И ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ

Конфликт — обычное явление в общественных отношениях между людьми, тем более в отношениях, связанных с властью и управлением. В этой сфере политической и социальной жизни всегда проявляются противоречия между интересами и целями властвующих и подвластных, управляющих и управляемых, раз­вивающиеся в определенной ситуации до открытого и осознанно­го противоборства. Конфликт — это борьба общественных субъек­тов с целью реализации противоречивых интересов. Это — стол­кновение сил, в основе которого лежат претензии на определен­ный статус, власть и ресурсы. Данное определение отражает ос­новные признаки конфликта, характерного для взаимоотноше­ний местного самоуправления и государственных органов. В сфе­ре этих взаимоотношений проявляются все отмеченные общесо­циальные конфликтогенные факторы. В самом деле, коллектив­ные интересы местного сообщества не всегда и не во всем могут совпадать с общими интересами региона, а тем более, государ­ства, которые призваны выражать и отстаивать органы государ­ственной власти. Например, в вопросах разделения муниципаль­ной и государственной собственности. Противоречия между инте­ресами возникают по поводу статуса, власти (полномочий) и ре­сурсов, определяемых государственными органами при формиро­вании муниципальных образований. Правда, они не во всех слу­чаях выливаются в открытый конфликт, что уже в основном зависит от позиций и взглядов руководства органов местного са­моуправления и региональных властей. К тому же не всякое про­тиворечие развивается в конфликт, а многие проявляются в виде споров, дискуссий, не разделяющих участников на противостоя­щие стороны.

Проблема статуса местного самоуправления превращается в источник противоречия и потенциального конфликта в ситуа­ции, когда региональные органы государственной власти либо препятствуют обрести его тем местным сообществам, которые обладают правом на самоуправление, либо ограничивают сферу действия местного самоуправления. Согласно Федеральному За­кону, все территориальные общности (города, села и пр.) обла­дают правом на приобретение статуса местного самоуправления. Однако в 1997 г. почти в 40 субъектах РФ территориями муни­ципальных образований, на которых осуществилось местное са­моуправление, были только города и районы, а более мелкие территории таким статусом не обладали. Субъекты Федерации в данном случае Федеральный Закон не нарушали, ибо, как уже отмечалось, Закон разрешает самостоятельно определять тер­ритории, на которых формируются органы местного самоуправ­ления. Следовательно, в самом Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления» 1995 г. был заложен источник противоречий в процессе организации орга­нов местного самоуправления.

В результате произвольного (с точки зрения теоретической) определения территориальных общностей, где организуются органы местного самоуправления, его сфера распространения сокраща­лась. По данным Центризбиркома России, за 1995-2000 гг. ко­личество органов местного самоуправления уменьшилось в 3 раза.

Проблема определения территориальных общностей, которым придается статус местного самоуправления, таит в себе еще одно, пожалуй, более опасное социально-политическое противоречие, обремененное неизбежным конфликтом. Имеется в виду положение Федерального закона, предусматривающее возможность создания муниципальных образований на основе существующих админист­ративно-территориальных единиц (республик, областей, районов, городов и т.д.). Вместе с тем в действующем федеральном законо­дательстве не содержится четких ограничений при определении территориальных границ муниципальных образований. Приори­тетное право по проблемам административно-территориального устройства и системы органов государственной власти субъектов РФ принадлежит им. Очевидно, что в регионах эти вопросы реша­ются и могут решаться по-разному [28]. Если учесть, что доста­точно широко распространена точка зрения, согласно которой су­ществующая система административно-территориального деления в своей основе была построена в конце 20-х— начале 30-х гг. в целях реализации планов строительства социализма в СССР, а цели и принципы местного самоуправления связаны с реализацией жизненных интересов и потребностей местного сообщества, что ареалы жизнедеятельности местных сообществ зачастую не совпа­дают с установленными ранее границами административно-терри­ториальных единиц, то вполне реальна возможность возникнове­ния стремления у крупных муниципальных образований в полиэт­нических регионах заняться перекройкой существующих админис­тративно-территориальных границ, поначалу внутри субъектов РФ. Причем, как рекомендуют некоторые специалисты по националь­ной политике, обязательно с учетом национального фактора. По их мнению, это является необходимым условием при определении принципов территориальной организации местного самоуправле­ния в Северо-Кавказском регионе. Можно себе представить, какая возникла бы конфликтная ситуация в тех многонациональных рай­онах, в которых стали бы реализовываться подобные рекоменда­ции. Это как раз тот случай, о котором уже говорилось выше, когда демократическая норма, устанавливающая порядок измене­ния границ территорий, на которых осуществляется местное само­управление с учетом мнения населения, превращается из фактора объединения людей в фактор, порождающий их противостояние, т.е. конфликт.

Статус субъектов местного самоуправления реализуется в со­вокупности властных полномочий, которыми они наделяются органами государственной власти. Объем властных полномочий — предмет острых противоречий и конфликтов между местными и региональными органами. Суть противоборства заключается, с одной стороны, в стремлении органов местного самоуправления приобрести больше полномочий (углубить децентрализацию вла­сти), а с другой — в нежелании субъекта государственной власти делиться полномочиями, иначе говоря, упускать бразды центра­лизованной власти из своих рук. Основная линия конфликта про­ходит на уровне «мэр — губернатор». По данным социологичес­ких опросов, почти треть респондентов (опрошенных граждан) указала на наличие в регионе негативного, а в ряде случаев даже агрессивного, взаимоотношения органов власти. Противостояние наблюдается с обеих сторон: «губернатор и мэр», «мэр и губерна­тор» [29]. Муниципальная власть нередко пытается противопо­ставить себя всем остальным органам власти, а субъект государ­ственной власти всеми законными и незаконными средствами стре­мится сокрушить своего муниципального оппонента.

Второй уровень напряженности — между представительными и исполнительными органами власти — «мэр — городская Дума». Первая конфликтная линия в известной степени связана с субъек­тивным фактором, в частности, с властными амбициями конф­ликтующих сторон. Однако главные причины возникновения кон­фликтных ситуаций обоих видов заключаются как в нечеткости разграничения полномочий органов местного самоуправления и государственной власти, так и, преимущественно, в дефиците ма­териальных и финансовых ресурсов.

