Місцеві державні адміністрації, порядок їх формування, структура, повноваження

Виконавчу владу в областях і районах здійснюють обласні та районні адміністрації.

Місцеві державні адміністрації – це державні органи виконавчої влади в областях, районах, які наділені правом представляти інтереси держави і приймати від її імені розпорядження, що діють на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці. Вони діють за принципом субординації, відповідальності перед Президентом України, Кабінетом Міністрів України, підзвітності та підконтрольності органам виконавчої влади вищого рівня, а також районним і обласним радам у межах, передбачених законами «Про місцеві державні адміністрації» і «Про місцеве самоврядування в Україні».

Місцева державна адміністрація є місцевим органом в системі органів виконавчої влади на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці. Вона виконує повноваження державної влади та делеговані їй відповідними радами виконавчі функції через створювані управління, відділи та інші структурні підрозділи та діє під керівництвом голови місцевої державної адміністрації.

Саме місцеві державні адміністрації реалізують принцип поєднання централізації і децентралізації у здійсненні державної влади, покладений в основу побудови територіального устрою України (ст. 132 Конституції України).

Отже, можна зробити висновок, що управління місцевими справами здійснюється через органи державної адміністрації в областях і районах, які виступають у якості периферійної ланки виконавчого апарату, призначаються з центру та формуються за участю представницьких органів, що обираються настеленням відповідних адміністративно-територіальних одиниць. Такий підхід у повній мірі відповідає змісту управління місцевими справами, якого додержується більшість країн сучасного світу.

Це пояснюється двома об’єктивними факторами. З одного боку, посилилась роль місцевих органів з реалізації урядової політики на місцях, в наданні відповідних послуг населенню, що, в свою чергу, визначило заінтересованість держав у ефективному функціонуванні місцевого управління, підвищило вплив місцевих органів на політичні процеси у цілому.

З другого боку, посилилася інтегрованість місцевих органів управління в державний механізм, що виявляється у закріпленні за ними відповідних повноважень на підставі розмежування компетенції між центром і територіями. Місцеві державні органи не мають права самостійно визначати коло своїх повноважень, які встановлюються вищестоящими органами.

Для того, щоб адекватно зрозуміти роль місцевого управління у державному механізмі, а також взаємовідносини окремих інститутів, які функціонують на місцевому рівні, доцільно з’ясувати співвідношення понять «місцеве управління» та «місцеве самоврядування».

Під місцевим управлінням, звичайно, розуміють органи, які призначаються з центру і представляють на місцях державну адміністрацію, а під місцевим самоврядуванням – місцеві представницькі органи та їх виконавчі органи.

Уявляється правильним не протиставляти місцеве самоврядування місцевому управлянню, а розглядати їх у контексті відношення частина – ціле. Місцеве управління – складний і гнучкий механізм. Він може включати в себе як державну адміністрацію на місцях, так і місцеві представницькі органи – ради (органи самоврядування). Саме у такій якості місцеве управління входить до державного механізму, проте воно має значну специфіку і самостійність у порівнянні з іншими його елементами.

У Конституції України має місце визнання державної влади і влади місцевого самоврядування (територіальної громади) (ст. 6, 7, 140 Конституції України). Остання здійснюється як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, місцеві ради та їх виконавчі органи там, де не утворено місцевих державних адміністрацій.

В межах тих адміністративно-територіальних одиниць, де є місцеві державні адміністрації, саме адміністрації виконують повноваження як місцевих органів державної виконавчої влади галузевого характеру, так і делеговані виконавчі функції відповідних рад і діють під загальним керівництвом голови місцевої державної адміністрації.

Відповідно до ст. 119 Конституції України, основними завданнями місцевих державних адміністрацій в межах відповідної адміністративно-територіальної одиниці є: виконання Конституції України, законів, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших актів виконавчої влади вищого рівня; забезпечення прав і свобод громадян; виконання державних і регіональних програм соціально-економічного та культурного розвитку, програм охорони довкілля, а в місцях компактного проживання корінних народів і національних меншин – також програм їх національно-культурного розвитку; підготовка та виконання відповідних бюджетів; взаємодія з органами місцевого самоврядування; реалізація інших, наданих державою, а також делегованих відповідною радою, повноважень.

