Поняття, сутність і система виконавчої влади в Україні

Однією з найбільш гострих для України проблем політико-організаційного характеру є проблема виконавчої влади.

Широко відомий у світі термін «виконавча влада» на протязі більш як 7—річної історії нашої держави був фактично вилучений з наукового, зокрема конституційно-правового, обігу. Тоді домінувала теорії про поєднання у радах законодавчої і виконавчої влади. Здавалося, що всевладдя рад цілком поглинуло виконавчу владу як самостійну форму державно владних проявів.

Проте, як відомо, ради всіх ланок ніколи не були всевладними, про що свідчить багаторічна історія і практика радянського будівництва. Не були вони і органами влади і управління, як обґрунтовувалось у численній науковій літературі. Зокрема про свідчить те, що ради законодавчу роботу у повному обсязі ніколи не здійснювали. До того ж проекти рішень місцевих органів влади, як правило, готували виконавчі органи, і цим фактично підмінювали законодавчу владу. Звідси, з одного боку, практика підміни законодавчих актів підзаконними (виконавчими), а з іншого – безпосереднє втручання, як правило, некваліфікованих законодавців у сферу виконавчо-розпорядчих органів та в їх діяльність, що у підсумку призвело до того, що проблема державного будівництва в Україні – створення дійового механізму реалізації законів – й досі не розв’язана.

За весь період панування радянської влади так і не було сформовано справжньої нормативно-правової бази, яка б організаційно-функціонально закріплювала статус виконавчого апарату рад (оскільки сутнісна характеристика цих органів взагалі не була з’ясованою).

На жаль, до цього часу не розроблений і не розглянутий закон про виконавчу владу, незважаючи на те, що це питання давно поставлено на порядок денний.

Як відомо, в умовах дії принципу поєднання влад замість терміна «виконавча влада» існував термін «державне управління (виконавчо-розпорядча діяльність)». У зв’язку з цим виникає закономірне питання: як співвідносяться такі категорії, як державне управління і виконавча влада?

З позицій західної науки конституційного права виконавча влада – це система органів державного управління (уряд, міністерства тощо), тобто система виконавчо-розпорядчих органів.

Проте сутність категорії виконавчої влади не зводиться до визначення конкретних суб’єктів діяльності по реалізації державної влади.

Більш привабливим виявляється підхід, з позицій якого сутність виконавчої влади бачиться в тому, що це «правозастосувальна влада». Хоча, і таке розуміння, не розкриває у повному обсязі сутності цієї форми державної влади. Виконавча влада як реальна категорія має розкриватися через з’ясування основних рис державної влади в цілому.

Держава реально сприймається через іманентну їй владу, владні волевиявлення. Виразниками таких волевиявлень, згідно ст. 6 Конституції України, є органи різних гілок єдиної державної влади. Ці органи об’єднує саме влада, а в державно-правовому плані їх об’єднують державно владні повноваження. Останні досить різнорідні, саме тому вони здійснюються не одним, а багатьма різними за своїм функціональним призначенням органами. Можливі туту протиріччя, що державна влада єдина, а виразники її різні (законодавча, виконавча, судова влади), знімаються закріпленням в Конституції принципу «розподілу влад».

Законодавча влада в нашій державі ще тільки проходить процес становлення. Не склалося до цього часу й стала система судової влади. А от виконавча влада досить розвинута. Це пояснюється тим, що організація і діяльність цієї влади базується на єдиних для будь-якої країни принципах соціального управління (на жаль, впровадження в діяльність органів виконавчої влади УРСР засад наукової організації управлінської діяльності, ініційоване українськими вченими у 70-х рр. минулого століття, не було здійснено).

На сучасному етапі розбудови Української держави існують: державне управління, успадковане від колишнього СРСР, і виконавча влада, що проголошена Конституцією України.

Виконавча влада і державне управління є «статикою» і «динамікою» управлінської сфери діяльності держави.

Ефективність діяльності державної влади залежить від узгодженості її складових. Тому державне управління в Україні має бути реформованим, вивільненим від адміністративно-командних методів минулого, а виконавча влада має бути не лише декларованою, а й побудованою у відповідності з Конституцією України.

Які ж складові мають визначати сутність виконавчої влади на сучасному етапі розбудови Української держави?

