Поняття, принципи і функції місцевого самоврядування в Україні. Система місцевого самоврядування

Кожна держава є передусім політико-територіальною організацією публічної влади, тому територія держави – невід’ємна ознака всякої державності і водночас просторова межа здійснення державної влади. Територія держави має відповідну адміністративну будову, тобто структуру, за характером якої всі держави поділяються на унітарні, федеративні чи конфедеративні.

Відповідно до Конституції (ст. 2), Україна є унітарною державою. Це означає, що територія України у межах існуючих кордонів є цілісною і недоторканною, що складові частини цієї території перебувають в нерозривному взаємному зв’язку, відзначаються внутрішньою єдністю і не мають ознак державності, як це властиво складовим частинам, скажімо, федеративної держави.

Унітарній державі, якщо вона демократична, теж властиве гармонійне поєднання централізації з децентралізацією, класичними формами якої є деконцентрація урядової (виконавчої) влади по вертикалі зверху вниз, а також розвиток місцевого самоврядування, іноді й територіальної автономії. Тому територія унітарної держави завжди має свою внутрішню організацію або так званий адміністративно-територіальний устрій, суть якого зводиться до поділу єдиної території держави на складові частини.

Отже, «територіальний устрій України» – категорія більш широка, а «адміністративно-територіальний устрій» – його невід’ємна складова частина.

Територіальний устрій України, відповідно до Конституції (ст. 132), ґрунтується на засадах цілісності та єдності державної території, поєднання централізації і децентралізації у здійсненні державної влади, збалансованості соціально-економічного розвитку регіонів, із врахуванням їхніх історичних, економічних, екологічних, географічних і демографічних особливостей, етнічних та культурних традицій.

Щодо до адміністративно-територіального устрою України, то це – зумовлена соціальними, економічними, соціально-етнічними, історичними, географічними, культурними, політичними та іншими чинниками внутрішня територіальна організація держави з поділом її на складові частини – адміністративно-територіальні одиниці.

Адміністративно-територіальна одиниця – це частина єдиної території України, що просторовою основою для організації та діяльності місцевих органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Відповідно до Конституції України (ст. 133), адміністративно-територіальний України становить цілісну систему адміністративно-територіальних одиниць, яка складається з Автономної Республіки Крим (далі – АРК), областей, районів, міст, районів у містах, селищ і сіл.

За своїми географічними ознаками згадані тут адміністративно-територіальні одиниці не є однорідними. Вони поділяються на регіони (АРК, області, райони) та населені пункти (села, селища, міста). Не є однорідними адміністративно-територіальні одиниці також з огляду на те значення й місце, яке вони посідають у системі адміністративно-територіального устрою України.

Первинним рівнем адміністративно-територіального устрою є села, селища, міста, райони у містах. Середнім – є сільські райони та міста з районним поділом. Верхнім рівнем адміністративно-територіального устрою є АРК та області, міста Київ і Севастополь.

У науці та практиці державного будівництва питання про населений пункт як адміністративно-територіальну одиницю є досить-таки дискусійним. Населений пункт – це частина комплексно заселеної території України. яка склалася внаслідок господарської та іншої суспільної діяльності, має сталий склад населення, власну назву та зареєстрована в порядку, передбаченому законом.

Населені пункти поділяються на сільські та міські. До сільських належать селі і селища. До міських – міста та селища міського типу.

За своїм значенням у системі адміністративно-територіального устрою України її міста поділяються на міста загальнодержавного значення (Київ. Севастополь), міста обласного, республіканського (АРК) значення, міста районного значення.

Не кожний населений пункт є самостійною адміністративно-територіальною одиницею. В сільській місцевості дуже поширеною є практика створення так званих «сільрад» або сільських округів, які складаються з кількох населених пунктів, що перебувають під юрисдикцією єдиної для них територіальної громади та органів місцевого самоврядування, які вона обирає.

У великих містах в якості адміністративно-територіальних одиниць визнаються також відповідні частини цих міст – райони у містах.

Отже, адміністративно-територіальною одиницею є не кожний населений пункт і не власне населений пункт, оскільки це поняття, скоріше, географічне, а один чи кілька населених пунктів з навколишніми землями, що перебувають під юрисдикцією єдиної для них територіальної громади та відповідних органів місцевого самоврядування. Ось чому в інших країнах первинна ланка адміністративно-територіального поділу носить назву не село, селище, місто, а комуна, муніципалітет, община. Ця назва є похідної від назви первинного суб’єкта місцевого самоврядування – комуни, муніципалітету, общини, громади тощо.

Очевидно, в майбутньому і в Україні варто було б запровадити універсальну назву первинної ланки адміністративно-територіального поділу – «громада». Тоді система адміністративно-територіального устрою склалася б з громад та регіонів (АРК, області, райони. У якості громад виступали б села, селища, міста, райони у містах або їхні групи, об’єднані спільністю їхніх територіальних громад як первинних суб’єктів місцевого самоврядування.

Важливою ланкою адміністративно-територіального устрою України є регіони.

