ФЕДЕРАТИВНОЙ ФОРМЫ ОРГАНИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ

В настоящее время в печати, институтах государства широко обсуждаются вопросы совершенствования общей конструкции власти и управления, главным образом связанные с федератив­ной формой организации взаимодействия субъектов Федерации с Центром, с практическим осуществлением конституционных норм федерализма в государственном управлении. Дискуссию питают реальные проблемы, с которыми сталкиваются государственные органы в своей деятельности. И, кроме того, — те тенденции и противоречия, которые обозначились в таких явлениях, как не­управляемость регионами и дезинтеграция. О неуправляемости, а точнее говоря, о факторах, препятствующих эффективному госу­дарственному управлению, во весь голос заговорили представите­ли Центра и губернаторы. О дезинтеграции пишут политики, не стоящие у власти, многие аналитики, занимающиеся проблемами федерализма, и журналисты, сигнализирующие об опасности ре­гионализма, «тихом разломе» государства и т. п.

Каковы же причины проблем, вызывающих беспокойство ши­рокой общественности и властей предержащих за положение в государстве? В большинстве своем они сводятся участниками дис­куссии к несовершенству нынешней федеративной формы органи­зации системы государственной власти и управления. Есть, прав­да, политические деятели, отвергающие вообще федерализм как форму организации нашего государства. Но их мнение не встре­чает поддержку ни в законодательных, ни в исполнительных орга­нах государства. Конституционно закрепленная федеративная форма Российского государства и федерализм как принцип госу­дарственного управления в общем соответствуют социально-эко­номическим, политическим и культурологическим особенностям страны, ее национальным традициям. Попытки противников фе­дерализма аргументировать свою точку зрения ссылками на госу­дарственное устройство царской России не убеждают; историю страны не повернуть вспять, как бы некоторые консерваторы ни желали такое осуществить. Проблема заключается не в разруше­нии федерализма, а в достройке нынешней модели, в приведении федеративной организации государственной власти и управления в соответствие с современным переходным состоянием общества, его политической и экономической систем, складывающейся но­вой социальной структурой.

Обозначим главные узлы российского федерализма, порожда­ющие антисистемные тенденции и факторы, стимулирующие яв­ления неуправляемости регионами и местными сообществами.

Первое. Противоречивость принципов федеративного устрой­ства Российского государства, заложенных в Конституции РФ.

Они выше отмечались. Это: а) противоречивое сочетание принци­пов формирования субъектов Федерации — национально-государ­ственного и административно-территориального; б) провозглаше­ние принципов целостности государства и в то же время права народов на самоопределение (отсутствие запрета на выход из со­става Федерации); в) признание формального равенства субъек­тов Федерации и вместе с тем заложенное в Конституции нера­венство их во взаимоотношениях с Центром и между собою по объему прав, иначе говоря, «асимметричность» Федерации; г) сочетание конституционного принципа формирования федера­тивного государства с практикой договорного разграничения пред­метов ведения и полномочий между Федеративным центром и субъектами РФ.

Указанные противоречия в своей основе объективно обуслов­лены многонациональным составом общества, предшествующим историческим опытом федеративного строительства (главным об­разом советским) и приверженностью к нему большинства насе­ления национальных регионов; международными принципами взаимотношений наций внутри государств; существующими в стра­не существенными различиями в уровнях социально-экономичес­кого развития регионов. Если говорить о субъективных причи­нах противоречий, то они проявляются в выборе политическим руководством вариантов и механизмов реализации конституци­онного принципа строительства федерализма и распределения объектов управления и властных полномочий. В частности — договорного варианта, который, при отсутствии правового регла­ментирования, таил в себе элементы субъективизма.

Второе. Не только формальное, но и фактическое неравенство субъектов Федерации, выражающееся в существенных различиях геополитической роли, которую играют они в Федерации, а так­же научно-технического, демографического и культурного потен­циалов, с чем связаны диспропорции уровней реализации обще­национальных стандартов социальных благ. Стоит ли, скажем, доказывать наличие многократного превосходства финансово-эко­номического и научно-технического потенциала Москвы или Санкт-Петербурга над другими субъектами РФ? В двух столицах России сосредоточены львиная доля финансового капитала и ос­новная часть научно-производственных и научно-исследовательс­ких центров страны. Здесь основной информационный ресурс. Политическая атмосфера в стране в значительной мере определя­ется той атмосферой, которая складывается в Москве и Санкт-Петербурге. С таким неравенством многие регионы, располагаю­щие значительным экономическим потенциалом и играющие воз­растающую роль в государстве, не согласны и стремятся проти­востоять доминирующему влиянию городов-гигантов. Даже в по­литическом плане, например, практикуется организация регио­нальных избирательных блоков при проведении выборов в Госу­дарственную Думу.

