Рейтинг некоторых норм и правил служебного поведения

(Распределение ответов госслужащих на вопрос: «Какие именно характеристики работников аппаратов органов государственной власти способствуют их продвижению по службе? »)[10] (в % от количества опрошенных)

(По данным опроса, проведенного РАГС)

могают нечистые на руки чиновники», — говорится в Послании Б.Н. Ельцина Федеральному Собранию России 1997 г. Президент РФ В.В. Путин в 2002 г. вновь привлекает внимание собравших­ся к этой проблеме: «нынешняя организация работы госаппара­та, к сожалению, способствует коррупции. Коррупция - это не результат отсутствия репрессий - хотел бы это подчеркнуть, - а прямое следствие ограничения экономических свобод. Любые ад­министративные барьеры преодолеваются взятками. Чем выше барьер — тем больше взяток и чиновников, их берущих» [11]. Борьба с коррупцией превратилась в важнейшую общегосудар­ственную задачу.

Государственная коррупция (от лат. — подкуп) — это исполь­зование должностным лицом государственным служащим (или груп пой чиновников) своего служебного положения для незаконного приобретения материальных и других благ. В докладе, подготов­ленном Советом по внешней и оборонной политике и региональ­ным общественным фондом «Информатика для демократии» (фев­раль 1996 г.), предпринята попытка всесторонне проанализиро­вать государственную коррупцию как явление. Материалы иссле­дования помогают понять многие существенные стороны, послед­ствия и причины существования и распространения государствен­ной коррупции в современной России; заставляют поразмышлять о путях борьбы с ней, ставшей «проблемой национальной безопас­ности». С точки зрения исследователей, государственная корруп­ция — явление социально-экономическое и историческое. Нынеш­нее состояние коррупции в России во многом обусловлено «давно наметившимися тенденциями и переходным этапом» [12].

В числе наиболее значимых причин коррупции отмечаются: стремительный переход к новой экономической системе, не под­крепленный необходимой правовой базой и правовой культурой; «отсутствие в советские времена нормальной правовой системы и соответствующих культурных традиций»; «распад партийной си­стемы контроля», «слияние власти и экономики» (в прошлом); «неукорененность демократических политических традиций»; наследуемый от «тоталитарного режима» громоздкий и непово­ротливый государственный аппарат. Акцентируя внимание на причинах исторического характера, авторы называют также не­которые современные российские факторы коррупции. Например, экономический упадок и политическая нестабильность; несовер­шенство законодательства, включая противоречивость отдельных законов; слабость гражданского общества, слабость судебной сис­темы и неразвитость правового сознания и др.

В докладах анализируются некоторые экономические негатив­ные последствия государственной коррупции, в том числе расши­рение теневой экономики и нарушение конкурентных механиз­мов. Характеризуются также последствия политические. В част­ности, подчеркиваются такие явления, как «смещение целей по­литики от общенационального развития к обеспечению властво­вания олигархических группировок»; уменьшение доверия к вла­сти, рост ее отчужденности от общества; возникновение угрозы разложения демократических институтов и нарастание разочаро­вания граждан в ценностях демократии.

Устранение отмеченных и других причин государственной кор­рупции связано с решением общих политических, экономических и социальных проблем модернизации нашей страны. Поэтому, как правильно подчеркивают авторы исследования, борьба с кор­рупцией не может быть разовой кампанией. Ее (коррупцию) нельзя ограничить только законодательными мерами и искоренением отдельных проявлений. Нужна «антикоррупционная политика», которая должна реализовываться на высшем уровне политичес­кого руководства. Только постоянная, всеохватывающая, комп­лексная борьба с коррупцией, причем на всех уровнях власти и управления, может дать желаемый эффект. Абсолютная победа над нею невозможна. Пока существуют государство и институт чиновников, сохранятся источники коррупции.