Противостояние органов местного самоуправления и субъекта Федерации может быть связано с выборами глав администраций муниципальных образований. Известно, что выборы органов вла­сти, особенно исполнительной, являясь демократической формой волеизъявления граждан, вместе с тем представляют момент ост­рой борьбы кандидатов на руководящие посты. Без борьбы не проходят и муниципальные выборы. Нередко в нее включаются и региональные органы власти. Правда, косвенно, рекомендуя тех или иных кандидатов на должности глав администраций муници­палитетов, хотя таким полномочием региональная власть не на­делена. Вмешательство органов власти субъекта Федерации в про­цесс муниципальных выборов или необеспеченность законности их проведения неизбежно порождают конфликты, приобретаю­щие даже политическую окраску. В подобных ситуациях актуа­лизируются оба уровня напряженности между местным самоуп­равлением и региональными органами государственной власти: «губернатор — глава муниципальной администрации» и «глава муниципальной администрации — областная (городская) Дума». К сожалению, есть немало примеров таких форм взаимоотноше­ний между двумя уровнями публичной власти, которые компро­метируют концепцию организации муниципального управления, да и государственные институты, включая федеральные.

Проблема распределения ресурсов не менее конфликтогенна, чем борьба за полномочия и должности на муниципальном Олим­пе власти. Власть — это обладание определенными материально-финансовыми, социальными, информационными и прочими ре­сурсами. Для органов местного самоуправления ресурсы — это прежде всего объекты муниципальной собственности и бюджетное обеспечение. В условиях нынешнего финансово-экономического кризиса любому субъекту Федерации трудно найти такое решение вопросов разделения муниципальной и государственной соб­ственности, а также бюджетного финансирования муниципаль­ных образований, которое обеспечивало бы баланс интересов. Противоречия и конфликты неизбежны. Задача руководителей того и другого уровней власти — не доводить их до высшего накала.

Итак, конфликтогенные узлы во взаимоотношениях органов мастного самоуправления и государственной власти определены. Это: борьба местных сообществ за статус местного самоуправле­ния, противоречия, возникающие между властями по поводу оп­ределения границ местных сообществ, на территории которых организуются органы местного самоуправления; противополож­ные стремления органов местной и государственной властей при разграничении властных полномочий; поле выборов властей; борь­ба органов местного самоуправления за обладание материально-финансовыми ресурсами, необходимыми для реализации своих законодательством установленных полномочий по решению воп­росов местного значения.

Возникает вопрос, как следует относиться к конфликтам, воз­никающим между органами местного самоуправления и государ­ственной региональной властью? В основном негативно, посколь­ку конфликты мешают конструктивно взаимодействовать муни­ципальным органам и институтам государства в лице субъектов Федерации в решении многочисленных сложных задач по рацио­нальному управлению государством. Тем не менее в конфликтах есть и позитивный потенциал. Возникновение конкретного конф­ликта сигнализирует о наличии конкретной проблемы, требую­щей своего решения; необходимость преодоления данного конф­ликта стимулирует активность как субъектов местного самоуп­равления, так и государственной власти; наконец, преодоление того или иного конфликта всегда означает какой-то шаг вперед. Сказанное отнюдь нельзя понимать в смысле оправдания любых конфликтов. В анализируемой нами сфере общественных отноше­ний негативная сторона влияния конфликтов на общественно-политический и управленческий процесс доминирует над пози­тивной. Разрушительные последствия конфликта оказываются в большинстве случаев более значительными, чем их роль в каче­стве фактора, стимулирующего конструктивную деятельность кон­фликтующих сил. Отсюда вытекает актуальность вопроса о способах регулирования и разрешения конфликтов, проявляющих­ся во взаимоотношениях органов местного самоуправления и го­сударственной власти субъектов Федерации.

В начале поясним целесообразность использования в контек­сте нашего анализа двух понятий: «регулирование конфликта» и «разрешение конфликта». Мы показали, что во взаимоотно­шениях местного самоуправления и региональных органов вла­сти могут возникать конфликты различного содержания и на разных уровнях взаимодействия управляющих субъектов. Не­которые из них перманентно воспроизводятся до тех пор, пока существуют детерминирующие их факторы. В таких случаях реализуется тактика регулирования конфликта — введение его в рамки установленных норм, а также действий с целью смягче­ния, ослабления или перевода конфликта в другое русло и на другой уровень отношений. Регулирование конфликта позволя­ет ограничить его негативное влияние на взаимоотношения ор­ганов местного самоуправления и субъектов государственной вла­сти и перевести в общественно приемлемые формы развития и разрешения. Регулируемый конфликт — это значит управляе­мый, контролируемый и предсказуемый. Иными словами, — это конфликтный процесс, которому мы придаем формы, позволяю­щие обеспечить минимизацию экономических, политических, нравственных и др. потерь и, наоборот, максимизировать тако­го же рода приобретения.

Регулирование конфликта еще не есть его разрешение, посколь­ку сохраняются основные структурные компоненты конфликта. Однако действия по регулированию составляют либо предпосыл­ки разрешения конфликта, либо моменты этого процесса. Разре­шение конфликта означает его завершение в разнообразных фор­мах: прекращение конфликта путем уничтожения одной из сто­рон или ее полного подчинения другой; преобразования обеих противоборствующих сторон на новой основе; взаимного прими­рения конфликтующих агентов при согласовании их интересов. Процесс разрешения конфликта описывается и в таких поняти­ях: «победитель-побежденный», «победитель-победитель», «побежденный-побежденный».

В анализируемой нами сфере общественно-политических отно­шений отмеченные модели разрешения конфликтов применимы с существенными оговорками. В данном случае можно лишь условно говорить о «победителе» и «побежденном». Ведь соперниками вы­ступают субъекты двух уровней единой системы публичной влас­ти. Хотя они обладают собственными полномочиями, но управля­ют различными сторонами жизнедеятельности одних и тех же со­обществ людей. Поэтому о результатах регулирования и разреше­ния конфликтов корректней судить с точки зрения интересов как самих конфликтующих агентов, так и прежде всего — сообществ, обслуживаемых органами местных и региональных властей. Более или менее адекватно отражают процесс понятия: «выигрыш — проигрыш», «взаимный выигрыш — взаимный проигрыш».

