ФАКТОРЫ ЭФФЕКТИВНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
Проблема факторов эффективности государственного управления многоплановая. Подходы к ее изучению могут быть различными. Соответственно и решения — разновариантными. Рассмотрение проблемы в аспекте анализа общесистемных факторов эффективности предполагает подход, учитывающий роль общегосударственных идейно-политических и стратегических факторов. На уровне подсистем — экономической, социальной, политической, правовой — и субъектов Федерации общегосударственные факторы будут рассматриваться в качестве отправных посылок и рамочных условий в анализе эффективности управления. Непосредственным предметом анализа окажутся факторы, связанные со спецификой целей, стратегий и структурных форм организации власти и управления соответствующих подсистем и уровней. При анализе эффективности управления организациями (корпоративный уровень) акцент исследования сместится в плоскость объяснения влияния на эффективность конкретных способов, методов и средств управленческой деятельности. Роль общесистемных и региональных факторов будет выявляться опосредованно — через анализ условий и механизмов управления корпоративного масштаба.
Попытаемся сформулировать общесистемные факторы эффективности государственного управления. По нашему мнению, ее определяют четыре группы факторов:
— базовые ценности, стратегические цели государства, легитимные концепции и модели развития общественной системы; политический курс;
— организация системы государственной власти и управления и ее функционирование как единого организма; единые политическое и правовое пространства;
— состояние государственного аппарата, его приоритетные формы, методы и стиль управляющей деятельности; профессионализм; уровень доверия населения к властям и участия в управлении государством;
— — экономическая, политическая, социальная стабильность (или нестабильность) общества.
Рассмотрим названные факторы. Выше отмечалось, что каждой политической системе присуща своя система ценностей. Ценности — это обобщенные цели государства: они составляют духовную основу общегосударственных интересов и политической стратегии, воплощаются в идеологии и концепциях системы государственного управления. Это — целевые ценности. В систему базовых входят и инструментальные ценности, выражающие одобряемые обществом средства достижения целей [1]. Определенность базовых ценностей и признание их обществом (или его большинством) в качестве основополагающих регулятивов поведения и деятельности — необходимое условие эффективного функционирования институтов власти и управления, включая нормативно-правовые механизмы. Советскому государству и обществу были свойственны идейно-политические и нравственные ценности, отражающие до определенного периода интересы большинства населения и принимаемые им. Они обеспечивали относительную эффективность общественно-политического строя в условиях борьбы общества за свое выживание в самые критические моменты истории (индустриализация страны, Великая Отечественная война, период восстановления бывших под оккупацией районов и городов). По мере дискредитации советских социалистических ценностей, декларируемых правящей партией, стала разрушаться духовная основа советского режима. Это предопределило его крушение.
Отбросив советские ценности, новый политический режим провозгласил приверженность к либерально-демократическим ценностям западноевропейского образца. Однако в современной России пока не сложилась новая система общезначимых и общепризнанных ценностей, что подтверждается наличием раскола общества как по политическим, так и идеологическим и моральным ориентациям. Некоторые социологи на основе проводимых исследований фиксируют существующий в настоящее время в нашей стране «ценностный вакуум», чем, в частности, объясняют криминализацию общества [2]. «Ценностный вакуум», конечно, не абсолютен. В Конституции РФ, как мы подчеркивали, узаконены базовые государственные ценности, выражающие фундаментальные нормы общества (демократические права и свободы и др.).
Но они не стали пока общепризнанными, не превратились в реальные регулятивы массового общественного поведения людей. Такая противоречивая ситуация и дает основание говорить о «ценностном вакууме».