И все же победа нужна, пусть относительная, над нынешней российской государственной коррупцией, ставшей раковой опу­холью, разъедающей всю систему государственного управления. По нашему мнению, для ее достижения необходимо сосредото­чить усилия на преодоление причин экономического и полити­ческого характера. Общественность сегодня трудно убедить в том, что нынешний вал государственной коррупции — последствие пороков (реальных и приписываемых) бывшей советской систе­мы. Попытка уйти от анализа главных экономических и полити­ческих факторов, порождающих опасную социально-политичес­кую патологию, к сожалению, наблюдается в «проекте доклада» солидных научно-исследовательских коллективов. Таковых две: 1) спекулятивный передел государственной собственности, в ре­зультате которого в стране возник «дикий капитализм» (по опре­делению американского миллиардера Сороса, «грабительский ка­питализм»); 2) отсутствие демократического общественного кон­троля за деятельностью властей; блокирование демократических механизмов управления авторитарно-бюрократическими. Усилия государства и общественности в борьбе с коррупцией не окажутся бесплодными, если они будут направлены прежде всего на выкор­чевывание ее причин, порожденных и порождаемых становлени­ем самих политической и экономической систем.

За общими причинами государственной коррупции кроются специфические, зависящие всецело от качества личного состава государственного аппарата, от порядка подбора корпуса государ­ственных служащих, его управленческой культуры, ответствен ности перед государством и обществом, наконец, от его правовой и социальной защищенности. За последние годы руководством государства проделана значительная работа по созданию новой структуры, по внедрению новых принципов, форм и методов дея­тельности государственной службы. Это выливается в админист­ративную реформу.

Реализация концепции административной реформы предпо­лагает формирование такой государственной службы, в основу которой будет положена «система заслуг и достоинств», анти­коррупционная программа, а также усиление ответственности региональной и местной власти. «Система заслуг и достоинств» показала свою эффективность во многих странах мира. Она оз­начает:

— превращение государственной службы из службы «госуда­ревой» (как это традиционно было и сохраняется в нашей стра­не) в службу подлинно гражданскую;

— гибкую, не ориентированную на иерархию систему форми­рования и обновления государственного аппарата;

— отбор (преимущественно конкурсный), продвижение и удер­жание на государственной службе наиболее квалифицированных и добросовестных людей;

— более ясную дифференциацию статуса «карьерных» и «по­литических» чиновников («политических назначенцев»);

— строгую определенность должностных обязанностей;

— создание режима, обеспечивающего, с одной стороны, подконтрольность института государственных служащих, с другой — его правовую защищенность от произвола и некомпетентности руководителей и средств массовой информации;

— рационализацию затрат на содержание госаппарата, преж­де всего увеличение доли прямых материальных стимулов и сни­жение косвенных, ликвидацию «теневых» привилегий. Суммар­ное уменьшение бюджетных затрат на государственный аппарат должно быть обеспечено за счет перевода на самоокупаемость многочисленных служб обеспечивающего характера;

— расширение и изменение практики контрактов. В частно­сти, вместо штатного расписания основой кадровой работы ста­нет смета расходов на выполнение соответствующих функций го­сударственного органа. В свою очередь, это неизбежно будет вес­ти к сокращению численности аппарата и повышению уровня оплаты труда государственных служащих при одновременной интенсификации их работы;

— повышение внимания к вопросам административной эти­ки, оживление практической ценности понятия служебной репу­тации.

Особое значение для организации деятельности аппаратов го­сударственной власти и управления и формирования их кадров имеют Федеральные законы «Об основах государственной службы Российской Федерации» (принят Государственной Думой 5 июля 1995 г.), «О системе государственной службы Российской Феде­рации» от 27 мая 2003 г., «О государственной гражданской службе Российской Федерации» 2004 г., Федеральная программа «Ре­формирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)», утвержденная Указом Президента России 19 ноября 2002 г. Они устанавливают правовые основы организа­ции государственной службы РФ, основы правового положения государственных служащих РФ.

В законах определяются порядок прохождения государствен­ной службы, необходимость проведения конкурсов и испытаний при замещении государственной должности государственной служ­бы, порядок аттестации государственного служащего и ряд дру­гих важных моментов.

Особое значение имеет закрепление в законах принципов госу­дарственной службы. Впервые в подобного рода российских доку­ментах закреплены принципы, соответствующие конституцион­ным нормам. В их числе: обязанности госслужащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина, приоритета этих прав и свобод; единства системы государствен­ной власти, разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами РФ; равного доступа граждан к госу­дарственной службе в соответствии со способностями и професси­ональной подготовкой. Следует подчеркнуть и такие принципы государственной службы, как внепартийность государственной службы; отделение религиозных объединений от государства; обя­зательность для государственных служащих решений, принятых вышестоящими государственными органами и руководителями в пределах их полномочий и в соответствии с законодательством РФ; единство основных требований, предъявляемых к госслужбе; ответственность госслужащих за подготавливаемые и принимае мые решения, неисполнение либо ненадлежащее исполнение сво­их должностных обязанностей.