Существует и другая проблема: несоответствие новым геопо­литическим и экономически реалиям социально-экономического развития некоторых административно-территориальных делений. Так, северные районы и Приморье в настоящее время играют важную роль в обеспечении стратегических интересов страны, а их геополитическое положение «окраин» страны закрывает путь к развитию в условиях перехода к рыночной экономике. Возник­шее противоречие толкает эти районы к обособлению от других регионов.

Фактическое неравенство во многом закрепляется договорной практикой разграничения объектов управления и полномочий между Центром и субъектами Федерации. Восприятие лидерами субъектов РФ выдвинутого политическим руководством России в период борьбы против союзного государства лозунга «берите столько суверенитета, сколько можете переварить» стимулирова­ло стремление (особенно лидеров национальных образований) рас­ширить сферу своего влияния и круг полномочий без учета инте­ресов государства и соседних регионов. А вновь приобретенное не каждому хочется отдавать. Отсюда соответствующая политичес­кая позиция — источник противоречий в федеративных отноше­ниях. Не желая обострять их, а, напротив, стремясь законсерви­ровать (хотя бы временно), Центр при заключении договора с тем или иным регионом ориентировался прежде всего на уже используемые данным субъектом РФ объем полномочий и масш­табы управляемого им объекта. Кроме того, на принимаемое со­гласованное решение могут оказывать влияние социально-поли­тическая и экономическая роль субъекта в обеспечении стратеги­ческих интересов государства; политическая позиция лидера субъекта РФ, его близость к высшему руководству государства; политическая конъюнктура и т.д. В печати высказывалось мне ние, что провозглашаемые Центром правила взаимоотношения с регионами имеют двойной стандарт: «для бедных и слабых субъек­тов Федерации они обязательны, а для богатых и национально ориентированных они не действуют».

Подведение юридической основы под договорную практику раз­граничения сфер общественных отношений, регулируемых феде­ральными органами государственной власти и органами субъек­тов Федерации, и властных полномочий поставит заслон отме­ченным негативным явлениям. Такой основой являются Феде­ральный закон от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и орга­нами государственной власти субъектов Российской Федерации», а также Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представитель­ных) и исполнительных органов государственной власти субъек­тов Российской Федерации» с внесенными в него в 2000-2003 гг. изменениями [5].

Законы устанавливают принципы: конституционности, верхо­венства Конституции Российской Федерации и федеральных за­конов, равноправия субъектов РФ при разграничении предметов ведения и полномочий, недопустимости ущемления прав и инте­ресов субъектов РФ, согласования интересов Российской Федера­ции и субъектов РФ, добровольности заключения договоров и соглашений, обеспеченности ресурсами, гласности заключения договоров и соглашений. Так, согласно принципу конституцион­ности, любые нормативные акты Российской Федерации и субъек­тов РФ, включая договора и соглашения, не могут передавать, исключать или иным образом перераспределять установленные Конституцией Российской Федерации предметы ведения Российс­кой Федерации, предметы совместного ведения. Принцип равно­правия субъектов РФ фиксирует необходимость соблюдения этой важнейшей нормы во взаимоотношениях их с органами государ­ственной власти России при разграничении предметов ведения и полномочий, в том числе при подготовке и заключении договоров и соглашений. Законами устанавливаются формы реализации пол­номочий по предметам ведения Российской Федерации и совмес­тного ведения РФ и субъектов Федерации; определен порядок заключения договоров и соглашений. Важно подчеркнуть п. 2, ст. 32 Федерального закона от 24 июня 1999 г. №119-ФЗ: «До­говоры и соглашения, действующие на территории Российской Федерации до вступления в силу настоящего Федерального зако­на, подлежат приведению в соответствие с настоящим Федераль­ным законом в течение трех лет со дня его вступления в силу». Субъектам Федерации предлагается привести в соответствие с дан­ным законом «свои законы» и иные правовые акты в течение двенадцати месяцев со дня вступления его в силу. Теоретически значение принятых Федеральных законов для дальнейшего со­вершенствования федерализма как формы устройства государствен­ной власти и управления в стране очевидно. Подтвердить его должна практика. В законах сформулированы требования, реа­лизация которых позволит существенно снизить влияние на фе­деративную организацию системы государственного управления противоречия, связанного с фактическим неравенством между субъектами РФ в их взаимоотношениях с Федеральным центром.

