Державне казначейство України; Центральний органів виконавчої влади зі спеціальним статусом має визначені Конституцією та законодавством України особливі завдання та повноваження, щодо нього може встановлюватись спеціальний порядок утворення, реорганізації, ліквідації, підконтрольності, підзвітності, а також призначення і звільнення керівників та вирішення інших питань. Центральний орган виконавчої влади зі спеціальним статусом відносяться:

Антимонопольний комітет України, Державна податкова адміністрація України, Державна митна служба України, Державний комітет України з питань регуляторної політики та підприємництва, Національна комісія регулювання електроенергетики України, Державна комісія з цінних паперів та фондового ринку України,Державний департамент України з питань виконання покарань, Фонд державного майна України, Служба безпеки України, Управління державної охорони України, Головне управління державної служби України, До цієї групи органів також відносяться: Державна авіаційна адміністрація України, Державна адміністрація залізничного транспорту України, Державна адміністрація автомобільного транспорту України, Державна адміністрація ядерного регулювання України.

У системі Центральних органів виконавчої влади, діяльність деяких комітетів спрямовується і координується Кабінетом Міністрів через відповідних міністрів, зокрема: через Міністра охорони навколишнього природного середовища України: Державний комітет України по водному господарству, Державний комітет України по земельних ресурсах, Державний комітет лісового господарства України; через Міністра економіки України: Державний комітет будівництва, архітектури та житлової політики України, Державний комітет України з енергозбереження, Державний комітет промислової політики України, Державний комітет стандартизації, метрології та сертифікації України; через Міністра по справах сім’ї, молоді та спорту:Державний комітет України у правах ветеранів; через Міністра фінансів України: Головне контрольно-ревізійне управління, Державне казначейство України; через Міністра юстиції України: Державний комітет України у справах релігій.

Кабінет Міністрів України вносить подання стосовно створення центральних органів виконавчої влади.

Центральні органи виконавчої влади діють на підставі положень, які затверджує Президент України.

Статус керівників центральних органів виконавчої влади та їх заступників встановлюється положеннями про ці органи. Не допускається при рівняння будь-яких посад в органах виконавчої влади за статусом до членів Кабінету Міністрів України.

За своїм статусом всі керівники центральних органів виконавчої влади є державними службовцями.

Керівника центрального органу виконавчої влади та його заступників призначає на посади Президент України за поданням Прем’єр-міністра. Повноваження керівника та його заступників припиняє Президент України. Керівник центрального органу виконавчої влади може мати не більше одного першого заступника і трьох заступників. Це правило не поширюється на Міністерство оборони України, Міністерство внутрішніх справ України та Службу безпеки України.

Фінансування видатків на забезпечення діяльності центральних органів виконавчої влади здійснюється за рахунок Державного бюджету України.

Гранична чисельність працівників центральних органів виконавчої влади затверджується Кабінетом Міністрів України.

Структуру центрального органу виконавчої влади затверджує керівник відповідного центрального органу виконавчої влади.

Штатний розпис, кошторис видатків центрального органу виконавчої влади затверджує керівник відповідного центрального органу виконавчої влади за погодженням з Міністерством фінансів України.

Спрямування і координація діяльності інших центральних органів виконавчої влади здійснюється міністерством шляхом визначення у спеціальному директивному наказі стратегії діяльності й основних завдань цих органів одержання від них щорічних звітів щодо результатів їх діяльності в межах, визначених спеціальним директивним наказом міністрів.

Центральні органи виконавчої влади можуть мати свої територіальні органи, що утворюються, реорганізуються і ліквідуються в порядку, встановленому законодавством.

Призначення на посаду і звільнення з посади керівників територіальних органів виконавчої влади здійснює у встановленому порядку керівник центрального органу виконавчої влади.

Кабінет Міністрів України в межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади, може утворювати урядові органи державного управління (департаменти, служби, інспекції). Ці органи утворюються і діють у складі відповідного центрального органу виконавчої влади.

Урядові органи державного управління здійснюють: управління окремими підгалузями або сферами діяльності; контрольно-наглядові функції; регулятивні та дозвільно-реєстраційні функції щодо фізичних і юридичних осіб.

Керівники урядових органів державного управління призначаються на посади та звільняються з посад Кабінетом Міністрів за поданням керівника відповідного центрального органу виконавчої влади.

Положення про урядовий орган державного управління затверджується Кабінетом Міністрів України.

У своїй діяльності центральні органи виконавчої влади реалізують державну політику у внутрішній галузі або сфері, керуючись Конституцією України, законами, постановами Верховної Ради України і розпорядженнями Президента України, постановами і розпорядженнями Кабінету Міністрів України, а також Положеннями про відповідні Міністерства та Державні комітети, спеціальні відомства.