Вместе с тем многие вопросы организации государственной служ­бы и кадровой политики до сих пор еще не решены и требуют пересмотра. Сложившееся к настоящему времени положение дел не стимулирует эффективную деятельность государственных слу­жащих, не дает им ясных перспектив должного роста, не решает вопросы контроля и применения мер ответственности за некаче­ственную, недобросовестную работу, за неисполнение решений.

Все это резко затрудняет деятельность органов власти и уп­равления, отчасти делает их, с одной стороны, безвластными, с другой — неуправляемыми со стороны общества, неподконт­рольными ему, а действия их нередко нелегитимными, проти­воправными, а порой опасными для настоящего и будущего России. Как отмечалось в Послании Президента РФ Федераль­ному собранию (1997 г.), «власть, не ограниченная правом, опасна. Право, не обеспеченное властью, бессильно. Первое много раз подтверждалось нашей историей. Второе становится очевидным сегодня». Однако, на наш взгляд, все более очевид­но было и тгда, и сегодня не только второе, но и первое. То, что власть, не ограниченная правом опасна, убедительно под­тверждается далеко не только нашей историей, но и события­ми сегодняшнего дня. Более того, все более распространенной и очевидной является ситуация, когда становится опасной для законопослушных граждан и общества в целом даже власть, ограниченная правом, но зачастую не считающаяся с ним, дей­ствующая по своему усмотрению, с позиций своих субъектив­ных интересов. Не случайно борьба с коррумпированностью власти, в том числе высоких должностных лиц, с откровенны­ми и грубыми нарушениями законов РФ, субъектов РФ, нор­мативных документов, элементарных прав и свобод граждан со стороны многих властных структур приобретает сейчас харак­тер одной из важнейших государственных задач.

Для решения этих и других проблем в соответствии с поруче­нием Президента Российской Федерации от 24 ноября 2000 г. № Пр-2331 разработана и утверждена 15 августа 2001 г. № Пр-1496 Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации, в соответствии с которой и разработана Программа ее реформирования на 2003-2005 гг. [13].

Программа реформирования государственной службы нацели­вает на решение следующих проблем, имеющих исключительно важное значение для повышения эффективности всей системы го­сударственного управления:

— нарушение принципа единства государственной службы и системы управления ею на федеральном и региональном уровне;

— неразработанность законодательных механизмов взаимосвя­зи государственной и муниципальной службы;

— наличие противоречий и пробелов в законодательстве Российской Федерации о государственной службе;

— несоответствие социального и правового положения госу­дарственного служащего степени возлагаемой на него ответствен­ности;

— низкая эффективность деятельности государственных ор­ганов;

— слабое использование современных технологий государ­ственного управления, в том числе отвечающих задаче реализа­ции масштабных государственных программ и проектов;

— низкая эффективность правовых и организационных мер контроля деятельности государственных органов со стороны граж­данского общества;

— недостаточная эффективность кадровой политики в сфере государственной службы;

— сохранение консервативной системы подготовки и профес­сионального развития государственных служащих;

— недостаточная ресурсная обеспеченность государственной службы.

Все эти проблемы тесно связаны между собой и не могут быть решены в отдельности. Реформирование государственной службы намечается проводить в рамках концепции административной реформы и сбалансированного развития, и оно должно не состо­ять из одномоментных кардинальных изменений существующей государственной службы, а проводиться последовательно и посте­пенно.

Для повышения эффективности государственной службы и го­сударственного управления уже в ближайшие годы предстоит ре­шить ряд задач:

— пересмотреть систему финансирования государственного аппарата в плане увеличения прямых денежных выплат за счет сокращения доли косвенных расходов (строительство и содержа­ние зданий, транспортное, бытовое, иное обслуживание), не на­ращивая нынешние бюджетные расходы;

— ограничить рост численности государственного аппарата;

— выработать единые для федерального и регионального уров­ней правила должностного роста государственных служащих, в том числе механизма эффективного использования кадрового ре­зерва и ротации кадров в единой системе государственной службы;

— создать нормативную основу и современную инфраструкту­ру подготовки, повышения квалификации и оценки труда госу­дарственных служащих;

— установить четкие основания, а также процедуры привле­чения к дисциплинарной и материальной ответственности госу­дарственных служащих; ввести институт дисциплинарного раз­бирательства.