Третье. Конструкция государственной власти и управления, формы реализации в ней принципа федерализма. Мы уже отмеча­ли отсутствие в России реальной единой системы государственной власти и управления. Несмотря на то, что в Конституции про­возглашается единая система исполнительной власти, образуе­мая федеральными органами власти и органами субъектов Феде­рации в пределах ведения и полномочий Федерации, а также по предметам совместного ведения Федерального центра и субъектов РФ, фактическое строительство ее не завершено. Этот вывод под­тверждается многочисленными высказываниями в печати руко­водящих лиц различных уровней государственной иерархии — лидера парламента, глав Правительства, губернаторов и других ответственных чиновников.

Так, бывший в то время Председателем Правительства России Е.М. Примаков, выступая в Совете Федерации в декабре 1998 г., подчеркнул важность вопроса об укреплении федерализма. Он предложил восстановить вертикаль власти: местное самоуправле­ние — администрация субъектов Федерации — Федеральный центр. Восстановление властной вертикали, по мнению Е.М. При­макова, является условием сохранения и укрепления целостнос­ти государства. Процесс создания вертикали власти оратор свя­зал с развитием экономических взаимоотношений между субъек­тами Федерации. Такие взаимоотношения (рыночные и сотрудни чества) будут способствовать преодолению фрагментарности Рос­сии, превращению ее в реальное социально-экономическое (а не только правовое) государственное образование.

Председатель Правительства РФ С.В. Степашин (ныне также бывший) в своем выступлении на экономическом форуме в Санкт-Петербурге (июнь 1999 г.) подчеркнул необходимость оптимизи­ровать отношения федеральной и региональной власти: «Для эф­фективного регионального развития России особенно важно един­ство всех ветвей власти как на федеральном, так и на региональ­ном уровне». «История учит — тесная взаимосвязь политическо­го федерализма с экономическим — основа сильного демократи­чески и экономически развитого государства. В конечном счете объединению территорий способствует здравый экономический расчет, единство интересов, делегирование определенных эконо­мических и политических функций на уровне... централизующей власти, при сохранении значительных экономических полномо­чий и свобод регионов...» [6] Председатель Совета Федерации Е.С. Строев, выступая на том же форуме, назвал среди приорите­тов политики правительства «укрепление системы власти в стра­не», а также «ответственность власти перед обществом, ее под­контрольность» [7].

Опытный губернатор Ярославской области А.И. Лисицын пи­шет о слабости, даже «аморфности» власти. «Сегодня власть фак­тически имеет два разрыва. Первый — на уровне «губернатор — местное самоуправление». Губернатор может местному самоуп­равлению «только что-то рекомендовать». Местное самоуправле­ние имеет право не выполнять решения губернатора. Второй раз­рыв на уровне «губернатор — Президент». Избранный губерна­тор менее зависим от президента и правительства. Большая сте­пень свободы: но она не работает на благо устройства всей верти­кали государственной власти. Каждый руководитель пытается проводить свою политику в регионе — в области экономики, в политической, социальной сферах. Каждый регион стал устанав­ливать модель своих экономических отношений. «Отсутствует единая политика в экономике» [8].

Известный ученый-юрист, начальник правового управления Аппарата Государственной Думы В.Б. Исаков отмечает, что Кон­ституция РФ ликвидировала советскую систему, базировавшуюся на принципе «демократического централизма»: подчиненности меньшинства большинству, обязательности решений вышестоя­щих органов для нижестоящих; упразднила понятия «вышестоя­щий», «нижестоящий». Принцип демократического централизма заменен принципом разделения властей. Теперь каждый уровень власти имеет свою компетенцию и должен действовать в ее рам­ках, уважая права других субъектов. «Теоретически это более совершенная система». Очевидно, однако, что новая система вза­имодействия федеральных структур, субъектов Федерации и мес­тного самоуправления «находится в стадии становления, сопро­вождаемого массой болезненных коллизий» между ними. Пока «реформаторам» не удалось создать оптимальную модель госу­дарственной власти, которая соответствовала бы нынешнему со­стоянию общества. Старая вертикаль государственного управле­ния разрушена, принципы новой системы не отработаны, муни­ципальные органы чувствуют себя вообще вне государства. Отсю­да — постоянные трения между органами власти различного уров­ня, всеобщая безответственность, бесконтрольность в распоряже­нии собственностью и расходовании бюджетных средств, реаль­ная угроза нового распада страны — уже Российской Федерации [9].