Многообразие конфликтов (по поводу статуса местных органов самоуправления, границ муниципальных образований, объема власти полномочий, материально-финансовых ресурсов и др.) не исключает наличие некоторых общих признаков процессов их регулирования и разрешения. К таковым относятся: а) условия (предпосылки) преодоления конфликта; б) принципы разреше­ния конфликта; в) модели и стили разрешения конфликта; г) методы регулирования и преодоления конфликта.

Непременное условие (предпосылка) преодоления проявивше­гося конфликта — его признание и объяснение причины. При­знать реальность конфликта — значит сделать шаг на пути к его объективному объяснению. Первые трудности в урегулировании и разрешении конфликта начинаются именно с этого пункта. Конфликтующие стороны в большинстве случаев объясняют си­туацию по-разному, исходя из своих интересов. Каждая пытается искать причину в поведении другой. Валить, как говорится, вину с больной головы на здоровую. Нередко вносят путаницу в пони­мание причин конфликта аналитики. Например, конфликтный характер становления местного самоуправления связывают ис­ключительно с нежеланием органов региональной государствен­ной власти расширять границы действия муниципалитетов и их полномочий. Другой аспект взаимоотношений, питающий конф­ликт, — отсутствие необходимых условий для реализации функ­ций реального самоуправления — не принимается во внимание. Недооценивается конфликтогенность превратного толкования не­которыми деятелями местной власти демократии в смысле: «больше власти» местному самоуправлению.

Реальным источником конфликтов также являются: наруше­ние органами исполнительной власти субъекта РФ законодательства о местном самоуправлении; противоречивость законодатель­ных актов субъекта РФ по отношению к федеральному законода­тельству; нечеткость критериев организации муниципальных ор­ганов самоуправления, что в каждом случае лишает граждан ме­стных обществ права (или ограничивает это право) участвовать в осуществлении местного самоуправления. Описанный выше ново­сибирский конфликт, возникший по вопросу об организации му­ниципальных образований, — один из примеров коллизий подоб­ного рода.

Объяснить конфликт — означает выявить его инициатора и других участников, предмет и причину конфликта, а также глав­ную линию противоборства.

Признание и объективное объяснение конфликта позволяет определить правила поведения участников, отношение к конф­ликту третьего руководящего субъекта, решающего задачу пре­одоления конфликтной ситуации. Так, в случае противостояния, порожденного субъективными причинами (ошибочными решени­ями, амбициями должностных лиц, дезинформацией о положе­нии дел в местном сообществе или в регионе и др.), тактика действия руководящего субъекта будет включать отмену ошибоч­ного решения, обеспечение органов власти объективной инфор­мацией и принятие соответствующих административных мер воз­действия на конфликтантов. Иное отношение к конфликту, раз­вившемуся на основе объективных противоречий, связанных, ска­жем, с централизованной системой межбюджетных отношений, сохраняющейся в России по сей день. И, конечно же, совсем другая тактика его преодоления. Административные действия в этом случае решить проблему едва ли помогут.

Принципы разрешения конфликта. Основополагающим следу­ет считать осуществление законодательного регулирования орга­низации местного самоуправления и его взаимодействия с органа­ми государственной власти субъектов Федерации. Последователь­ная реализация нормативно-правовой базы взаимоотношений ни­зового звена системы публичной власти и управления с регио­нальным, ее совершенствование в части устранения размытости полномочий между ними; обеспечение органов местного самоуп­равления необходимыми ресурсами для самостоятельной реали­зации своих полномочий и законный контроль за их деятельнос­тью со стороны населения и государства — на этой основе предупреждаются конфликтные ситуации и преодолеваются возник­шие очаги противостояния.

Коль скоро конфликт рождается из противоречия интересов муниципальных образований с государственными, то он может быть урегулирован и разрешен при условии достижения баланса интересов. Предпочтительнее даже — сочетания интересов. Прин­цип сочетания интересов муниципальных образований с государ­ственными закреплен в законодательных актах некоторых субъек­тов Федерации в качестве нормы организации местного самоуп­равления. Вполне естественно признать его также одним из анти­конфликтных принципов. Но «работать» он может только тогда, когда конфликтующие стороны адекватно понимают не только различия между местными и общими (региональными, государ­ственными) интересами, но и главным образом — единство инте­ресов. Или по крайней мере осознают зависимость реализации местных интересов от осуществления государственных.

Общим правилом преодоления конфликтов в конфликтологи­ческой науке признается наличие необходимых средств и ресур­сов для осуществления этой цели: материально-экономических, социально-политических, информационных и пр. Не исключение и виды конфликтов, возникающие, как отмечалось, во многих случаях из-за дефицита ресурсов. Урегулировать и разрешить таковые, не снимая проблему ресурсов, невозможно.

Общеметодологическим принципом является требование конк­ретного подхода при определении тактики противоконфликтного действия, что обусловливается разнообразием конфликтов. Ска­жем, конфликты, возникающие на уровне: «губернатор — мэр» могут различаться в принципе. В одних случаях они преимуще­ственно связаны с борьбой за власть в региональном центре. В других имеют политическую основу: между приверженными идее либерализма и отстаивающими позиции «народно-патриотичес­ких» сил. В третьих случаях конфликт развивается в сферу вза­имоотношений губернатора, объявившего себя единственной вла­стью в регионе, с Законодательным Собранием, и т.д. Тактика противоконфликтных действий в каждом из указанных конфлик­тных очагов строится с учетом их специфики.

Приведенные примеры показывают, что при определении так­тики вмешательства управляющего субъекта в конфликтный про­цесс важно учитывать специфику содержания конфликта, его причин, степень интенсивности и особенности участников противо­борства.

Наконец, управление любым социально-политическим конф­ликтом достигает цели, если действия по его регулированию и разрешению своевременны, оперативны и встречают поддержку у заинтересованных слоев общества. В анализируемой сфере обще­ственно-политических отношений такое требование не менее ак­туально. Запущенность конфликта между местными и регио­нальными органами власти и управления напрямую затрагивает интересы широких масс, вызывает недоверие к той и другой вет­вям власти, перерастает в противоречие между народными масса­ми и государственными органами.