Целесообразно кодифицировать все акты, регулирующие воп­росы государственной службы, и в перспективе принять кодекс государственной службы.

Решение этих задач Правительством, Администрацией Прези­дента РФ, органами государственной власти субъектов РФ позво­лит создать важные предпосылки серьезного улучшения функци­онирования государственной службы и повышения эффективнос­ти всех ветвей государственной власти [14].

Экономическая, политическая и социальная стабильность общества — один из главных факторов, определяющих эффек­тивность государственного управления. Очевидно, что при отсут­ствии таковой государственным органам приходится затрачивать максимум усилий и ресурсов (не считаясь с потерями) на погаше­ние конфликтов и создание ситуации, при которой был бы возмо­жен выбор оптимальных решений. В широком смысле понятие стабильности означает сохранение государственной системой сво­их институтов и осуществление основных функций при изменяю­щейся социальной среде. Стабильность, устойчивость политичес­кой и экономической систем, а также общественных отношений, — это такое их состояние, когда происходящие изменения не ведут к нарушению нормативно-ценностной базы процессов жиз­недеятельности людей, когда любые отклонения и действия субъек­тов (политических, экономических и пр.) корректируются реа­лизацией установленных, легитимных норм. Неправомочные действия погашаются правомочными. Стабильность общества — со­стояние, при котором возникающие потребности и интересы со­циальных субъектов артикулируются системой, и каналы арти­куляции сами адаптируются к новым потребностям. Иными сло­вами, — когда государственная система управления, механизмы экономического и социального регулирования более или менее адекватно реагируют на проявляющиеся запросы и ожидания граж­дан и способствуют их удовлетворению. В числе постоянно дей­ствующих факторов стабильности экономические, работающие на поддержание достаточного уровня благосостояния народа; соци­ально-оптимальное равновесие различных групп интересов; идео­логические и социально-психологические, ориентирующие пове­дение членов общества на ценности и нормы существующей сис­темы.

Стабильность общества зависит от уровня институционализа-ции управляющих структур и легитимности органов государствен­ной власти и управления. Развитые государства отличаются от менее развитых, с нестабильными политическими системами, вы­соким уровнем институционализации, комплексной легитимнос­тью (правовой и общественной), широким участием граждан в управлении государственными и общественными делами. Важней­шим политическим фактором стабильности выступает системное равновесие государственной власти и влияние на управление по­литических партий [15].

Применительно к России как государству, переживающему переходный этап развития, стабильность может рассматриваться в двух аспектах: с одной стороны (в динамике), как показатель эффективности управления процессом модернизации, а с другой (в статике) — в качестве необходимого условия (фактора) для дальнейшего повышения эффективности. Тот факт, что в стране создана и существует новая политическая система (как бы нео­днозначно ни относились к ней различные политические и соци­альные силы), что вместо централизованной плановой экономики в основном сформировалась рыночная экономическая система, базирующаяся главным образом на частной собственности на сред­ства производства, что государственный социализм заменен ка­питализмом («диким», «грабительским», «нецивилизованным» и пр.), что сложилась иная классовая структура, антагонистичес­кий характер отношений между социальными группами, — все это свидетельствует об определенном уровне эффективности дея­тельности пришедших в августе 1991 г. к власти политических либерально-демократических сил, поддержанных на президент­ских выборах 1996 г. 40 млн российских избирателей. В стране функционирует система государственного управления, опирающа­яся на конституционные нормы, правда, по-разному интерпрети­руемые правящими группировками. Значительная часть населе­ния, особенно молодого и среднего возраста, приспособилась к новым условиям жизни.