Наконец, как бы обобщая дискуссию, развернувшуюся в об­ществе, президент России Б. Н. Ельцин на встрече с руководи­телями законодательных органов субъектов Федерации в июне 1999 г. высказал требование о необходимости сочетания широ­ких прав субъектов РФ с соблюдением конституционных принци­пов и законов Федерации. Иначе говоря, обозначил проблему самостоятельности субъектов РФ и единства государственной вла­сти. Президент поставил вопрос о ликвидации противоречий в законодательных актах региональных субъектов с законами Фе­дерации. Глава государства считает целесообразным ввести поря­док, при котором Центр будет иметь право запрещать примене­ние противоконституционных региональных законодательных актов и даже распускать законодательные собрания, принимаю­щие подобные акты, и снимать с должностей глав администраций с последующим назначением новых выборов тех и других. Пред­ложение президента было воспринято неоднозначно: некоторые руководители законодательных собраний высказали опасение, что предлагаемый порядок может быть использован для «сведения счетов» с неугодными для Центра. Подобные сомнения говорят о политической культуре российских властей всех уровней, к со­жалению, не привыкших «играть по правилам», установленным законом. А с другой стороны, о существовании реального проти­воречия между широкими правами регионов и необходимостью обеспечения единой государственной власти, ее вертикали. Толь­ко точно отработанный во всех отношениях законодательный механизм может блокировать проявления волюнтаризма во взаи­моотношениях федеральных и региональных властей, уничтожить почву для возможных взаимных подозрений и недоверия.

Решению задачи укрепления единства государственной власти во многом способствует Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (с последовавшими в 2000-2003 гг. вносившимися в него 6 раз изменениями) «Об общих принципах организации за­конодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». В за­коне, в частности, утверждается принцип единства системы госу­дарственной власти субъектов РФ; устанавливается, что законо­дательные (представительные) и исполнительные органы государ­ственной власти субъектов РФ в соответствии с принципом разде­ления власти осуществляют свои полномочия самостоятельно. Вместе с тем они взаимодействуют в установленных настоящим законом и законом субъектов РФ формах «в целях эффективного управления процессами экономического и социального развития субъекта Российской Федерации и в интересах его населения» (ст. 23). Закон определяет обязательный характер исполнения законодательных и иных актов, принятых субъектом РФ в пре­делах его полномочий, всеми органами государственной власти и государственных учреждений, органами местного самоуправления, общественными объединениями, должностными лицами и граж­данами, а также предусматривает ответственность за невыполне­ние или нарушение указанных актов.

Закон предоставляет право Президенту РФ «приостановить действие акта высшего органа должностного лица субъекта Рос­сийской Федерации... а также акта органа исполнительной влас­ти субъекта Российской Федерации в случае противоречия этого акта Конституции Российской Федерации, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или на­рушения прав и свобод человека и гражданина до решения воп­роса соответствующим судом» (ст. 29.1).

Особенно много по реализации федеральных законов, направ­ленных на совершенствование разграничения предметов веде­ния и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов Федерации, по совершенствованию и развитию российского федерализма сдела­но в 2000—2003 гг. под руководством и по инициативе Прези­дента РФ В.В. Путина.и аппаратами Полномочных представите­лей Президента РФ в семи федеральных округах. Как отмечается в Послании 2003 г. Президента РФ В.В. Путина Федеральному собранию РФ [10], стране в последние годы удалось преодолеть абсолютно неприемлемую ситуацию, при которой отдельные рос­сийские территории по сути дела находились вне пределов феде­ральной юрисдикции. Верховенство Российской Конституции и федеральных законов - как и обязанность платить налоги в об­щефедеральную казну - стали сегодня нормой жизни для всех регионов Российской Федерации.

Следует, однако, иметь в виду, что противоречивость принци­пов формирования Российской Федерации, ее «асимметричность», фактическое неравноправие субъектов РФ, недостроенность еди­ной общегосударственной системы власти и управления обуслов­ливают два противоположных типа поведения правящих субъек­тов регионального и федерального уровней власти.