Об’єктом діяльності місцевих державних адміністрацій є соціальна і виробнича інфраструктура, як сукупність виробничих підприємств, транспорту, мережі тепло-, водо-, газоенергозабезпечення, системи шляхів, зв’язку служб обслуговування населення, закладів охорони здоров’я, торгівлі, освіти, культури, соціального забезпечення та інших.

Місцеві державні адміністрації діють на засадах відповідальності перед людиною і державою за результати своєї діяльності; верховенства права; законності; пріоритетності прав і свобод людини й громадянина; гласності; поєднання державних і місцевих інтересів.

Правовий статус місцевих державних адміністрацій встановлюється Конституцією України, Законом «Про місцеві державні адміністрації» від 9 квітня 1999 р., іншими законами України. У своїй діяльності місцеві адміністрації керуються також актами Президента України, Кабінету Міністрів, органів виконавчої влади вищого рівня.

До складу відповідної місцевої державної адміністрації входять: голова адміністрації, його перший заступник, не більше трьох заступників, керівники управлінь, відділів та інших структурних підрозділів.

Місцеві державні адміністрації очолюють голови відповідних державних адміністрацій. Вони, у відповідності з п. 10 ст. 106 Конституції України, призначаються на посаду Президентом України за поданням Кабінету Міністрів на строк повноважень Президента України.

Кандидатури на посади голів обласних державних адміністрацій на розгляд Кабінету Міністрів вносяться Прем’єр-міністром. Кандидатури на посади голів районних державних адміністрацій на розгляд Кабінету Міністрів вносяться головами відповідних обласних державних адміністрацій. На кожну вакансію вноситься одна кандидатура. У разі відхилення Президентом України поданої кандидатури Прем’єр-міністр чи голова обласної державної адміністрації вносять на розгляд Кабінету Міністрів нову вакансію.

Голови місцевих державних адміністрацій набувають повноважень з моменту призначення.

Повноваження голови місцевої державної адміністрації припиняються Президентом України у випадках: порушення ним Конституції і законів України; втрати громадянства, виявлення факту подвійного громадянства; визнання судом недієздатним; виїзду на проживання в іншу країну; набрання законної сили обвинувальним вироком суду; за власною ініціативою Президента України з підстав, передбачених Законом «Про місцеві державні адміністрації» та законодавством про державну службу; висловлення недовіри більшістю (дві третини) голосів відповідної ради; подання заяви про звільнення з посади за власним бажанням.

Президент України також може припинити повноваження голови районної державної адміністрації у випадках: прийняття відставки голови обласної державної адміністрації; подання Кабінету Міністрів України з підстав, передбачених законодавством про державну службу; висловлення недовіри відповідною радою (простою більшістю голосів від складу ради).

Повноваження голів місцевих державних адміністрацій також припиняються в разі їх смерті.

У випадках обрання нового Президента України голови місцевих державних адміністрацій продовжують здійснювати свої повноваження до вирішення питання про призначення у встановленому порядку нових голів місцевих державних адміністрацій.

Заступники голів та керівники структурних підрозділів обласної державної адміністрацій призначаються головою адміністрації. При цьому для призначення на посаду першого заступника голови необхідна згода Прем’єр-міністра України; заступників – погодженням з відповідним віце-прем’єр-міністром України; керівників управлінь, відділів та інших структурних підрозділів обласних адміністрацій – за погодженням з керівником відповідних державних органів виконавчої влади.

В свою чергу, перші заступники і заступники голів районних державних адміністрацій призначаються на посади головами районних державних адміністрацій за погодженням з відповідними заступниками голів обласних державних адміністрацій, а керівники структурних підрозділів – за погодженням з керівниками відповідних структурних підрозділів обласних державних адміністрацій.

Голови місцевих державних адміністрацій в межах виділених бюджетних асигнувань затверджують структуру і штатний розклад державних адміністрацій та положення про їх структурні підрозділи на підставі типових структур місцевих державних адміністрацій, переліку їх управлінь, відділів та інших підрозділів і положень про них, які затверджуються Кабінетом Міністрів України.

Отже, голови місцевих адміністрацій входять до єдиної системи виконавчої влади України, яка утворюється Президентом України, вищими та центральними органами виконавчої влади і формується шляхом призначення.