При оценке отмеченных и других исторических изменений многие адепты современного режима, равно как и его противни­ки, впадают в крайности: первые на все смотрят сквозь розовые очки, а вторые — через черные. Отвергая тот и другой подходы, судя о состоянии общества по реальным результатам ельцинских реформ, трудно не заметить доминирующую в стране политичес­кую и социальную нестабильность. Объективная ее общепризнан­ная реальность — глубокий системный кризис. Государство и общество пребывают в кризисном состоянии многие годы, что свидетельствует больше о неэффективности нынешней системы государственного управления, чем о ее эффективности. В свою очередь, существующая нестабильность — та преграда, которая стоит на пути развития страны и успешного руководства обще­ством и государством. Сложилась крайняя поляризация обще­ства. В 1998 г. 32 млн человек (25% населения) имели денежный доход ниже прожиточного минимума, в 2004 г. — 31 млн чел. Разрыв доходов 10% наиболее и 10% наименее обеспеченного населениярезко вырос: в 1992 г. превышение размеров доходов первой группы над доходами второй составляло в 8 раз, в 2004 г. — 15 раз. В апреле 1998 г. 1,5% россиян владели 65% нацио­нального богатства [16]. Широкие слои населения оказались в положении голодающих из-за систематической невыплаты зара­ботной платы, пенсий, денежных пособий. По данным Министер­ства труда и социального развития РФ, численность безработных составила к концу 1998 г. около 8,6 млн человек, или 11,8% экономически активного населения. Хотя к началу 2004 г. она и сократилась до 6 млн чел., однако все еще весьма велика [17].

Общество постоянно сотрясают социальные конфликты, хотя и локального характера; сформировались конфликтогенные ре­гионы: Северный Кавказ, Кузбасс, Дальневосточное Приморье. Социологические опросы показывают, что главные узлы напря­женности и конфликтов связаны с различиями в доходах. Данное противоречие становится определяющим по отношению к дру­гим, в том числе — между руководителями и подчиненными и по политическим взглядам. Социальное расслоение идет и в аспекте углубления неравенства между региональными общностями. Так, Москва и многие миллионы москвичей по существу превратились в особую привилегированную группу населения со значительно более высоким уровнем материальной жизни. Средний уровень душевых доходов в Москве в четыре раза превышает общероссий­ский, а с учетом более высокой стоимости жизни — в три раза. В особом положении находятся районы добычи нефти и газа, на­пример, Тюменская область, Ямало-Ненецкий и Ханты-Мансий­ский округа, где душевой доход (при учете более высоких цен) выше среднероссийского в 1,7 раза. Вместе с тем в некоторых регионах (Марий Эл, Дагестан, Поволжье) доходы населения на­много ниже, чем в среднем по России [18].

Многочисленные негативные проявления экономической состав­ляющей системного кризиса на рубеже веков — обвальный спад производства, потеря государством львиной доли собственности и превращение его в международного должника, обвал в 1998 г. финансовой системы — создали сложнейшую экономическую си­туацию. Со всей остротой встала проблема модели проводимых в стране реформ по изменению социально-экономических отноше­ний. К 2000 г. проблема выбора политико-экономической стра­тегии для нашей страны остается той проблемой, которая разде­ляет стоящие у власти и оппозиционные силы на противополож­ные лагери.

Политические колебания правящих кругов между разнолики­ми моделями реформ: польской, бразильской, аргентинской не исключают возможности усиления внимания к китайской моде­ли, осуществление которой обеспечило КНР известный всему миру огромный экономический прогресс. Между тем эта модель, не в пример российской, демонстрирует открытость реформ, отказ пра­вящей партии от идеологического догматизма и переход на путь экономического прагматизма. Новый подход китайского руковод­ства страной воплотился в известной формуле Ден Сяопина: «Не­важно, какого цвета кошка — черного или белого, главное, что­бы она ловила мышей». Важно, чтобы и для российских либе ральных реформаторов, стало главным не то, какого цвета кош­ка, а то, способна ли она ловить мышей.

Экономическая нестабильность определяет .политическую и социальную.

Поляризация социальных групп — не единственный негатив­ный процесс в нынешней России. Наряду с укреплением таких групп, как российская буржуазия (включая кучку нуворишей и олигархов) и «новая бюрократия», приобретшие признаки клас­сов, происходят существенные социальные сдвиги в «низах». По­явился многочисленный слой частных собственников, который, по мнению известного отечественного социолога М. Руткевича, можно отнести к мелкой и средней буржуазии. В их числе деся­тимиллионная армия «челноков». По официальной терминоло­гии, это — так называемый средний класс. Его развитие, безус­ловно, в известной мере ограничивает дестабилизирующее влия­ние социально-классовой поляризации, замедляет созревание со­циального антагонизма, но не блокирует. Тем более, что после пика экономического кризиса 17 августа 1998 г. массы «челно­ков» оказались у «разбитого корыта», «челночный промысел» на время в значительной степени перестал быть доходным.