Один тип поведения тяготеет к авторитарному унитаризму, к старым административно-командным методам управления ре­гионами из Федерального центра, местными сообществами — из региональных центров. Главным источником общественных из­менений выступает исполнительная власть. 80 субъектов Федера­ции «посажены Центром на бюджетно-дотационную иглу». Лиде­ры депрессивных регионов стремятся получить наибольшую по­мощь от Центра, приспосабливаясь к его «правилам игры», ори­ентируясь зачастую на корпоративные интересы высокопостав­ленного чиновничества. Самостоятельность руководства субъекта РФ по отношению к Федеральному центру формальная, факти­чески же она минимальная. Та же модель взаимоотношений меж­ду субъектом Федерации и местным самоуправлением. В отдель­ных республиках главы муниципальных образований назначают­ся республиканским руководством и полностью ему подчинены.

Другой — противоположный тип политического поведения субъектов федеральных и региональных властей радикалъно-либеральный. Это — максимальное сужение объема полномочий и ответственности государства (Федерального центра) за управле­ние регионами и, наоборот, безграничное расширение самостоя­тельности субъектов Федерации вплоть до превращения их в го­сударства в государстве, а Федерального центра — в «ночного сторожа», охраняющего безопасность регионов, или подобие об­щероссийского министерства по чрезвычайным ситуациям, кото­рое может вмешиваться в дела субъектов РФ только тогда, когда его позовут на помощь в моменты кризисных ситуаций. Центр долгое время заигрывал с отдельными наиболее сильными в эко­номическом отношении субъектами РФ, одаривал особыми льго­тами отдельные республики, постоянно демонстрировал свое стрем­ление расширять их самостоятельность в управлении и независи­мость, закрывал глаза на явные несоответствия республиканских конституций Основному Закону Российского государства.

Ни один, ни другой тип политического поведения руководя­щих субъектов Федерации и региональных общностей не могут препятствовать развитию опасной для Российского государства тенденции — его дезинтеграции. Реальность данной тенденции настолько очевидна, что не требует специальной аргументации. «Черной дырой» в организме Российской Федерации называют мятежную Чеченскую Республику. Мы уже отмечали особое по­литическое и социально-экономическое положение Москвы. Кон­ституция Татарстана и Договор его с Федеральным центром опре­деляли статус этой Республики в правовом отношении как само­стоятельного государства. Де-юре независимыми являются Рес­публики Башкортостан и Саха (Якутия). Саха получила право на добычу 98% российских алмазов и их продажу. Идея о госу­дарственном обособлении получила отражение в массовом созна­нии, в особенности у так называемых титульных народов. Так, из числа опрошенных коренных национальностей Башкортоста­на, Саха, Бурятии от четверти до половины согласились с мнени­ем, что «Россия — это территория Российской Федерации, за исключением бывших автономных республик» [11].

Некоторые политики, теоретики и политические журналисты интерпретируют тенденцию дезинтеграции в драматическом пла­не. Предвещают неминуемый развал России, подобный тому, ка­кой произошел с Советским Союзом. Не разделяя такого песси­мистического прогноза, мы не можем не отметить, что проявления дезинтеграции порождаются в основном теми реальными про­тиворечиями и проблемами государственной власти и управле­ния, о которых шла речь выше. Тенденция «тихого раскола», «ползучего регионализма» и вспышки стихийного сепаратизма — следствие глубокого экономического кризиса и кризиса дове­рия к Федеративному центру, убедительное подтверждение того, что в государстве пока не выстроена эффективно действующая система власти и управления, опирающаяся на общепризнанные ценностные приоритеты. Отсюда — возможность взаимоисключа­ющих правил политического поведения управляющих субъектов на различных уровнях.

Встречаются рассуждения, что дезинтеграция (регионализм и сепаратизм) во многом порождается историко-культурными фак­торами: реакцией на длительное подавление властями этнонаци-ональных культурных традиций, языка, ассимиляторскую наци­ональную политику, на былой социалистический интернациона­лизм, на неадекватное административное деление территорий на­циональных образований в советский период и пр. Влияние на­званных факторов, конечно, имеет место. Оно проявлялось и рань­ше, до нынешних российских преобразований, однако не вылива­лось в опасные для существования России процессы и конфликты регионов с Центром.