Для їх визначення необхідно:

1) з’ясувати питання про співвідношення представницької і виконавчої гілок в системі єдиної державної влади;

2) визначити місце виконавчої влади в системі та її мету;

3) перелічити зміст функцій, притаманних даній формі влади;

4) вирішити питання про суб’єктів виконавчої влади та їх компетенцію;

5) розкрити зміст правової форми діяльності суб’єктів виконавчої влади;

6) з’ясувати особливості управління з боку суб’єктів виконавчої влади конкретними об’єктами.

Розподіл влад, як відомо, сприяє вдосконаленню механізму реалізації влади, забезпечує реальний, а не формальний розподіл функцій по керівництву суспільством.

Фундаментальне значення в управлінні мають такі складові: рішення, його реалізація (виконання), контроль (нагляд) за здійсненням рішення (включаючи в першу чергу охоронну функцію). Закладена у цій схемі логіка досить очевидна. Очевидним є і те, що єдина державна влада здійснюється у законодавчій, виконавчій і судовій формах. Однак не є очевидним інше, а саме те, що кожна з цих форм, як доводить теорія розподілу влад, повинна бути незалежною. Звичайно, абсолютна незалежність гілок влади неможлива. Мова лише йде про їх відносну самостійність, оскільки багато питань вирішуються ними разом.

У найбільш тісному зв’язку знаходяться законодавча і виконавча влади. Аналіз Конституції України дозволяє зробити висновок, що представницька влада може втручатися в сферу діяльності виконавчої, а остання – впливати на роботу Верховної Ради.

Очевидно, оптимальне співвідношення цих влад слід шукати у співвідношенні основних форм їх діяльності. Представницька влада приймає закони, а виконавча виконує їх, тобто основні форми діяльності цих органів – законодавча і виконавча. Крім того кожна з гілок влади має й інші видові форми: установча і контрольна діяльність притаманні законодавчій владі, контрольна і правоохоронна форма роботи властиві владі виконавчій.

Що стосується місця виконавчої влади в системі єдиної державної влади, то воно визначається перш за все метою діяльності виконавчої влади. А нею є забезпечення реалізації прав і свобод людини й громадянина.

Мета, в свою чергу, вимагає чіткого визначення суто виконавчих функцій, які притаманні лише виконавчій владі і які не співпадають з функціями інших гілок влади.

Межа між законодавчою і виконавчою владами знаходиться в площині двох складових: рішення і виконання. При цьому слід визнати, що представницька влада лише приймає закони, але не розробляє механізми їх реалізації. Невдячна «чорнова» робота деталізації закону шляхом визначення механізму його здійснення завжди покладалася на органи виконавчої влади. Механізм реалізації законів, фактично, і є механізмом самої виконавчої діяльності.

Відносна самостійність виконавчої влади знаходить свій безпосередній вираз у функціях, які покладені на суб’єктів виконавчої діяльності.

Аналіз повноважень суб’єктів виконавчої влади дозволяє виділити такі основні функції цих суб’єктів: соціально-політичну, правозастосовну, правоохоронну, координації, регулювання, контролю і нагляду.

Державна влада нерозривно пов’язана з політичною владою. Конкретно цей зв’язок виявляється у соціально-політичній функції виконавчої влади, яка спрямовує владно-політичну та владно-адміністративну діяльність всієї системи виконавчих органів на чітке і неухильне виконання законів та інших нормативно-правових актів і безпосереднє керівництво об’єктами управління.

На підставі соціально-політичної функції розкривається зміст наступної важливої функції виконавчої влади – правозастосовної, яка являє собою систему дій, що мають яскраво виражений організаційний аспект. Правозастосовна діяльність полягає у розробці і фактичному здійсненні організаційних заходів, спрямованих на те, щоб забезпечити втілення приписів правових норм у життя.

Правоохоронна функція виконавчої влади забезпечує хід реалізації правозастосовної діяльності і належну поведінку всіх учасників керованих процесів.

У сучасний період особливого значення набуває функція координації виконавчої влади. Це пояснюється багато ускладненістю сфери управління. При цьому в право виконавстві центр ваги зміщується у бік співробітництва і погодженості дій учасників адміністративного розпорядництва, характерного для діяльності виконавчих органів колишнього СРСР.

Поділ державної влади в Україні на гілки влади значно обмежив нормотворчість виконавчої влади. Головним засобом в її діяльності стало розпорядництво, що забезпечує здійснення практичних заходів по проведенню в життя законів й інших правових актів Верховної Ради України і Президента.

В обмеженому обсязі виконавча нормотворчість зберігається. Зокрема, при розробці і здійсненні Кабінетом Міністрів загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального і культурного розвитку України (ст. 116 Конституції України).