Одной из самых приоритетных задач местной власти, говорил Президент РФ В.В. Путин, выступая на XIII расширенной юбилей­ной Сессии Конгресса муниципальных образований Российской Федерации 11 ноября 2003 г., «является налаживание постоян­ного и всестороннего взаимодействия с гражданами. Только при таком подходе мы можем говорить об эффективности и других составляющих местного самоуправления: законодательной, фи­нансовой, административной». Чтобы достичь поставленной цели - сильной и дееспособной местной власти, отмечал В.В. Путин, нужно «... учиться работать в принципиально иных условиях, формировать новые действенные механизмы, анализировать и быстро преобразовывать собственный опыт. Для этого нам потре­бовались согласие в обществе, консолидация власти и политичес­кая воля ... В последние два года ... наметились пути к избавле­нию от длительного противостояния местной и региональной вла­стей» [30].

Существуют различные пути и модели разрешения конфлик­тов, достижения согласия в обществе.

В научной литературе различаются «силовая», «компромис­сная» и «интегративная» модели разрешения конфликта. Сило­вая модель ведет к завершению конфликта в двух видах: «побе­да-поражение», «поражение-поражение». Она типична для пра­вовых коллизий. Две других модели приводят к возможному раз­решению конфликта по типу: «победа-победа», «выигрыш-выиг­рыш» [31]. Думается, что силовая модель неприемлема для пре­одоления конфликтных взаимоотношений между местным само­управлением и государственной властью. Главным образом потому, что они законодательно призваны служить общим интересам одного и того же населения. Силовая модель — исключение. При­чем она допустима лишь в форме судебного вмешательства в за­пущенный конфликтный процесс. Типичными моделями разре­шения анализируемых конфликтов могут быть признаны «комп­ромиссная» и «интегративная». Обе они обладают тем преимуще­ством, что обеспечивают реализацию принципа баланса или соче­тания интересов местного сообщества и государства, способству­ют объединению местных и государственных органов власти в их деятельности на благо народа.

В зависимости от возможных моделей разрешения конфлик­тов, интересов и целей конфликтующих субъектов применяются различные стили противсконфликтных действий.

Согласно некоторым социологическим опросам отдельных групп госслужащих — слушателей Северо-Кавказской академии госслуж­бы, наиболее распространенными в практике государственного управления являются стили сотрудничества и компромисса. Они соответствуют компромиссной и интегративной моделям разре­шения управленческих конфликтов.

Стиль сотрудничества характеризуется тем, что субъект, ре­ализуя его, активно участвует в разрешении конфликта, отстаи­вая при этом свои интересы, но стараясь совместно с другим субъектом искать пути достижения обоюдовыгодных результатов. Типичные ситуации, когда используется данный стиль: разреше­ние конфликта важно для обеих сторон, и никто не желает от этого устраниться; наличие длительных и взаимозависимых от­ношений у вовлеченных в конфликт; оба субъекта способны из­ложить суть своих интересов и выслушать друг друга; оба стре­мятся и умеют выработать альтернативные варианты решения проблемы [32]. Таковые можно зафиксировать во взаи­моотношениях органов местного самоуправления и субъектов Федерации, что и дает основание говорить о целесообразности использования стиля сотрудничества.

Стиль компромисса заключается в такой тактике обеих сто­рон конфликта, при которой они ищут решение проблемы, ос­нованное на взаимных уступках. Этот стиль наиболее эффекти­вен в ситуациях, когда оба противоборствующие субъекта хотят одного и того же, но уверены, что одновременно для них это невыполнимо. Некоторые случаи, в которых стиль компромисса наиболее целесообразен: обе стороны испытывают недостаток в ресурсах, но проявляют взаимоисключающие подходы в преодо­лении ресурсного дефицита; обе стороны может удовлетворить временное решение спорного вопроса; обе стороны могут вос­пользоваться кратковременной выгодой, и пр. Стиль компро­мисса зачастую является удачным отступлением или последней возможностью найти любое решение. Отмеченные ситуации так­же во многом характерны для взаимоотношений местных и ре­гиональных органов власти и управления. Поэтому стиль комп­ромисса будет полезным в преодолении возникающих между ними конфликтов.

Теперь о методах регулирования и разрешения конфликтов. Совокупность методов управления конфликтами в основном обу­словлена законодательствами Федерации и ее субъектов, регу­лирующими взаимоотношения местного самоуправления и госу­дарственной власти. Это прежде всего разнообразные формы вза­имодействия местных и региональных органов, прописанные в законодательстве и рожденные опытом становления местного са­моуправления: заключение договоров и соглашений между орга­нами государственной власти и муниципалитетами; создание ко­ординационных, консультативных и иных органов; доброволь­ная передача органами местного самоуправления некоторых своих полномочий государственным органам в случае невозможности их реализации собственными силами; создание ассоциаций му­ниципальных образований с целью обобщения опыта работы и координации деятельности муниципальных образований по эф­фективному осуществлению своих прав и интересов; организа­ция при администрациях субъектов РФ специальных органов по взаимодействию с органами местного самоуправления и др. В качестве методов регулирования и разрешения конфликтов мо­гут использоваться все известные и используемые в мировой прак­тике социального и государственного управления демократичес­кие технологии воздействия на конфликтные процессы. Одним из основных способов разрешения конфликтов считается обще­ние между людьми, включающее в себя переговоры. Технология переговоров широко описана в мировой и отечественной литера­туре [33].

За последние годы в российской политической практике полу­чил признание такой метод общения между конкурирующими субъектами, как обсуждение спорных проблем «за круглым сто­лом». Опыт проведения «круглого стола» администрацией Став­ропольского края на тему «Местное самоуправление и финансы», предложения его участников обобщены учеными Северо-Кавказс­кой академии госслужбы и проанализированы в печати.

При всем преимуществе позитивных методов разрешения конф­ликтов, т. е. предполагающих использование конструктивных форм взаимодействия между конфликтующими сторонами, не исключа­ется и применение негативных методов, преследующих цель дости­жения победы одной стороны над другой. Однако и в этом случае речь не идет о ликвидации тех или иных органов власти и управ­ления, а имеется в виду, скажем, замена должностных лиц, конеч­но, путем легитимных процедур; отмена определенных решений в административно-правовом порядке; судебные иски и решения по ним в пользу одной из конфликтующих сторон, и т.д. Причем судебный порядок разрешения конфликтов — один из главных методов, использование которого предусмотрено законодательством.