Анализ объективных и субъективных факторов, стимулирую­щих тенденцию дезинтеграции и блокирующих ее, показывает, что потенциал единства Российской Федерации намного превос­ходит факторы мотивации обособления субъектов Федерации. Противоположностью дезинтеграционных процессов выступают большинство факторов интеграции. Так, в комплексе историко-культурных факторов более весомы и социально значимы тради­ции многовекового совместного проживания российских народов, то единое социокультурное пространство, которое исторически сложилось. Россия, хотя и полинациональное государство, но образующие ее этносы характеризуются большим единообразием, нежели разнообразием. Цивилизационный «разлом» российского общества, о котором пишут западные социологи, в действитель­ности не является таковым. Атеизм части населения, внутрикон-фессиональные и межконфессиональные различия культурно-ис­торических ценностей (православно-христианских, исламских и других) не разделяют Россию на противоположные социокультурные общности. Нерусские народы за столетия подверглись глу­бокому и всестороннему воздействию русской культуры. Напри­мер, русским языком владеет подавляющее большинство нерус­ского населения.

Несмотря на отдельные разрывы в экономическом простран­ству России, его единство в основном сохранилось. Рыночные отношения усиливают интегрирующую роль экономических вза­имосвязей субъектов РФ, ибо единый национальный рынок — основное условие выхода каждого из субъектов и всей страны из глубокой ямы экономического кризиса и возможности стать кон­курентом с международными экономическими агентами. На при­мере катастрофических последствий развала бывшего единого эко­номического пространства Союза каждому здравомыслящему на­циональному и региональному лидеру, промышленнику и любо­му рядовому гражданину понятно преимущество строительства общероссийской экономики, а не обособленных экономических «анклавов».

Интеграционные процессы в экономике проявляются в форми­ровании территориальных ассоциаций экономического взаимодей­ствия субъектов РФ. В настоящее время функционируют такие межрегиональные ассоциации, как «Сибирское соглашение», «Большая Волга», «Северный Кавказ», «Черноземье» и др. Этот процесс имеет и правовую основу — прежде всего Федеральный закон «Об общих принципах организации и деятельности ассоци­аций экономического взаимодействия субъектов Российской Фе­дерации», который играет весьма важную роль в деле межрегио­нальной экономической интеграции.

Как поиск путей к межрегиональной интеграции следует рас­сматривать обсуждаемое в политических и административных кругах мнение о возможности укрупнения субъектов Федерации, причем, конечно же, на базе развития экономических, социо­культурных и политических взаимосвязей регионов.

Процесс укрупнения субъектов РФ практически уже начался, есть уже и первый опыт. По инициативе Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа, в которых был проведен референдум об объединении этих субъектов РФ, Государственной Думой РФ 19 марта 2004 г. был принят Закон «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Фе­дерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа». Процесс создания в результате этого объединения Пермского края довольно непростой, требует значительных затрат труда и времени. Поэтому, согласно данному Федеральному конституционному закону, новый единый субъект Федерации — Пермский край — должен быть образован к 2005 г., но переходный период закончится только в 2009 г.

К референдумам об объединении готовятся в Иркутской облас­ти и Усть-Ордынском Бурятском округе, где оба губернатора вы­ступили за слияние. Ведется работа по объединению Тюменской области и Ямало-Ненецкого и Ханты-Мансийского округов, по слиянию Красноярского края, Эвенкии и Таймыра. За «единую Камчатку» выступил губернатор Корякского АО. Идею объедине­ния Свердловской, Челябинской и Курганской областей озвучил свердловский губернатор Э.Э. Россель. Губернатор Ярославской области А.И. Лисицын заявил о готовности «взять на буксир» менее благополучную Костромскую область, губернатор Санкт-Петербурга В.И. Матвиенко допускает возможность его объедине­ния с Ленинградской областью.

В прессе высказываются предположения о том, что уже в на­чале второго десятилетия XXI в. в России численность субъектов РФ сократится с 89 до 60-65 или даже до 28 [12].

При этом, однако, следует иметь в виду, что в соответствии с Конституцией РФ процесс объединения субъектов возможен толь­ко по инициативе «снизу», при взаимном согласии сторон, при­нятии соответствующих решений органами их исполнительной и законодательной власти, при согласии населения субъектов, вы­явленном в результате проведенных в них референдумов. Лишь после положительного решения всех этих процедур Государствен­ная Дума РФ может принять к рассмотрению проект Федераль­ного конституционного закона об образовании нового субъекта РФ. Но на этом пути в каждом субъекте РФ, готовом вступить в процесс укрупнения, предстоит провести огромную организаци­онную и разъяснительную работу, предусмотреть решение мно­гих весьма существенных «бытовых» вопросов, разрешение име­ющихся и возникающих противоречий, в том числе политичес­ких и экономических, использовать весь имеющийся потенциал.

