ФЕДЕРАТИВНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ
Российская модель федерализма строится с учетом исторического семидесятилетнего опыта советского федерализма. В РСФСР как союзной республике СССР сочетались провозглашение и ограниченная реализация (в основном де-юре) принципов федерализма с политическим унитаризмом как фактической практикой взаимодействия союзного центра и входящих в СССР республик, как реальной системой государственного управления региональными сообществами.
В то же время российский федерализм новой модификации начал формироваться в ситуации двойного вызова пришедшим к власти после августа 1991 г. политическим силам: надо было реконструировать в основном унитарную форму государственности и соответствующую ей авторитарную систему управления и одновременно противостоять опасности распада России как государства, созданного в свое время на тех же принципах, что и СССР. Развал Советского Союза сказался на проявлении сепаратистских тенденций внутри России. В их основе лежало стремление ряда регионов в условиях острейшего системного кризиса попытаться улучшить свое положение, самостоятельно распоряжаясь экономическим богатством природными ресурсами региона, плодами своего труда, получить большую свободу, уменьшить зависимость от центра. Процесс суверенизации охватил все автономные республики и административно-национальные образования. Все они объявили себя самостоятельными субъектами, а республики провозгласили свой государственный суверенитет.
Отрицание советской модели ограниченного, в основном формального, федерализма перерастало в разрушение устоев федерализма как такового. На политическом горизонте замаячил конфедеративизм. Вместе с тем на волне огульной критики национально-территориального принципа построения федеративной системы стали раздаваться призывы возвратиться к административно-территориальному принципу организации власти и управления, положив в основу губернское построение государства, тем самым вернуться к унитаризму дооктябрьского (1917) образца.
На развитие дезинтеграционных процессов влияли не только такие субъективные факторы, как, например, амбиции тех или иных политиков, рост национального самосознания народов, усиление националистических настроений. Важное значение в этом отношении имело и то, что существование полностью суверенной России началось в условиях еще не сформированного государственного аппарата, практически отсутствия нового механизма хозяйствования, способного обеспечить управление посредством рыночных рычагов в условиях крушения административно-хозяйственной системы управления экономикой и распада прежних хозяйственных связей.
Ослаблению влияния Центра на регионы, потере управляемости экономикой из единого центра, укреплению республиканско-региональных политической и административно-хозяйственной элит способствовали реализуемые в 1991—1992 гг. принципы государственного управления, согласно которым федеральные органы власти ответственны лишь за макроэкономические проблемы, только координируют хозяйственную деятельность, не должны в условиях якобы «саморегулирующегося рынка» заниматься государственным управлением экономикой, планированием.
Первым серьезным шагом на пути сохранения единства России стал Федеративный договор, подписанный 31 марта 1992 г. в Кремле большинством субъектов Российской Федерации. Он включил в себя три близких по содержанию договора о разграничении полномочий между федеральными органами государственной власти и органами субъектов Федерации всех трех типов (суверен ных республик в составе РФ; краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга; автономных областей и автономных округов). Договор носил компромиссный характер и явился результатом большой подготовительной работы, начавшейся еще в 1990 г. В процессе его выработки было рассмотрено около 30 различных вариантов проекта договора. В ходе их обсуждения стало очевидно, что идею национальной государственности, заложенную в советских конституциях и в известной мере претворенную в жизнь, активно поддерживают современная национальная административно-политическая элита и титульные нации, в связи с чем вернуться к территориальным образованиям невозможно. Поэтому были отвергнуты и многочисленные предложения возвратиться к дореволюционному губернскому устройству России на территориальной основе и к федерации национальных государств с преимущественными правами на территории титульных наций и минимальными полномочиями Центра. В последнем случае учитывалось, что из 89 субъектов Федерации более чем в 80 доля представителей нетитульных наций (главным образом, русских) составляет более половины населения, и ущемлять их интересы не только нельзя, но и опасно. В основу Федерального договора был заложен принцип учета интересов всех народов России, и это несколько снизило внутриполитическое напряжение в стране.
Принятие Конституции Российской Федерации 1993 г. положило конец дискуссии по проблеме выбора основной формы государственного строительства и системы управления регионами. Принцип федерализма в его новой модификации сохранил свою роль в качестве нормативно-правовой базы организации Российского государства, системы государственной власти и управления.