Уделяя столь значительное внимание анализу конфликтов во взаимоотношениях органов местного самоуправления и государ­ственной власти субъектов Федерации, ни в коей мере не следует замыкаться на этой проблеме, умалять главное во взаимоотноше­ниях первичного и регионального уровней публичной власти и управления — единства и сотрудничества, взаимодополнения и взаимообогащения данных подсистем общей системы управления государством и обществом.

Важно исходить из постулата, противоположного известному «разделяй и властвуй»: взаимодействие всех субъектов власти и управления, а не разобщение их по региональным и местным анклавам, — основное условие сильной демократической госу­дарственной власти в России, а также эффективности федерализ­ма и местного самоуправления.

литература

1.См.: О формировании органов местного самоуправления в
Российской Федерации. Совет по местному самоуправлению в Рос­
сийской Федерации. - М., 1999. Т. П.

2. Тощенко Ж., Цветпкова Г. Местное самоуправление: пробле­
мы становления (опыт социологического анализа) // Социс. 1997.
№ 6. С. 115.Там же.

3. Игнатов В.Г., Бутов ВЛ. Зарубежный опыт местного самоуп­
равления и российская практика. - М., — Ростов н/Д, 1999. С. 9.

4. Там же. С. 8; См. также: Игнатов В.Г., Бутов В.И. Мест­
ное самоуправление: Российская практика и зарубежный опыт. —
М. — Ростов н/Д, 2004.

5. Чуб В. Совершенствование механизма взаимоотношений ор­
ганов региональной и муниципальной власти — важнейшее на­
правление повышения эффективности государственного управле­
ния // Эффективные технологии в системе государственного и
муниципального управления. - Майкоп, — Ростов н/Д, 1999.

6. Основные положения государственной политики в области
развития местного самоуправления в Российской Федерации. Ут­
верждены Указом Президента РФ от 15 октября 1999 г. № 1370.

7. Джаримов А. Формирование системы власти Республики
Адыгея и адаптация современных технологий в условиях полиэт-
ничного района // Эффективные технологии в системе государ­
ственного и муниципального управления. С. 57.

9. Там же. С. 56.

10. Игнатов В., Хоперская Л. и др. Законодательное оформле­
ние местного самоуправления в субъектах Российской Федерации
на Северном Кавказе // Северо-Кавказский юридический вест­
ник. 1998. № 1.

11.Парламентская газета. 1993. 29 июля.

12. Взаимодействие органов государственной власти и местно­
го самоуправления: проблемы и перспективы (на примере Став­
ропольского края). - Ростов н/Д, — Пятигорск, 1999.

13. Регионы берут курс на реформу местного самоуправления
// Известия. 1993. 16 июня.

14. Кровец И. Формирование местного самоуправления в Но­
восибирской области: стратегия реализации и политико-право­
вые коллизии // Конституционное право: восточноевропейское
обозрение. 1998. № 3. С. 72.

15. Абдулатипов Р.Г., Михайлов В.А., Игнатов В.Г. и др. Реа­
лизация принципов федерализма (на примере Северного Кавка­
за). — Ростов н/Д: Изд-во СКАГС, 1997. С. 27-29.

16. Взаимодействие органов государственной власти и местно­
го самоуправления: проблемы и перспективы (на примере Став­
ропольского края). С. 72-79.

17. См.: Местное самоуправление. 2003. № 22. С. 5.

18. См.: Игнатов В.Г., Лысенко ВД. Реформирование государ­
ственной службы: мнения и оценки чиновников. — Ростов н/Д,
2003. С. 39.

19. Государственная власть и местное самоуправление в поли-
этничных регионах. - Ростов н/Д, 1999. С. 17.

20. Совет по местному самоуправлению в Российской Федера­
ции. Т. III. С. 22-23.

21. Чуб В. Указ. соч. С. 38, 52.

22. Там же.

23. Закон Ставропольского края «О местном самоуправлении
в Ставропольском крае». Ст. 8; Закон «О местном самоуправле­
нии в Карачаево-Черкесской Республике». Ст. 9; Закон Респуб­
лики Адыгея «О местном самоуправлении». Ст. 10.

24. Закон Ставропольского края «О местном самоуправлении
в Ставропольском крае». Ст. 9, п. 4.

25. Взаимодействие органов государственной власти и местно­
го самоуправления: проблемы и перспективы (на примере Став­
ропольского края). С. 50.

26. «Рука Москвы станет длиннее?» // Парламентская газета.
1999. 14 июля.

27. Государственная власть и местное самоуправление в поли-
этничных регионах. С. 19.

28. Игнатов В., Хоперская Л. и др. Указ. соч. С. 19.

29. Государственная власть и местное самоуправление в поли­
этнических регионах. С. 19.

30. Вступительное слово Президента РФ В.В. Путина на XIII
Юбилейной сессии Конгресса муниципальных образований Россий­
ской Федерации // Местное самоуправление. 2003. № 22. С. 5.

31. Зеркин Д.П. Основы конфликтологии. - Ростов н/Д: Фе­
никс, 1998. С. 382.

32. Там же. С. 383-384.

33. См.: Скотт Д. Конфликты, пути их преодоления; Дек Д.
Преодоление разногласий; Зеркин Д.П. Основы конфликтологии,
и др.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В предложенной читателю работе излагаются основы теории государственного управления, т.е. системы теоретических знаний о деятельности государства в сфере социального управления. Под­черкнем, что речь идет именно о комплексе знаний о государ­ственном управлении, о теоретической, мысленной конструкции данной сферы государственной деятельности, но не о реально су­ществующей и функционирующей системе действий и отноше­ний. Теоретическая модель того или иного объекта не есть сам объект.