У необхідних випадках регулювання має характер коректуючого впливу.

Розпорядництво не є жорстким засобом втручання в діяльність об’єктів, щодо яких здійснюється управління. Воно має координуючий, коректуючий, реєстраційний, наглядовий і правоохоронний характер.

В умовах впровадження ринкової економіки великого значення набуває функція державного регулювання, як одна з форм впливу, яка ґрунтується на нормативно-правовій базі і реалізується органами виконавчої влади шляхом встановлення і застосування правил, націлених на корегування економічної діяльності фізичних і юридичних осіб, державного та недержавного секторів економіки, і підтримується можливістю застосування правових санкцій у разі виявлених порушень.

Особливого значення набувають контроль і нагляд, які конкретизуються в таких основних формах: в забезпеченні податкової і митної політики держави, аудиті, наглядовій діяльності за функціонуванням конкретних об’єктів управління тощо.

Суб’єктами виконавчої влади в Україні, які здійснюють перелічені функції, є: органи загальної компетенції – вищі органи у системі органів виконавчої влади; органи спеціально компетенції – центральні органи державної виконавчої влади; місцеві органи державної виконавчої влади.

У своїй сукупності суб’єкти виконавчої влади утворюють єдину систему органів.

Виконавчій влади та системі її органів присвячено розділ VI Конституції «Кабінет Міністрів України. Інші органи виконавчої влади».

Єдність системи органів виконавчої влади обумовлена: єдністю всієї державної влади, яка випливає з державної цілісності України; розмежуванням компетенції органів виконавчої влади; їх спільною діяльністю.

У межах цієї системи визначається порядок формування окремих її елементів. Очолює систему Кабінет Міністрів України – вищий орган виконавчої влади.

Середньою ланкою цієї системи є міністерства та центральні органи державної виконавчої влади, підпорядковані Кабінету Міністрів.

Органами виконавчої влади України місцевого або територіального рівня є, по-перше, органи виконавчої влади загальної компетенції, місцеві державні адміністрації в областях і районах, які підзвітні і підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня. По-друге, до цього рівня відносяться також органи спеціальної (галузевої та функціональної) компетенції, які безпосередньо підпорядковані як центральним органам виконавчої влади, так і перебувають у підпорядкуванні відповідних місцевих органів виконавчої влади.

Компетенція органів виконавчої влади визначається окремо для кожної ланки системи органів виконавчої влади.

Згідно з п. 12 ст. 92 Конституції України, виключно законами України визначаються організація і діяльність органів виконавчої влади.

Компетенція Кабінету Міністрів України визначена у ст. 116 Конституції України та Законі «Про Кабінет Міністрів України».

Повноваження міністерств, інших центральних органів виконавчої влади сформульовані у відповідних Положеннях про ці органи.

Компетенція місцевих державних адміністрацій визначена ст. 119 Конституції України та Законом від 9 квітня 1999 р. «про місцеві державні адміністрації».

У межах своєї компетенції вищі органи виконавчої влади організують реалізацію внутрішньої і зовнішньої політики Української держави; здійснюють керівництво і регулюють соціально-економічну сферу; забезпечують єдність системи виконавчої влади; спрямовують і контролюють діяльність підлеглих органів виконавчої влади; здійснюють управління власністю незалежно від її форми; розробляють і здійснюють загальнодержавні програми.

Для з’ясування сутності виконавчої влади необхідно торкнутися питання про зміст правової форми діяльності суб’єктів цієї влади: нормотворчість чи розпорядництво.

На протязі багатьох років відомча нормотворчість в Україні набула такого розповсюдження, що часто-густо підмінювала законодавство. Хоча, з іншого боку, це було пов’язано також з пасивністю законодавчого органу або великою кількістю законодавчих актів непрямої дії.

Які ж шляхи виходу з цього положення?

В юридичній літературі з цього приводу висловлені певні пропозиції.

Зокрема, пропонувалось позбавити апарат управління статусу фактичного законодавця, орієнтувати суб’єкти виконавчої влади не на право встановлення, а на правозастосування. Виконавча нормотворчість повинна носити делегований характер. Акти виконавчої влади мають бути засобом правозастосування (виконання), а тому можливість їх видання слід безпосередньо визначити у відповідному законодавстві.

Виконавча нормотворчість у всіх інших випадках можлива лише як внутрішньо системний захід регулювання (внутрішня організація механізму управління).

Відомчої нормотворчості, яка має загальнообов’язковий характер, не повинно бути.