Конституция РФ узаконила статус 89 субъектов Федерации, наделенных шестью разными статусами. В их числе 21 республика, 6 краев, 49 областей, 2 города федерального значения (Москва и Санкт-Петербург), одна автономная область и 10 автономных округов. В Конституции заложено неравенство субъектов в их взаимоотношениях с центром — республики обладают большими правами, чем края и области. Конституцией признается как бы «несимметричная» федерация, хотя в ней и записано (статья 5), что субъекты РФ равноправны. Российский федерализм не исключает запрет на выход субъектов из состава Федерации, вместе с тем провозглашая принцип сохранения целостности государства, который сочетается с правом самоопределения народов, как это было записано в ранее действовавших советских конституциях. В этом зафиксировано еще одно из существенных противоречий государственного строительства наряду с «несимметричностью» федерации.
Для российского федерализма как формы государственного устройства и ныне характерно соединение национально-государственных и территориальных принципов формирования федеративного государства. При таком подходе учитывается, что на протяжении веков Россия была и остается полиэтническим государством, объединением и даже союзом более сотни народов (в настоящее время согласно самоидентификации у нас проживает 176 этносов различной численности). Унитарная политическая структура дополнялась, а зачастую органично соединялась с разнообразными формами национально-культурной самобытности, особым управлением и самоуправлением различными регионами, наличием в национальных окраинах своих законодательных актов и даже конституций.
Современный российский федерализм строится на правовом разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Федерации. Согласно ст. 71 Конституции РФ в ведении Федерации находятся:
а) принятие и изменение Конституции Российской Федерации и федеральных законов, контроль за их соблюдением;
б) федеративное устройство и территория Российской Федерации;
в) регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; гражданство в Российской Федерации; регулирование и защита прав национальных меньшинств;
г) установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти;
д) федеральная государственная собственность и управление ею;
е) установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации;
ж) установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки;
з) федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития;
и) федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; федеральные транспорт, пути сообщения, информация и связь; деятельность в космосе;
к) внешняя политика и международные отношения Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации; вопросы войны и мира;
л) внешнеэкономические отношения Российской Федерации;
м) оборона и безопасность; оборонное производство; определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества; производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования;
н) определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации;
о) судоустройство; прокуратура; уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство; амнистия и помилование; гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство; правовое регулирование интеллектуальной собственности;
п) федеральное коллизионное право;
р) метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени; геодезия и картография; наименования географических объектов, официальный статистический и бухгалтерский учет;
с) государственные награды и почетные звания Российской Федерации;
т) федеральная государственная служба.
В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся:
а) обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам;
б) защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав и национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон;
в) вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;
г) разграничение государственной собственности;
д) природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные
территории; охрана памятников истории и культуры;
е) общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры,
физической культуры и спорта;
ж) координация вопросов здравоохранения; защита семьи,
материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая
социальное обеспечение;
з) осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными
бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий;
и) установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации;
к) административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды;
л) кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат;
м) защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей;
н) установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления;
о) координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации.
Записанные в Конституции РФ положения о разграничении предметов ведения и полномочий между Центром и субъектами РФ в равной мере распространяются на республики, края, области, города федерального значения, автономную область, автономные округа. При этом вне пределов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти, осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов.
В Конституции РФ выстраиваются три системы исполнительной власти:
1) единая система исполнительной власти в Российской Федерации, которую образуют федеральные органы исполнительной власти и органы субъектов Федерации в пределах ведения и полномочий Федерации, а также по предметам совместного ведения Федерального центра субъектов РФ; осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории России обеспечивается Президентом и Правительством РФ, в чем и выражается вертикаль власти, единство системы;
2) система органов государственной власти субъектов Федерации, устанавливаемая ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации органов государственной власти, определенных федеральным законом;
3) система органов власти местного самоуправления, выведенная за пределы государственной власти.
По нашему мнению, ни систему органов государственной власти субъектов РФ, ни, тем более, систему местного самоуправления нельзя считать подсистемами, т.е. составными частями единой системы. Первая и устанавливается самостоятельно и в рамках своего предмета ведения и собственных полномочий обладает всей полнотой государственной власти. Ее взаимосвязь с единой системой государственной власти — лишь в общих конституционных основах. Система местного самоуправления вообще, согласно законодателю, не относится к государственной власти, не несет на себе ее функции.
Отметим, что Конституция не включает в единую систему государственной власти в России органы законодательной власти РФ и субъектов Федерации.
Соответственно отмеченным системам власти в РФ организуются центры (уровни) государственного управления: общефедеральный и региональный — и муниципальное управление (местное самоуправление). В Конституции РФ они не обозначены, равно как и нет понятий «система управления» или «система власти и управления». Отсутствие этих понятий в Основном Законе, по-видимому, объясняется тем, что его идейно-теоретический фундамент составляет либеральная концепция государства.