Теория государственного управления, хотя и формирующаяся научная дисциплина, но уже достаточно сложная, двухуровневая система знаний, включающая общую теорию и частные теории управления отдельными сферами общественной жизни людей. Основу общей теории составляет, кратко говоря, разработка раз­вернутой концепции государственного управления, аккумулиру­ющей современные достижения науки управления и практичес­кой политико-управленческой деятельности государства. Термин «концепция» в данном контексте используется в его изначальном смысле (сопсерИо — понимание, система) для обозначения синте­за идей, выражающих понимание авторами системы государствен­ного управления. Иначе говоря, концепция государственного уп­равления — это идеализированный (теоретический, мысленно-абстрактный) образ общей системы государственного управления. В такой интерпретации концепция может выполнять роль руко­водящей комплексной идеи или ведущего замысла в объяснении подсистем государственного управления, разнообразных конкрет­ных управленческих структур и процессов. Она выражена в по­нятиях: «государственноеуправление», «государственная власть», «функции государственного управления», «объективные законы» и «принципы государственного управления», «государственное решение» и др., а также в описании его субъекта, объекта, струк­тур, типичных управленческих действий и отношений.

Содержание концепции государственного управления, разра­ботанной в лекциях, выражается в следующих положениях:

— управление жизнедеятельностью общества — одна из основных функций государства, характеризующая его социально-исто­рическое предназначение;

— государственное управление — это специфический тип социального; это сознательное воздействие государственных инсти­тутов на общество с целью придания ему организованности в соответствии с установленными нормами, в целях обеспечения адаптации социальной системы к изменяющейся внешней среде, а также ее совершенствования и развития;

— государственное управление по природе своей политичес­кое; его субъектами являются государственные органы, обладаю­щие властными полномочиями, и другие государственные и об­щественно-политические организации и учреждения — элементы политической системы, а средством управляющего воздействия
— государственная власть, ее механизмы, нормативно-правовая система, обеспечивающие подчинение воли управляемых воле уп­равляющих; объект управления, его границы определяются об­щегосударственными интересами и потребностями общества;

— функции государственного управления — это политизиро­ванные функции управления социального; реализация их осуще­ствляется в рамках правовых норм и других правил, установлен­ных государственными институтами;

— государственное управление трактуется в широком соци­альном смысле; его виды: политическое руководство, админист­ративно-исполнительская и организационно-распорядительная деятельность органов исполнительной власти; ее формы: деятель­ность государственных органов, непосредственно целенаправляющая, организующая, координирующая и контролирую­щая, и деятельность, опосредованно управляющая, т.е. регули­рующая объект нормативно-правовыми, экономическими и дру­гими средствами; различные виды и формы управления осуще­ствляются государственными органами разных уровней и ветвей власти;

— виды, формы, методы и средства определяются особенно­стями управляемого объекта, а также целями и политикой уп­равляющего субъекта;

— государственное управление — деятельность субъективно­го фактора, но ему присущи свои объективные законы, описыва­емые теорией, проявляющиеся в разнообразных процессах уп­равления и управленческих отношений;

— принципы государственного управления — основные поло­жения, выработанные наукой и практикой, — закрепляются в большинстве своем в правовых нормах; в принципах отражаются объективные законы управления, а также специфика государствен­ного строя и состояние политико-правовой культуры общества; принцип приоритетности государственной политики является об­щеметодологическим при принятии государственных решений;

— государственное управление — это процесс принятия и ис­полнения решений: политических, административных и др.; ре­шения принимаются государственными органами различных уров­ней в пределах своих полномочий; выбор целей — определяющее звено процесса принятия решений;

— государственное управление функционирует как система, организуемая органами государственной власти; единая система управления — необходимое условие обеспечения управляемости общества и самого государства; единство системы не исключает, а предполагает многообразие и альтернативность в управлении, что реализуется прежде всего в наличии автономных уровней управ­ляющих субъектов (федерального, регионального и местного);

— единство системы управления обеспечивается единством го­сударственной власти (ее ветвей и уровней);

— общая единая система государственного управления моди­фицируется в рамках одного и того же политического режима, если изменяется характер приоритетных задач, решаемых госу­дарством на том или ином историческом этапе, если правящими органами избираются принципиально новые политические стра­тегии, а также становятся качественно иными социальная среда и внешние условия (в том числе экологические) жизнедеятельно­сти общества.

Российская система государственного управления формирует­ся на основе конституционных принципов установленного в стра­не государственного строя. Концептуальная модель управления приобретает особенности, обусловленные национальными черта­ми и спецификой современного этапа государственного строитель­ства. Теоретический анализ процесса формирования новой систе­мы, содержащийся в лекциях, позволяет составить представле­ние об особенностях идеального типа системы государственного управления. Понятие «идеальный тип» обозначает теоретичес­кую конструкцию, характеризующую существенные (общие и спе цифические) признаки управленческой деятельности и отноше­ний, проявляющиеся в конкретных реальностях управления. Идеальный тип выражает тенденцию развития системы. Поэтому в методологическом плане он служит инструментом научного объяс­нения эволюции системы управления [!}. Описание идеального типа государственного управления гипотетично, одно из возмож­ных, характеризующих некоторые признаки, отобранные авто­рами. Однако признаки не единичные, не случайные, а повторя­ющиеся в разнообразных актах управления и в различных усло­виях в качестве элементов и процессов работающей системы уп­равления.

Российский идеальный тип системы государственного управле­ния характеризуется следующими специфическими признаками:

а) в идеолого-ценностном плане — это система национально-ориентированная, основанная на ценностях, традициях и исто­рическом опыте Российского государства;

б) в политическом аспекте — это демократический тип госу­дарственного управления;

в) по конкретной направленности и предназначению — это антикризисная, инновационная и мобилизационная система;

г) по конкретно-историческому характеру — это система госу­дарственного управления переходного периода.

В реально действующей системе государственного управления отмеченные признаки могут проявляться лишь приближенно, в большей или меньшей степени, в зависимости от того, насколько значителен уровень рациональности управления, научной его обо­снованности, насколько оно свободно от заблуждений и влияния групповых интересов и насколько последовательно ориентирова­но на реализацию действительно государственных целей.