Центральні органи виконавчої влади узагальнюють практику застосування законодавства з питань, що належать до їх компетенції, розробляють пропозиції про вдосконалення законодавства та у встановленому порядку вносять їх на розгляд Президентові України і Кабінетові Міністрів України.

У межах своїх повноважень вони організовують виконання відповідних нормативних актів, здійснюють контроль за їх реалізацією.

Міністри та Голови Державних комітетів України забезпечують формування і проведення в життя державної політики у доручених їм галузях та сферах; здійснюють керівництво відповідними міністерствами та галузями, сферами управління; за власною ініціативою чи за дорученням Кабінету Міністрів, Прем’єр-міністра, віце-прем’єр-міністра України готують питання на розгляд Кабінету Міністрі; беруть участь у розгляді питань на засіданнях Кабінету Міністрів та вносять пропозиції Прем’єр-міністрові щодо порядку денного цих засідань; за дорученням Прем’єр-міністра представляють Кабінет Міністрів у відносинах з іншими органами, організаціями в України та за її межами; здійснюють керівництво визначеним для них міністерством, іншим центральним органом виконавчої влади; затверджують структуру, штатний розклад, положення про структурні підрозділи очолюваних ними міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, а також положення (статути) про підвідомчі міністерству, державному комітету органи та організації; подають до Кабінету Міністрів пропозиції про призначення на посаду та звільняють з посади працівників очолюваних ними центральних органів виконавчої влади, керівників, заступників керівників підвідомчих їм органів та організацій.

Компетенція центральних органів виконавчої влади визначена у відповідних Положеннях про ці органи.

Загальними для всіх їх правами і свободами є: участь у формуванні та реалізації державної політики як у цілому, так і за відповідними напрямами, створення механізму її реалізації; розробка проектів Державної програми економічного і соціального розвитку України, Державного бюджету країни; прогнозування розвитку економіки у виробничій, науково-енергетичній, трудовій, демографічній, соціальній, фінансовій та інших сферах; розробка цільових перспективних програм, спрямованих на поглиблення економічної реформи; реалізація державної стратегії розвитку відповідних галузей; здійснення, у межах повноважень, визначених законодавством, функції управління майном підприємств, що належать до сфери управління центральних органів виконавчої влади; розробка внутрішніх фінансово-економічних та інших нормативів, механізмів їх впровадження; формування та реалізації інвестиційної політики, виходячи з пріоритетних напрямів структурної перебудови економіки тощо.

Більш конкретні повноваження, властиві певному центральному органу виконавчої влади, закладені у відповідному Положенні про цей орган.

Так, основними повноваженнями Міністерства юстиції України є: забезпечення реалізації державної правової політики, підготовка пропозицій щодо проведення в Україні правової реформи; підготовка разом з відповідними державними органами та науковими установами проектів концепцій напрямів розвитку законодавства та їх наукового обґрунтування із врахуванням світового досвіду; розробка за дорученням Президента України, Кабінету Міністрів України і з власної ініціативи проектів законів та інших нормативно-правових актів, що стосуються прав і свобод людини, відносин між громадянином і державною владою, конституційного устрою, повноважень і взаємовідносин органів державної влади тощо.

Специфічними повноваженнями наділене й Міністерство внутрішніх справ України. Зокрема, Міністерство здійснює такі права й має обов’язки: забезпечує реалізацію державної політики щодо боротьби зі злочинністю; визначає основні напрями діяльності органів внутрішніх справ по охороні громадського порядку; безпосередньо проводить роботу по виявленню, розкриттю і розслідуванню злочинів. Що мають міжрегіональний міжнародний характер; веде боротьбу з організованою злочинністю та наркобізнесом і злочинами у сфері економіки; забезпечує профілактику правопорушень; бере участь у наукових кримінологічних і соціологічних дослідженнях, у розробках на їх основі державних програм боротьби із злочинністю і охорони правопорядку; організує інформаційно-аналітичне забезпечення діяльності органів внутрішніх справ тощо.

Отже, можна констатувати, що правоохоронні органи здійснюють в основному внутрішні функції держави по забезпеченню прав і свобод людини й громадянина; боротьби із злочинністю, корупцією і т. ін., здійснюючи при цьому правовиконавчу та правоохоронну діяльність, меншою мірою – правотворчість.

Реалізація цих завдань безпосередньо пов’язується з виконанням Закону України «Про боротьбу з корупцією».

Це можливо за умови структурної перебудови апарату міністерств, зокрема силових.