Принципиально важно подчеркнуть относительный (мягкий) характер разграничения предметов ведения и властных полномочий Федерации и ее субъектов.
Согласно ст. 78 Конституции, те и другие органы власти «по согласованию» между собой «могут передавать» друг другу «осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам». Законодатель не говорит о форме согласования, скажем, о договоре.
Данный термин вообще в Конституции не используется. Поэтому нынешняя практика заключения договоров между федеральным центром и субъектами Федерации о разграничении властных полномочий, если следовать букве Основного Закона, не дает основания характеризовать Российскую Федерацию как конституционно-договорную. Тем более как договорную. Практика создала правовой прецедент, который должен был получить юридическое оформление. Конституционные основы федерализма судьбоносны для страны и государства, и они не могут модифицироваться прецедентными нормами, введенными даже главой государства.
«Мягкость» разграничения предметов ведения и полномочий между Федеральным центром и субъектами Федерации, предоставленная Конституцией России возможность взаимной передачи части полномочий — «взаимное делегирование» полномочий — это одно из компромиссных положений, обусловленных переходным периодом, переживаемым страной, и незавершенностью процесса формирования российского федерализма. Его реализация, бесспорно, способствовала разрешению некоторых противоречий, возникших в последние годы между отдельными субъектами Федерации и Федеральным центром, но не сняла их полностью. Так, конституционный конфликт, возникший в свое время между Российской Федерацией и Татарстаном, объявившим себя суверенным государством и «субъектом международного права», был в определенной мере разрешен Договором о разграничении предметов ведения и полномочий. Но только в определенной. В любой момент конфликт может получить свое развитие. Действовавшие в то время Конституция Татарстана и его Договор с Российской Федерацией по сути узаконивали статус Татарстана, приближенный к субъекту конфедерации.
Конституция РФ не сняла и не могла снять всех противоречий, связанных со становлением новой модели федерализма как формы устройства государственной власти и системы государственного управления, однако она заложила правовую базу для дальнейшего его совершенствования и обеспечения управляемости государством как единым целым. На действующей конституционной основе руководством государства разрабатывается политика по созданию сбалансированной системы взаимных прав и ответственности Федерации и каждой ее составной части. Эта система предполагает:
— обеспечение полного и безусловного осуществления функций, отнесенных к исключительному ведению Российской Федерации, только федеральными органами государственной власти;
— перенос акцента в сфере предметов совместного ведения на регулирующую, координирующую и контролирующую роль федерального центра;
— законодательную конкретизацию конституционного понятия единой системы исполнительной власти в Российской Федерации;
— политику дифференцированного (в зависимости от конкретных условий) делегирования исполнительно-распорядительных функций в сфере предметов совместного ведения органам власти субъектов Федерации под их полную ответственность;
— реализацию вместе с властями субъектов Федерации в рамках предметов совместного ведения программ и проектов, направленных на выравнивание социальных и экономических условий;
— обеспечение правовой защиты законных интересов местного самоуправления [4].
Для выстраивания такой системы предстоит предпринять ряд шагов организационного, финансового и правового характера.
В частности, для сохранения и дальнейшего развития российского федерализма исключительно важное значение имеет четкое взаимодействие региональных и местных властей. Поставлена задача, чтобы соответствующие федеральные органы обеспечивали работникам своих территориальных подразделений условия, гарантирующие их независимость от региональных и местных вла ческого устройства государства, общегосударственной системы власти и управления;
— это нормативно-правовое закрепление и реально осуществляемое разграничение властных и управленческих полномочий и функций, а также ресурсов в виде собственности между федеральными и региональными органами, но это не «развод» между ними, а необходимое условие сотрудничества на благо всех граждан России;
— это рациональная форма децентрализации государственной власти и управления, закономерная передача властных и управленческих полномочий и средств для их осуществления из Центра в регионы вместе с ответственностью за реализацию функций и использование средств;
— это сочетание трех уровней власти и субъектов управления: федерального, регионального и местного, где акцентируется роль местного самоуправления как первичного уровня, без которого не может быть ни федерализма, ни подлинной демократии;
— это система устройства власти и управления, обеспечивающая целостность государства и одновременно гарантирующая самостоятельность развития регионов как частей единого политического союза многонациональной России.
Такова нормативная модель российского федерализма и ее видение с позиции оценки тенденций практического воплощения.
По мере становления нового федерализма выявляются противоречия, проистекающие из некоторых конституционных установок и порожденные реальным функционированием федеральных институтов и норм. Теоретический анализ их необходим: он поможет расширить наши представления о специфике российского федерализма и понять новые проблемы его функционирования как общесистемной формы и принципа организации государственной власти и управления.
Дата добавления: 2016-03-04; просмотров: 1261;