Национально-ориентированный характер российской системы государственного управления выражается главным образом в спе­цифике системы, обусловленной конкретно-историческими осо­бенностями российского социума и государственности, полити­ческой культуры и традиций, а также этноструктуры населения и масштабности геополитического пространства страны. Истори­чески, как отмечалось, государство в России, политическая власть, причем высшая, централизованная, олицетворяемая одним лиде­ром, играли определяющую роль в государственной и обществен­ной жизни населения страны. Исторически укорененная в политической культуре россиян приверженность к доминирующей роли государства в их жизни, к государственному централизму, вопло­щенному в верховной единоличной власти, обостряет акцент в современной системе управления на усилении функций государ­ства и потребности общества в единстве системы власти и управ­ления, на необходимости вертикали во властеотношениях. Влия­ние факторов, связанных с этноструктурой населения и геополи­тическим пространством, находит проявление в федерализме как форме национально-территориального устройства государства и принципе государственного управления. Федерализм «выступает как единственно возможная форма демократического управления ... обширным государством», — подчеркивает специалист по кон­ституционному праву России проф. М.В. Баглай [2]. Федерализм обеспечивает единство государственного управления многосостав­ным обществом через многоообразие его субъектов.

Демократичность системы государственного управления как ее сущностная черта воплощается в базовых принципах, струк­турах, функциях и формах, в методах и стиле управления, про­анализированных в соответствующих разделах настоящей рабо­ты. В определении идеального типа системы государственного управления как демократического выражается тенденция разви­тия, поскольку нынешнее реальное состояние управленческого процесса еще во многом не отвечает критериям демократии, не­сет в себе некоторые методы и приемы авторитаризма. Потенци­ал соответствующих конституционных демократических принци­пов еще далеко не реализован. Это, в частности, подтверждается анализом федеративных отношений и местного самоуправления в стране.

Антикризисный, инновационный и мобилизационный тип сис­темы государственного управления обусловлен состоянием Рос­сийского государства, находящегося уже в течение десятилетия в глубоком системном кризисе. Необходимость и реализация такой системы, как это бывало и в ряде многих других стран мира, связаны с проблемой выживания государства и страны. Анти­кризисный характер системы управления проявляется прежде всего в постепенной переориентации политической стратегии с неолиберальной концепции роли государства на концепцию, вклю­чающую признание активной регулирующей (управляющей) его функции в экономике и социальной сфере, в возрастающем вни мании к прогнозирующей, планирующей и контролирующей фун­кциям государственных органов. Характерными признаками ан­тикризисной направленности нынешней системы государственно­го управления можно считать также тенденцию укрепления еди­ной системы государственной исполнительной власти и совершен­ствования взаимодействия управляющих субъектов различных уровней; некоторый пересмотр приоритетов экономической поли­тики в плане актуализации проблемы развития реального секто­ра экономики и управления государственной собственностью; же­сткость бюджетной и налоговой политики, что говорит об усиле­нии распределительной функции государства, и др.

Антикризисная направленность государственной системы уп­равления связана с теми качественными изменениями, которые происходят в стране, с реформированием политической системы, экономических и социальных отношений. Ее предназначение — быть орудием глубокой модернизации общества. Отсюда иннова­ционный и мобилизационный характер системы. Мировым опы­том и современной наукой управления доказано, что та или иная страна обретает способность вырваться из тисков кризиса, по­стигшего ее, и перейти на новый этап развития только при нали­чии инновационного типа управления [3]. Что касается государ­ственного управления в современной России, то инновационный тип его предполагает следующие составляющие: государственную стратегию возрождения и устойчивого экономического и социо­культурного развития; политику технологического прогресса в экономике; высококвалифицированный государственный аппарат; широкое использование технологий социального менеджмента; преодоление традиционного российского административно-госу­дарственного консерватизма.

Инновационный характер системы требует разграничения фун­кций государственной власти и управления. Тем более это важно, когда одни и те же государственные органы реализуют и государ­ственно-властные и управленческие функции, что служит основа­нием для поглощения управления исполнительной властью. Уп­равляющий субъект осуществляет управление объектом не толь­ко потому, что он наделен юридически-властными полномочиями и реализует их, т.е. воздействует на управляемого, принуждает к поведению, соответствующему поставленным целям. Субъект уп­равляет прежде всего в силу совпадения его целей с целями управляемых; он управляет силой организации, информирования о планах рационального совершенствования условий жизни людей, силой интересов управляемых, конкретизированных в комплексе мотиваций активности. Власть предписывает, разрешает, запре­щает, наказывает, требует послушания. Идеальный гражданин для нее — законопослушный гражданин. Управляющий субъект, опираясь на осуществление властных действий, осуществляет твор­ческий процесс выбора целей, разрабатывает пути их реализа­ции, принимает решения организует их исполнение, используя в случае необходимости, и механизмы властного воздействия (нор­мативно-правового). Идеальный субъект управления — и законо­послушный и творчески активный коллективный государствен­ный орган или конкретное, должностное лицо.

Мобилизационный характер управляющей системы — типич­ная черта антикризисного государственного управления. Это не означает тотального применения командно-административных методов и сосредоточения управленческих функций в централь­ном органе власти. Хотя практическое управление невозможно без администрирования, в данном случае речь идет о такой систе­ме, которая была бы способна мобилизовать и реализовать все доступные ресурсы (материально-экономические, социальные, информационные, человеческие). Этой задаче были бы подчине­ны процедуры выбора и реализации экономической и социальной политик, механизмы стимулирования активности населения, на­учно-технического прогресса, а также система нормативно-пра­вового обеспечения управления.

Главное в системе государственного управления переходного периода — обеспечение постепенного, эволюционного изменения российского общества и перехода его в новое состояние; реали­зация стратегий устойчивого социально-экономического разви­тия, исключающих как глобальные разрушительные переворо­ты, так и политический и государственно-управленческий кон­серватизм. В политическом плане система управления переход­ного периода предполагает стабильное состояние государства и общества, достаточный для проведения эффективной политики уровень доверия большинства граждан органам государствен­ной власти и управления, сплоченность всех активных сил об­щества вокруг стратегических целей государства и участие в их осуществлении.

Одна из существенных особенностей системы государственного управления переходного периода (в идеале) — способность соче­тать новые структуры, функции, цели и стратегии, способы и средства их осуществления с элементами управления, перешед­шими из советской системы, но соответствующими объективным потребностям и целям современной системы. К примеру, такая функция управления, как планирование, может быть реализова­на не только методом индикативного планирования (в экономи­ке), но также в форме планирования директивного (в бюджетно-финансовой сфере, в военном строительстве и укреплении безо­пасности страны, в проведении административной реформы и др.). Целесообразно сочетание методов экономических и управленчес-ко-административных (командных), разумеется, в определенных рамках, если речь идет о вмешательстве государственных орга­нов в разрешение острых конфликтных ситуаций.