Так, у Міністерстві юстиції України замість 30 управлінь створено чотири департаменти: правової політики, нормо проектування, правових послуг, судовий департамент. Кожен з них виконує властиві лише йому функції і вирішує завдання у здійсненні законодавства, спрямованого на боротьбу з корупцією та зі злочинністю.

Це підтверджує той факт, що не можна визначати однакові повноваження для всіх без винятку міністерств. На жаль, до цього часу не прийнятий окремий нормативний акт щодо визначення повноважень Державного Міністра України та Міністра Кабінету Міністрів України, що дає змоги з’ясувати їх взаємовідносини з іншими міністерствами, керівниками інших центральних органів виконавчої влади, що може призвести до неузгодженості при вирішенні конкретних справ.

Досить показовим у цьому відношенні є досвід Німеччини. Так, регламент Федерального уряду надає особливі права ряду міністерств. Зокрема, міністр фінансів має право схвалювати понад бюджетні і позабюджетні витрати, що «дає можливість здійснювати фіскальний контроль за іншими галузями і урядом в цілому».

Міністр, несе персональну відповідальність за стан справ у власному центральному органі виконавчої влади. Він також бере участь у роботі Кабінету Міністрів України – органі загальної компетенції. І ефективність роботи цього колегіального органу можлива лише при умові злагодженої роботи всього Уряду у цілому, і кожного члена Кабінету Міністрів, зокрема.

У цьому зв’язку доцільно було б закріпити загальновизнані у всьому світі принципи колективної, індивідуальної і солідарної відповідальності міністерств.

Перший з них означає, що всі міністри несуть колективну відповідальність перед Президентом незалежно від їхньої позиції при прийнятті урядом того чи іншого рішення.

Колективна відповідальність міністрів має поєднуватися з індивідуальною відповідальністю кожного за доручену сферу діяльності.

Нарешті, принцип солідарності означає, що міністри несуть солідарну відповідальність за політику і рішення уряду, навіть якщо будь-який міністр формально не брав участі у прийнятті того чи іншого рішення, або був проти нього. Міністр, який не згоден з рішенням, яке прийнято Кабінетом, повинен або прийняти його, або подати у відставку. Член уряду не праві публічно піддавати критиці діяльність уряду і в той же час залишатися в його лавах. Даний принцип конкретизується, зокрема, у «Питаннях процедури для міністрів» британського Кабінету Міністрів. Згідно з п. 87, члени уряду «Повинні забезпечити, щоб їх заяви відповідали колективній політиці уряду і не розкривали рішень, які не опубліковані». Міністри «повинні проявляти особливу обережність, коли це стосується питань, які належать до компетенції інших міністерств». По цих питаннях бажана попередня консультація з відповідним міністром. Необхідно також кожного разу консультуватися з Прем’єр-міністром, перш ніж у своїй доповіді торкнутися питань, «які стосуються дій уряду в цілому або мають конституційний характер».

Міністерство, Державний комітет, інші центральні органи виконавчої влади у процесі вирішення покладених на них завдань взаємодіють з місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, представницькими органами, а також з відповідними органами інших держав.

У процесі реалізації своїх повноважень центральні органи виконавчої влади мають право: залучати спеціалістів центральних та місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ, організацій до розгляду питань, що належать до їх компетенції; одержувати у встановленому законодавством порядку від інших центральних органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, представницьких органів інформацію, документи і матеріали, статистичні дані для виконання покладених на них завдань.

Організовуючи функціонування відповідного центрального органу виконавчої влади, його керівник розподіляє обов’язки між заступниками, визначає їх ступінь відповідальності, а також відповідальність інших працівників за стан справ у тій чи іншій галузі або сфері.

Для погодженого вирішення питань компетенції міністерства, державного комітету, відомства у цих органах утворюються колегії у складі керівника відповідного центрального органу державної виконавчої влади, його заступників за посадою, а також інших керівних працівників цього органу. Членів колегії затверджує Кабінет Міністрів України. Рішення колегії проводяться в життя наказами відповідного центрального органу виконавчої влади.

У міністерствах, державних комітетах, відомствах з урахуванням специфіки їх діяльності утворюються дорадчі та консультативні органи, склад яких і положення про них затверджує Кабінет Міністрів України.

Граничну чисельність і фонд оплати праці центральних апаратів цих органів затверджує Кабінет Міністрів, а структуру центральних апаратів – віце-прем’єр-міністр України.

Штатний розклад центрального апарату конкретного міністерства, державного комітету, відомства та положення про його структурні підрозділи затверджує керівник відповідного центрального органу державної виконавчої влади.