Основною функцією місцевої державної адміністрації є виконавча функція, оскільки цей орган, його діяльність безпосередньо пов’язана з практичною реалізацією виконавчої влади. Саме в областях і районах зосереджена переважна більшість різного роду об’єктів власності різних форм, на їх території мешкає більшість населення України, якраз в них створюється всі ті матеріальні та інші цінності, від наявності яких безпосередньо залежить доля виконання всіх без винятку державних програм і, зокрема, Програми дій Уряду.

Звідси випливає і конкретне визначення в Законі «Про місцеві державні адміністрації» об’єктів управління місцевих державних адміністрацій. В управлінні відповідних місцевих адміністрацій перебувають об’єкти державної власності. До них відносяться заклади освіти, культури, охорони здоров’я, масової інформації, інвестиційні фонди, засновниками яких є відповідні місцеві державні адміністрації, об’єкти, які забезпечують діяльність державних організацій, установ та служб, що перебувають на відповідному обласному чи районному бюджеті, інші об’єкти відповідно до чинного законодавства.

У разі делегування їм відповідних повноважень районними чи обласними радами, в їх управлінні перебувають також об’єкти спільної власності територіальних громад.

Для управління цими об’єктами місцеві державні адміністрації наділяються певними повноваженнями, які складаються з двох видів: це права і обов’язки, зміст яких безпосередньо випливає з належності цих органів до системи саме виконавчої влади, і повноваження, якими наділяються місцеві організації іншими органами.

Додаткові повноваження органів виконавчої влади вищого рівня можуть передаватися місцевим державним адміністраціям Кабінетом Міністрів України за погодженням з Президентом України в межах, визначених Конституцією та законами України.

При цьому передача місцевим державним адміністраціям повноважень інших органів повинна супроводжуватися передачею їм відповідних фінансових, матеріально-технічних та інших ресурсів, необхідних для здійснення цих повноважень.

Водночас місцевим державним адміністраціям забороняється використовувати об’єкти державної власності, власності територіальних громад, що перебувають в їх управлінні, як заставу чи інші види забезпечення, а також здійснювати операції переведення боргу, прийняття, дарування, пожертвування.

Отже, до відання місцевих державних адміністрацій належить повноваження, визнані Конституцією України, законами, іншими нормативними актами.

Згадані повноваження діляться на функціональні й галузеві.

До перших належать питання забезпечення законності, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян, а також здійснення державного контролю на відповідній території. Зокрема, згадані органи здійснюють контроль за: збереженням і раціональним використанням державного майна, станом фінансової дисципліни обліку й звітності, виконанням державних контрактів і зобов’язань перед бюджетом, належним і своєчасним відшкодуванням шкоди, заподіяної державі; використанням й охороною земель, лісів, надр, води, атмосферного повітря, рослинного і тваринного світу та інших природних ресурсів; додержанням правил торгівлі, побутового, транспортного, комунального обслуговування, законодавства про захист прав споживачів; додержанням законодавства з питань науки, освіти, культури, охорони здоров’я, материнства та дитинства, сім’ї, матері та неповнолітніх, соціального захисту населення, фізичної культури і спорту; станом санітарного захисту тощо, охороною праці та вчасною і не нижче визначеного державою мінімального розміру оплатою праці; за додержанням громадського порядку, правил технічної експлуатації транспорту та дорожнього руху; додержанням законодавства про державну таємницю та інформацією й інші.

До других належать повноваження місцевих державних адміністрацій у галузях: соціально-економічного розвитку відповідних територій; бюджету, фінансів та обліку; управлянням майном, приватизації та підприємництва; містобудування, житлово-комунального господарства, побутового, торговельного обслуговування, транспорту і зв’язку; використання та охорони земель, природних ресурсів і охорони довкілля; науки, освіти; охорони здоров’я, культури, фізкультури й спорту; материнства і дитинства; соціального забезпечення та соціального захисту населення; зайнятості населення, праці та заробітної плати; забезпечення законності, правопорядку, прав і свобод громадян; міжнародних та зовнішньоекономічних відносин; оборонної роботи.

Для реалізації цих повноважень місцеві державні адміністрації мають право проводити перевірки; одержувати відповідну статистичну інформацію; давати обов’язкові для виконання розпорядження керівникам підприємств та установ; порушувати питання про дострокове припинення повноважень відповідних рад, сільських, селищних і місцевих голів згідно з чинним законодавством.