Говоря об источниках социальной нестабильности, было бы грубой ошибкой не учитывать обострившиеся за последние годы межнациональные противоречия в стране. Они взорвались кро­вавыми конфликтами: вначале осетино-ингушским, а затем — тяжелым кризисом, а в 1995-1996 гг. и в 2000-2003 гг. бес­славной необъявленной войной на территории Чеченской Респуб­лики. Последствия их пока не преодолены и постоянно проявля­ются в многочисленных актах терроризма, дестабилизирующих ситуацию в Северо-Кавказском регионе и в целом в стране.

Опаснейшим дестабилизирующим фактором является кри­минализация российского общества и государства. Общеизвест­но, что преступность не только продолжает расти, но и пронизы­вает теперь уже многие сферы общественной жизни, включая по­литическую. Доминирующая преступность — экономическая, прямо связанная с проведенной в стране приватизацией, перерас­пределением государственной собственности в интересах кучки активистов первоначального накопления капитала и «новой бю­рократии». Каждый вновь приступавший к должности председа­тель Правительства обещал покончить с криминализацией экономики, с преступностью на почве этнонациональных конфлик­тов, не допустить проникновения криминальных элементов в орга­ны законодательной и исполнительной власти. Однако кримина­лизация — следствие совокупности условий, сложившихся в ходе капитализации общества; это явление — спутник системного кри­зиса, охватившего страну, и высасывающее из нее жизненные соки. Поражение преступности возможно при условии вывода страны из нынешнего кризиса.

Экономический кризис, социальная поляризация населения и обнищание его большинства, криминализация общества порож­дают политическую нестабильность. Первичная причина всех этих явлений, ускоренная капитализация страны, а непосредственная реформ — имевшая место тактика проведения либерально-демок­ратических общественных отношений.

Наиболее значительно потрясли политическую ситуацию в стране за последние годы три события: острый политический кризис в сентябре—октябре 1993 г. и насильственное прекраще­ние конституционной деятельности Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации, сопряженное с мно­гочисленными человеческими жертвами; осуществление военных действий на территории Чеченской Республики (декабрь 1994-1996 гг.; 2000-2003 гг.); обсуждение и голосование в Государ­ственной Думе Федерального Собрания РФ материалов Специ­альной комиссии Госдумы об отрешении президента РФ Б.Н. Ельцина от должности. Каждое из названных политических со­бытий в разной степени, но негативно влияло на процесс госу­дарственного управления обществом и существенно подрывало доверие население к правящему режиму. И политическая неста­бильность получила такое развитие, что едва ли она была пре­одолена очередными выборами Государственной Думы. По мне­нию многих отечественных политиков и ученых, а также зару­бежных аналитиков, дестабилизирующий элемент заложен в дис­балансе полномочий президентской власти и Федерального Со­брания РФ.

Юристы подсчитали, что у Президента РФ, согласно Консти­туции, 80% властных полномочий, а остальные 20% полномо­чий делят между собою традиционные ветви власти. Президентс­кая власть возвышается над всеми другими ветвями власти и представляет собою особый вид государственной власти, не относящийся к какому-либо известному в теории ее ответвлению. По-видимому, такой статус главы государства позволил Б.Н. Ельци­ну за 8 лет уволить в отставку 6 председателей Правительства, 45 заместителей Председателя и 100 министров, что, конечно, не способствовало политической стабильности.

Постоянные конфликты в 90-х годах прошлого века между президентской властью и правительством, с одной стороны, и законодательной властью, с другой, объективно обусловлены от­меченными социально-классовыми противоречиями в обществе. А субъективно — отсутствием у политической элиты культуры поведения в системе, где функционирует оппозиция. До тех пор, пока оппозиция (любая) будет рассматриваться как враждебная сила по отношению к режиму, а не как явление, нормальное в демократическом государстве, неизбежны всплески острых по­литических конфликтов.