Рационально применение наряду с демократическими метода­ми управления авторитарных, государственного регулирования — с саморегуляцией социально-экономических и других обще­ственных организаций, механизма нормативно-правового регули­рования общественных отношений — с социальным контролем, и т.д. Сочетание может быть эффективным при условии определе­ния меры его оптимальности (золотой середины) и ведущей роли той или иной противоположности в конкретной управленческой ситуации,

В контексте перспективы роста эффективности системы госу­дарственного управления переходного периода первенствующее значение имеет ориентация стратегий на ценности XXI в. — че­ловека, природу, культуру, знание, информацию и коммуника­цию.

Охарактеризованный нами идеальный тип системы управле­ния современного периода развития России — это нормативный образ, теоретическая модель системы, тем не менее не оторван­ная от действительности мыслительная конструкция, поскольку отражает, во-первых, объективные требования, обусловленные закономерностями и принципами государственного управления; во-вторых — реальные тенденции становления новой системы го­сударственного управления; в-третьих — огромный человечес­кий, экономический, социокультурный и геополитический потен­циал нашей страны.

Сформулированная теоретическая концепция государственно­го управления имеет научно-практическое значение: служит сред­ством познания государственной деятельности в области управле­ния обществом и теоретическим критерием оценки развития об­щегосударственной системы управления.

литература

1.См.: Вебер М. Избр. произведения. - М., 1990. С. 623-
624;

2. Арон Р. Этапы развития социологической мысли. — М.,
1993. С. 512-513.

3. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федера­
ции. - М., 1998. С. 292.

РЕКОМЕНДУЕМАЯ ЛИТЕРАТУРА

1.Конституция Российской Федерации. М., 1993.

2. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих
принципах местного самоуправления в Российской Федерации».

3. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об
общих принципах организации местного самоуправления в Рос­
сийской Федерации».

4. Федеральный закон «Об общих принципах организации за­
конодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ре­
дакции федеральных законов от 29.07.2000 № 106-ФЗ; от 08.02.01
№ 3-ФЗ; от 07.05.02 № 47-ФЗ и от 04.06.03 № 95-ФЗ).

5. Федеральный закон от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об
основах государственной службы Российской Федерации» //Со­
брание законодательства РФ. 1995. № 31. Ст. 2990.

6. Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе
государственной службы Российской Федерации» //Собрание за­
конодательства РФ. 2003. № 22. Ст. 2063.

7. Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О госу­
дарственной гражданской службе Российской Федерации» //Со­
брание законодательства РФ. 2003. № 22. Ст. 2063.

8. Основные положения государственной политики в области
развития местного самоуправления в Российской Федерации. Ут­
верждены Указом Президента РФ от 15 октября 1999 г. № 1370.

9. Указ Президента РФ «О мерах по развитию федеративных
отношений и местного самоуправления в РФ» от 27 ноября 2003
г. № 1395.

10. Указ Президента РФ «О системе и структуре федеральных
органов исполнительной власти» от 9 марта 2004 г. № 314.

11.Указ Президента РФ от 19 ноября 2002 г. № 1336 «О
Федеральной программе «Реформирование государственной служ­
бы Российской Федерации (2003-2005 годы)» // Российская га­
зета. 2002. 23 ноября. С. 5.

12. Указ Президента РФ от 12 августа 2002 г. № 885 «Об
утверждении общих принципов служебного поведения государ­
ственных служащих» // Собрание законодательства РФ. 2003.
№ 33. Ст. 3196.

13. Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному Со­
бранию РФ 2003 г. // Российская газета. 2003. 17 мая.

14. Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному со­
бранию РФ 2004 г. // Российская газета, 2004. 27 мая.

15. Атаманчук Г.В. Государственное управление: Учебное по­
собие. — М.: Экономика, 2000; изд. 2-е, дополн. — М.: Омега-Л,
2004.

16. Глазунова Н.И. Государственное управление: Учебник для
вузов. - М.: Муниципальный мир, 2004.

17. Глазунова Н.И. Система государственного управления:
Учебник для вузов. - М., 2002.

18. Государственное управление: основы теории и организа­
ции: Учебник / Под ред. В.А. Козбаненко. - М., 2000.

19. Государство, власть, управление и право: учебно-методи­
ческое пособие / Под ред. Н.И. Глазуновой. — М.: ГУУ, 2000.

20. Зеркин Д.П., Игнатов В.Г. Основы теории государственно­
го управления. — М., - Ростов н/Д, 2000.

21. Игнатов В.Г. Государственное и муниципальное управле­
ние: Введение в специальность. — Ростов н/Д: изд-во СКАГС,
2004.

22. Игнатов В.Г. Становление государственного управления и
местного самоуправления. - Ростов н/Д, 2001.

23. История государственного управления России: Учебник.
3-е изд. / Отв. ред. В.Г. Игнатов. - Ростов н/Д, 2003.

24. История государственного управления в России / Под ред.
Пихои. — М.: Изд-во РАГС, 2004.

25. История государственного управления в России / Под ред.
В.Г. Игнатова. — М.: Проспект, 2004.

26. Кнорринг В.И. Основы государственного и муниципального
управления: Учебник. — М.: Изд-во «Экзамен», 2004.

27. Пикулъкин А.В. Система государственного управления:
Учебник для вузов. 2-е изд. - М., 2001.

28. Радченко А.И. Основы государственного и муниципально­
го управления: системный подход: Учебник для вузов. 2-е изд. -
Ростов н/Д, 2001.

29. Рой ОМ. Система государственного и муниципального уп­
равления. — СПб: Питер, 2003.

30. Уткин Э.А., Денисов А.Ф. Государственное и муниципаль­
ное управление: Учеб. пособие. - М., 2001.

31. Чиркин В.Е. Государственное и муниципальное управле­
ние: Учебник. — М.: Юристъ, 2004.

32. Шамхалов Ф.И. Теория государственного управления. -
М., 2002.

33. Шамхалов Ф.И. Основы теории государственного управле­
ния. - М., 2003.

ПРИЛОЖЕНИЯ

Приложение 1