Місцеві державні адміністрації здійснюють повноваження, делеговані їм обласними і районними радами відповідно до Конституції України в обсягах і межах, передбачених законом «Про місцеве самоврядування в Україні».

Місцеві державні адміністрації взаємодіють з: Президентом України, Кабінетом Міністрів, міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади, іншими органами державної влади. Крім того, обласні державні адміністрації та їх голови в межах своїх повноважень спрямовують діяльність районних державних адміністрацій та їх голів, надають їм допомогу та здійснюють контроль за їх діяльністю.

Місцеві державні адміністрації також взаємодіють з обласними та районними радами. При цьому вони здійснюють функції виконавчо-розпорядчого характеру, пов’язані з виконанням повноважень, делегованих їм відповідними радами.

У свою чергу, місцеві державні адміністрації підзвітні і підконтрольні відповідним радам у частині повноважень, делегованих їм радами.

Місцеві державні адміністрації взаємодіють також з органами місцевого самоврядування територіальних громад, підприємствами, установами та організаціями, що належать до сфери їх управління, а також до сфери управління міністерств та інших центральних органів виконавчої влади.

Нарешті, місцеві державні адміністрації взаємодіють з політичними партіями, громадськими та релігійними організаціями, а також з громадянами.

Голова відповідної місцевої адміністрації діє самостійно в межах своєї компетенції. Він очолює державну адміністрацію, здійснює керівництво її діяльністю, несе персональну відповідальність за виконання покладених на адміністрацію завдань і за здійснення нею своїх повноважень. Крім того, він представляє відповідну місцеву адміністрацію у відносинах з іншими державними органами місцевого самоврядування, громадськими об’єднаннями, підприємствами, установами та організаціями, громадськими та іншими особами як в Україні, так і за її межами.

На голову місцевої державної адміністрації покладені повноваження, пов’язані з вирішенням кадрових питань, укладання та розірвання контактів з керівниками підприємств, установ та організацій, що належать до сфери управління відповідної державної адміністрації.

Він інформує Президента України, Кабінет Міністрів України, органи виконавчої влади вищого рівня, відповідні ради та населення про стан виконання безпосередньо покладених на місцеві адміністрації завдань та делегованих їм повноважень.

Перші заступники та заступники голови, інші посадові та службові особи місцевих державних адміністрацій здійснюють функції і повноваження відповідно до розподілу обов’язків, визначених головами місцевих державних адміністрацій, і несуть відповідальність за стан справ у дорученій сфері.

Управління, відділи та інші структурні підрозділи місцевих адміністрацій здійснюють керівництво галузевими управліннями, несуть відповідальність за їх розвиток.

«По горизонталі» вони підпорядковані і підзвітні перед головою відповідної адміністрації, а «по вертикалі» – перед відповідними міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади. Управління, відомства та інші структурні підрозділи районних державних адміністрацій підзвітні й підпорядковані відповідним управлінням, відділам та іншим структурним підрозділам обласної державної адміністрації.

Для сприяння здійсненню повноважень місцевих державних адміністрацій їх голови можуть утворювати консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи, служби й комітети, члени яких виконують свої функції на громадських засадах.

Організаційно-процедурні питання діяльності місцевих державних адміністрацій регулюються їх регламентами, що затверджуються головами відповідних адміністрацій. Типові регламенти місцевих державних адміністрацій та їх структурних підрозділів затверджуються Кабінетом Міністрів України.

Для правового, організаційного, матеріально-технічного та іншого забезпечення діяльності місцевої державної адміністрації, підготовки аналітичних, інформаційних та інших матеріалів, систематичної перевірки актів законодавства місцевої адміністрації, надання медичної та іншої практичної допомоги адміністраціям та органам місцевого самоврядування, головою відповідної місцевої державної адміністрації в межах виділених бюджетних коштів. Апарат відповідної адміністрації очолює керівник апарату, який призначається на посаду головою місцевої державної адміністрації. Він же затверджує положення та визначає структуру апарату, призначає на посади і звільняє з посад керівників та інших працівників структурних підрозділів апарату.

Керівник апарату місцевої адміністрації організує його роботу, забезпечує підготовку матеріалів на розгляд голови місцевої державної адміністрації, доведення розпоряджень голови адміністрації до виконавців, відповідає за стан діловодства, обліку і звітності, виконує інші обов’язки, покладені на нього головою місцевої державної адміністрації.