До регіонів треба зарахувати насамперед Автономну Республіку Крим, області, райони.

Автономна Республіка Крим є складовою частиною України, її регіоном, якому, відповідно до Конституції України, надано право на автономію.

Область – верхній рівень адміністративно-територіального устрою України. Це великий регіон, який характеризується певною цілісністю та самодостатністю економічного і соціального розвитку, а також місцевими особливостями і традиціями. Відповідно до Конституції, до складу України входять: Вінницька, Волинська, Дніпропетровська, Донецька, Житомирська, Закарпатська, Запорізька, Івано-Франківська, Київська, Кіровоградська, Луганська, Львівська, Миколаївська, Одеська, Полтавська, Рівненська, Сумська, Тернопільська, Харківська, Херсонська, Хмельницька, Черкаська, Чернівецька, Чернігівська області.

Область поділяється на райони, міста обласного значення та інші адміністративно-територіальні одиниці.

Сільський район – середній рівень адміністративно-територіального устрою України – невеликий регіон з агропромисловим характером економіки, транспортною, інформаційною та іншою соціальною інфраструктурою, спрямованою на забезпечення зв’язку між сільськими та міськими населеними пунктами, які входять до його складу як самостійні адміністративно-територіальні одиниці.

Адміністративно-територіальними одиницями, що поєднують властивості населених пунктів та регіонів, є так звані «міськради», міські округи, які виникають внаслідок адміністративного підпорядкування місту (як правило, обласного, республіканського (АРК) чи загальнодержавного значення) інших міст, селищ, сільських округів зі збереження за ними статусу самостійних адміністративно-територіальних одиниць.

У межах території України можуть утворюватися й інші спеціальні територіальні утворення – військові, судові округи, прикордонні, екологічні, спеціальні (вільні) економічні зони, адміністративно-територіальні утворення з особливим режимом функціонування та інші територіальні утворення, порядок утворення та функціонування яких має визначатися окремими законами.

Система місцевого самоврядування

Україна на момент проголошення незалежності мала сформований територіальний устрій, який залишився без істотних змін і після прийняття Конституції України.

Сьогодні у складі України знаходиться Автономна Республіка Крим, 24 області, 2 міста загальнодержавного значення (Київ та Севастополь), 165 міст обласного і 279 районного значення, 907 селищ міського типу, 490 сільських і 121 міський район, а також 28 839 сільських населених пунктів, об’єднаних в 10 190 сільських округів («сільрад»), як самостійних адміністративно-територіальних одиниць.

Адміністративно-територіальний устрій України не є незмінним. Великі міста з кількістю населення понад 1 мільйон постійно ставлять питання про перетворення їх на міста загальнодержавного значення.

Швидко збільшується чисельність сільрад (сільських округів), в яких об’єднуються по кілька сільських несених пунктів під юрисдикцією єдиних для них територіальних громад як первинних суб’єктів місцевого самоврядування. Цей процес, стимульований ст. 140 Конституції України, буде наростати.

Природно, що може відбуватися й зворотний процес, оскільки, відповідно до ст. 6 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», територіальні громади сільських населених пунктів можуть не тільки об’єднуватися, а й роз’єднуватися там, де вони вже об’єднані в сільради (сільські округи). Щоправда, Закон «Про місцеве самоврядування в Україні» застерігає: вихід із складу сільської громади можливий лише за наявності фінансово-матеріальних бази, достатньої для здійснення кожною з таких громад функцій і повноважень місцевого самоврядування відповідно до цього Закону (п. 7 Розділу V).

Отже, питання адміністративно-територіального устрою повсякденно потребують свого вирішення.

Відповідно до Конституції України (п. 13 ст. 92), територіальний устрій України, а отже, і порядок вирішення питань адміністративно-територіального устрою має визначатися виключно законом України. Самою ж Конституцією України визначаються лише основні зачади та система адміністративно-територіального устрою України (ст. 132, 133), а також право Верховної Ради України утворювати і ліквідовувати райони, встановлювати й змінювати межі районів та міст, зараховувати населені пункти до категорії міст, а також вирішувати питання про найменування і пере найменування населених пунктів та районів (п. 29 ст. 85).

Звичайно, відповідні повноваження по вирішенню питань адміністративно-територіального устрою мають й інші органи державної влади, а також органи місцевого самоврядування. Так, до повноважень Кабінету Міністрів України належать: внесення до Верховної Ради України подань про утворення, ліквідацію та найменування районів; надання населеним пунктам статусу гірських; створення Національної ради з найменування географічних об’єктів, затвердження Положення про неї.

Законом України «Про адміністративно-територіальний устрій України» детально врегульовано порядок вирішення питань на рівні Верховної Ради України та місцевих рад, а також ті вимоги, яким мають відповідати рішення, що приймаються цими органами.

Підписано до друку 30.11.2015. Формат 60х84 1/16

Папір офсетний

Друк різограф. Гарнітура Times New Roman

Умов.друк.арк. 2, 75

Тираж 100 прим. Зам№304