Потенциал российской интеграции — в специфическом этнодемографическом факторе. На самоопределение вплоть до отделе­ния от России могут претендовать так называемые титульные нации республик, составляющие 5% населения страны. С точки зрения политико-географических условий отделения могут доби­ваться только республики — субъекты РФ, расположенные в Се­веро-Кавказском регионе, и Тува. В совокупности в них прожива­ет 2,5% населения России. Этого слишком мало, чтобы породить угрозу распада государства [13].

Наконец, немаловажное значение для общественной мотива­ции интеграции общества и государства имеет фактор геополити­ческой безопасности. Катастрофа, постигшая Югославию, разде­ленную агрессивным национализмом на враждующие государства, — наглядный урок для тех сил, которые стремятся к абсолютно­му национально-государственному суверенитету своих республик.

Наличие объективных факторов интеграции государства, со­хранения его единства, однако, не должно успокаивать ответ­ственных политиков. Объективные факторы «работают» через субъективные. Они должны быть реализованы в эффективной по­литике, в системе организационных структурных и функциональ­ных взаимосвязей, в единстве государственной власти и управле­ния. Региональная и национальная политика — стержень долго­срочной государственной программы укрепления единства Рос­сийского государства и его управляемости. Продуманная и взве­шенная региональная политика способствует формированию эко­номического федерализма и созданию условий для постепенного преодоления существенных различий в уровнях развития регио­нов и благосостояния населения. А наличие фундаментальных системообразующих законов о собственности, о правах граждан, о денежном обращении, о механизмах, закрепляющих права ре­гионов в системе экономических отношений страны, будет базой для единой системы управления не только экономикой, но также всеми другими общественными процессами.

В национальной политике государство стремится реализовать принципы, обеспечивающие объективно и субъективно необхо­димое сочетание единства государства, целостность системы вла­сти и управления и самостоятельность республик в управлении своими внутренними делами, в обеспечении удовлетворения на­циональных потребностей и интересов. Федерация должна не­уклонно проводить в жизнь принцип равноправия граждан вне зависимости от их национальности, исключения дискримина­ции как национальной, так и расовой и религиозной. В России ни одна этническая группа не может обладать исключительным правом на контроль над территорией, институтами власти и ресурсами. В соответствии с международным правом наций на самоопределение национальная политика ориентирована на обеспечение права всех этнических групп представлять и отстаи­вать свои интересы власти без посягательств на территориаль­ную целостность страны.

В Российской Федерации осуществляется принцип националь­ной самоорганизации, позволяющий представителям различных национальностей самостоятельно определять и реализовывать свои социально-культурные цели, защищать свои права и свободы, создавать свои ассоциации, общества и другие институты граж­данского общества.

Для современного государственного строительства России все более характерным становится учет того, что самоорганизация этнических общностей, не имеющих своих национально-террито­риальных образований на территории Российской Федерации или проживающих за пределами таких образований, возможна в фор­ме национально-культурных автономий. Использование нацио­нально-культурной автономии в сочетании с механизмами мест­ного самоуправления позволит ввести в современную жизнь тра­диционные формы самоорганизации (казачье, земское, горское и другое самоуправление).

Сохранение и укрепление федеративного государства напря­мую зависит от национального самочувствия русских. Это не оз­начает курса на создание «Русского государства» или «Русской республики» в составе Российской Федерации. В России русские составляют абсолютное большинство населения, им не грозит ас­симиляция, забвение родного языка, утрата национальной само­бытности.

Однако в числе актуальных задач национальной политики обес­печение для русских:

— национального паритета с другими национальностями на территории всех субъектов Федерации, в том числе и равен­ства в использовании родного языка в официальных отношени­ях, общественной и культурной жизни;

— реализации права на этнокультурную самоорганизацию путем создания регионально-культурных ассоциаций, землячеств на территориях, где русские находятся в меньшинстве;

— осуществления государственной поддержки программ воз­рождения регионального многообразия русской национальной культуры, в том числе культуры русских переселенцев.

Необходимо также принятие законов и разработка государ­ственных программ, направленных на сохранение и развитие культур национальных меньшинств и малочисленных народов России, особенно в регионах Европейского Севера, Сибири и Даль­него Востока, Северного Кавказа.

Подводя итог сказанному, следует отметить, что в России пред­стоит еще немало сделать, чтобы создать такое федеративное уст­ройство государства, которое обеспечило бы эффективную управ­ляемость общества, действительную прочность и незыблемость единства и территориальной целостности страны.