Каким образом мешает политическая нестабильность эффек­тивному государственному управлению? Во-первых, она порож­дает периодические политические кризисы, подрывающие леги­тимность системы и нарушающие процесс государственного уп­равления, отвлекающие усилия властей на их преодоление; во-вторых, чрезмерно политизирует и идеологизирует управленчес­кий процесс, отодвигая на второй план рациональную мотива­цию социально-экономического выбора и принятие прагматичес­ких административно-государственных решений; в-третьих, яв­ляется препятствием на пути объединения наиболее активных слоев общества для решения проблем модернизации; в-четвер­тых, снижает престиж государства в международном сообществе; наконец, в-пятых, остроконфликтные политические ситуации сти­мулируют управляющие субъекты на принятие скороспелых и зачастую ошибочных решений или решений временных, с тем, чтобы погасить разногласия и противоречия.

Экономическая, социальная и политическая нестабильность и ее последствия смещают вектор политического развития в сторо­ну авторитаризма. Чем нестабильней система, тем шире возмож­ности для утверждения диктаторских принципов и методов уп­равления и больше ограничений (причем зачастую оправданных) демократии. Давно доказано историческим опытом, что любые авторитарные режимы — плод развития общественно-политичес­ких кризисов.

* * *

Итак, эффективность государственного управления прояв­ляется на всех уровнях функционирования системы: от отдель­ной организации — до местного общества, от местного уровня — до регионального, от регионального сообщества — до соци­альной системы и ее политической организации — государ­ства. На каждом из уровней эффективность измеряется своими критериями, характеризующими соотношение целей и резуль­татов, а в иной плоскости соответствие результатов интересам управляющих и управляемых, выраженных в целях. Высшим критерием эффективности системы государственного управле­ния в целом служит полнота реализаций ее функций. В обоб­щенном выражении — это сохранение данных политической системы и общества, обеспечение их целостности, единства и безопасности, а также защита интересов всех групп населения, прав и свобод граждан.

Целостность государства и единство общества — результат эффективного государственного управления, основа обеспечения их безопасности и условие достижения благосостояния народа. Отсюда фундаментальное значение общесистемной формы органи­зации власти и управления. В многосоставных сообществах та­кой формой является федерализм. Его анализу посвящается сле­дующая глава настоящей работы.

литература

1.Лапин Н. Модернизация ценностей России // Социс. 1996.
№ 5.

2. Рывкина Р.В. Социальные корни криминализации России /
/ Социс. 1997. № 4.

3. Там же. С. 76.

4. О бюджетной политике на 2000 год. Послание Президента
Российской Федерации Федеральному Собранию РФ // Россий­
ская газета. 1999. 13 апреля.

5. Теория государства и права. М., 1997. С. 99.

6. Государство и общество // Информационно-аналитический
отчет об итогах социологического исследования. Сентябрь. - М.,
1998. С. 8.

7. Там же. С. 10.

8. Там же. С. 11.

9. Игнатов В.Г. Государственная и муниципальная служба
в современной России. — Ростов н/Д: Изд-вд СКАГС, 2004.
С. 51-52.

10. Байков В.Э. Государственная служба: Взгляд изнутри и
извне (социологический анализ) // Социология власти. Вестник
социологического центра РАГС. № 1. 2003. С. 22.

11.Российская газета. 1997. 25 сентября; Там же. 2002. 19
апреля.

12. Россия и коррупция: ...кто кого? // Российская газета.
1998. 13 февр.

13. О Федеральной программе «Реформирование государствен­
ной службы РФ (2003-2005 гг.)». Указ Президента РФ Путина
В.В. от 19 ноября 2002 г. № 1336 // Российская газета. 2002. 23
ноября.

14. Игнатов В. Повышение эффективности государственной
власти и управления — жизненно важная проблема сохранения
российской государственности // Проблемы повышения эффек­
тивности государственной власти и управления в современной
России. С. 12-13; Государственная служба современной России:
проблемы реформирования и эффективного функционирования /
Под ред. В.Г. Игнатова. - Ростов н/Д., 2003; Государственная
служба: Учебник / Под ред. В.Г. Игнатова. - М.: МарТ, 2004.

15. Зеркин Д.П. Основы политологии. С. 427.

16. Парламентская газета. 27 апр. 1999; АИФ. 1997. № 18.

17. Российская газета. 2004. 6 марта.

18. Руткевич М. Трансформация социальной структуры рос­
сийского общества // Социс. 1997. №7.

Глава 12