Доцільно, щоб виконавчі органи загальної компетенції могли в окремих випадках делегувати нормотворчі повноваження відомствам.

Нарешті, пропонувалось встановлення в законодавчих актах непрямої дії конкретних адресатів їх виконання з одночасним визначенням об’єму необхідних для цього підзаконних нормативних повноважень.

Уявляється, що викладені пропозиції досить слушні і можуть бути використані в процесі розбудови виконавчої влади в Україні.

Найбільш чітко місце виконавчої влади в системі державної влади вимальовується в рамках відношення влада – конкретні об’єкти управління. Виконавча влада безпосередньо наближена до цих об’єктів, і вже через неї пов’язана з ними законодавча влада.

На жаль, Конституція України не визначає перелік об’єктів управління Кабінету міністрів України, міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, та місцевих державних адміністрацій.

Відсутність переліку конкретних об’єктів робить здійснення управління з боку виконавчої влади безпредметним, що, у свою чергу, зводить здійснення правоохоронної, контроль-наглядової функції управління нанівець.

Безумовно, визначення об’єктів управління виконавчої діяльності пов’язане з конкретними правами та свободами людини й громадянина, а також із закріпленими Конституцією формами власності – власності українського народу (ст. 13), приватної, державної, комунальної та інтелектуальної (ст. 41 Конституції України).

Саме цей зв’язок визначає правовий стандарт взаємовідносин органів виконавчої влади з особою, підприємствами, установами і організаціями. При цьому відносини не можуть бути однаковими, наприклад, для суб’єктів різних форм власності.

Так, Кабінет Міністрів України, відповідно до п. 5 ст. 116 Конституції, вправі у межах закону здійснювати управління всіма об’єктами державної власності. Одночасно він має забезпечувати рівні умови розвитку всіх форм власності (п. 5 ст. 116 Конституції України). управлінський вплив на кожну з форм власності повинен бути різним (безумовно, відносно державної власності він є найбільш директивним).

Лише в межах закону громадяни для задоволення своїх потреб можуть користуватися об’єктами права державної і комунальної власності (ч. 3 ст. 41 Конституції України).

Нарешті, Конституція надає людині і громадянину право володіти, користуватися і розпоряджатися своєю власністю, результатами своєї інтелектуальної, творчої діяльності. Ці форми власності є елементами громадянського суспільства, втручання в справи якого з боку держави повинно бути мінімальним (ч. 1 ст. 41 Конституції України). Природно, що й управління туту повинно зводитися до фіскальних методів, до державного захисту цих форм власності.

На жаль, якщо в законодавстві і перелічуються об’єкти управління, то вони безпосередньо пов’язуються лише з державною формою власності. Так, ст. 15 Закону «Про місцеві державні адміністрації» зазначає: «В управлінні відповідних місцевих державних адміністрацій перебувають об’єкти комунальної власності, передані їм в установленому законом порядку. У разі делегування місцевим державним адміністраціям, районним чи обласним радам відповідних повноважень в їх управлінні перебувають також об’єкти спільної власності територіальних громад».

Таким чином, Конституція, законодавство про органи виконавчої влади визначають об’єкти управління лише відповідно до існуючих форм власності (що є цілком нормально у період існування економіки перехідного періоду).

Але впровадження виконавчої влади в Україні неможливе без законодавчого визначення об’єктів управління в різних галузях. Наприклад, в галузі освіти створення все нових і нових вищих учбових закладів як державних, так і комерційних, при умові фактичної тотожності їх правового статусу, призводить, по-перше, до безконтрольності в їх діяльності, по-друге, до знецінення загальнодержавного диплому (далеко не всюди є науково-педагогічні кадри, здатні дати відповідний обсяг знань на належному рівні), і по-третє, до надмірної кількості фахівців з кваліфікацією, яка не відповідає вимогам сьогодення. Тому законодавче визначення об’єктів у даній галузі, як і в інших галузях управління, є одним з головних завдань Верховної Ради України, оскільки діяльність органів виконавчої влади є вторинною, похідною від конкретного об’єкта управління. Саме від об’єкта управління залежить ступінь державного впливу на нього, визначення відповідних форм і методів управлінської діяльності.

Отже, виконавча влада є відносно самостійною формою єдиної державної влади України, вона має притаманні лише їй функції, які здійснюються системою органів виконавчої влади на підставі визначеного правового механізму реалізації законів та інших нормативно-правових актів за допомогою державного управління з метою реалізації прав і свобод людини й громадянина.