Наиболее сложная, поистине стержневая проблема федерализ­ма как формы государственного устройства и принципа государ­ственного управления — это проблема соединения в одну, общую систему сильной федеральной власти и эффективного государствен­ного управления и самостоятельности в принятии государствен­ных решений в пределах своих полномочий субъектами Федера­ции. Иными словами, это проблема оптимального сочетания фе­дерализма как демократической децентрализации государствен­ной власти и ее централизации.

Специфика решения данной проблемы в России, на наш взгляд, заключается в том, что стабильность и эффективность федера­лизма здесь может быть обеспечена при условии сильной цент­ральной власти, при наличии единой вертикали власти и управ­ления на демократической основе. Ранее мы отмечали, что цент­рализм на демократической основе для России можно считать одним из принципов государственного управления.

Какие аргументы говорят в пользу сформулированного тезиса о специфике российского федерализма?

Первое. Наличие самого большого в мире социально-полити­ческого пространства, а также «иссеченность» общества много­численными линиями существенных различий: региональных, этнонациональных, классовых, политических, наконец, религи­озных. Такого рода плюрализм общества объективно предполага­ет федеративное устройство государства при одновременном со­хранении и углублении его единства, общности политического и правового пространства, т.е. единства государственной власти.Сильная и централизованная, формируемая и функционирующая на демократических основах и неукоснительно исполняемых пра­вовых законах власть — первейшее условие существования на­шего государства как политического объединения многомиллион­ного многонационального народа, условие эффективного управле­ния страной.

Второе. Любая модель демократических преобразований не исключает реальную возможность авторитаризма или превраще­ния демократии в охлократию (господство «толпы» — от греч. ОсЫоз — толпа, чернь и ЬгаЪое — власть), либо в инструмент господства националистических и региональных олигархий, если государство не защищено единым для всех его частей законом, гарантирующим реализацию основных принципов государствен­ного строя единой системы управления. Не случайно в развитых странах со «старой» и «новой» демократией, в том числе в феде­ративных, стабильность государства обеспечивается наличием единого стержня государственной власти: президентской (США), парламентской (Великобритания), президентско-парламентской (Франция).

Третье. Федерализм в нынешнем его состоянии, как отмеча­лось, не исключает националистических и сепаратистских по­ползновений отдельных республик и регионов. Нынешняя пере­ходная историческая ситуация объективно требует органически соединять федерализм с сильной централизующей властью (с эле­ментами унитаризма). Централизованная власть в действитель­ном федеративном государстве выступает выражением и вопло­щением общей воли большинства населения страны. Сочетание вертикальной и горизонтальной (территориальной) структур го­сударственной власти и управления только и может обеспечить подлинный демократический федерализм.

Четвертое. Федерализм, сочетающийся с сильной централи­зованной властью, предохранит Россию от тенденции к конфедеративизму, возобладание которой означало бы распад Российско­го государства.

литература

1.Юридическая энциклопедия. — М., 1997. С. 461.

2. Токвилъ А. Демократия в Америке. - М., 1992. С. 102-
103.

3. Полис. 1998. № 1. С. 161.

4. См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию
«Общими силами к подъему России (О положении в стране и
основных направлениях политики Российской Федерации)» -
М., 1998. С. 60.

5. Парламентская газета. 1999. 30 июня; Собрание законода­
тельства Российской Федерации. 1999. М 42. Ст. 5005; 2000. №
31. Ст. 3205; 2001. № 7. Ст. 608; 2002. М 50. Ст. 4930; Рос­
сийская газета. 2003. 8 июля.

6. Парламентская газета. 1999. 22 июня.

7. Там же.

8. Парламентская газета. 1999. 21 апреля.

9. Парламентская газета. 1999. 2 июня.

10. См.: На юбилейной сессии Конгресса. Вступительное слово
Президента России В.В. Путина // Местное самоуправление. 2003
№ 22. С. 5.

11.См.: Хенкин С. Сепаратизм в России — позади или впере­
ди // Рго е! сопЪга. Весна. 1997. С. 11.

12. Российская газета. 2004. 16 апреля; 21 апреля, 27 апре­
ля, 1 октября; Аргументы и факты. 2004. № 15 С 4- № 23 С
2, 4. . , - . .

13. Бразаускас А. Слагаемые государственного единства // Рго
е^ соп^га. Весна. 1997. С. 32.

Глава 13