Р.В. Рывкина пишет, что в СССР «ценностный вакуум» не ощущался — при всей спорности социалистических ценностей. В современной России он порожден двумя группами причин. Первая группа: конкретные условия нынешней жизни, в первую очередь экономические трудности, вызвавшие неудовлетворенность жизнью, пессимизм, утрату перспектив. Вторая группа: долгосрочные факторы — результат «двух исторических сломов социального сознания, которые Россия пережила на протяжении XX в., в периоды двух переходных эпох»: при переходе от дореволюционного капитализма к советскому социализму и — от советского социализма к «постсоветскому антисоциализму», от советской России — к «нынешней олигархической криминальной» [3]. Сущность «ценностного вакуума», по автору, проявляется в отсутствии четких приоритетных предпочтений, которые стимулировали бы ту или иную деятельность людей. Применительно к обществу «ценностный вакуум» означает ситуацию, когда людям безразлично, при каком строе жить, за какие политические партии голосовать, какую власть иметь. Они утеряли чувствительность к идеологическим и политическим различиям деятелей любых уровней, не доверяют никому из них. У чиновников отсутствие ясных и четких ценностных приоритетов проявляется в конъюнктурном характере управления общественными делами. Говорить о применении ценностно-рационального или целерационального критерия эффективности управления в таких условиях трудно.
С разрушением административно-командной экономики и «коммунистической» коллективистской идеологии утратили силу прежние нормы морали и идеологического воздействия, регулировавшие поведение членов общества, в том числе работников органов государственной власти и управления, и ставившие известные барьеры на пути злоупотреблений, коррупции и произвола. В жизнь общества в целом и института государственной и муниципальной службы все полнее и активнее приходит индивидуалистическая идеология, характерная для худших образцов капиталистической рыночной экономики, «дикого» капитализма. В советские годы значительная часть населения разделяла насаждаемые властями и воспеваемые в любимых многими песнях идеи: «Прежде думай о Родине, а потом о себе», «Жила бы страна родная, и нету других забот», «Сегодня не личное главное, а сводки рабочего дня», «Все остается людям». Конечно, советские лидеры нередко паразитировали на этих идеях, на трудовом и патриотическом энтузиазме людей для мобилизации их на «стройки коммунизма», не создавая для тружеников элементарных бытовых условий (как, например, при освоении целинных земель в Казахстане, строительстве Байкало-Амурской магистрали, многих гидроэлектростанций и других важных народнохозяйственных объектов). Но важность для общества, для народа, для всей страны идей патриотизма и необходимости заботиться не только о себе, о своей семье, о близких, но и о родной земле, стране от того не умаляется.
Сейчас же и многими руководящими деятелями, и средствами массовой информации активно насаждается идеология обогащения любой ценой, пусть даже во вред обществу, своему народу, стране, окружающей среде, природе. «Бери от жизни все!» — этим рекламным роликом компании «Пепси-Кола» лучше всего, пожалуй, выражается идеология, которую так хотели бы привить населению России отечественные нувориши, воспитывая из молодежи «поколение Пепси».
Такая идеологическая обработка российского населения не проходит для него бесследно. Именно она в немалой степени является одним из важнейших факторов, ведущих к росту в стране коррумпированности чиновников, теневой экономики, незаконного обогащения далеко не узкого круга лиц, в том числе путем мошенничества, «крышевания», к росту организованной преступности и другим негативным явлениям.
Описываемая ситуация во многом стимулируется также неясностью целей реформирования общества, или, точнее говоря, неопределенностью их формулирования. Понятие «курс реформ», вошедшее в официальные правительственные документы, раскрывается в основном как переход к рыночной экономике и построение демократической государственной системы. Концепция и модель рыночной экономики и роль государства в ней интерпретируются, по крайней мере, неоднозначно, в зависимости от предпочтений приходящего очередного правительства. Нет ни леги тимно принятой программы построения рыночной экономики, ни четко и последовательно проводимого курса на формирование правового государства. Это, конечно, сказывается отрицательно на всей системе государственного управления. Неоднократные заявления Президента Б.Н. Ельцина и сменяющихся глав Правительства о необходимости создания «нового экономического порядка», при котором бы взаимодействовали механизм рынка и государственное регулирование, так и не реализованы. Намерение повышать роль государства в экономике; переходить от политики невмешательства к политике «упреждающего регулирования экономических процессов, контроля за жизненно важными отраслями», к разработке и осуществлению продуманной экономической стратегии, высказанное Президентом РФ в сентябре 1997 г. на заседании осенней сессии Совета Федерации, повторно сформулировано, только в другой редакции, в его мартовском (1999 г.) послании Федеральному Собранию РФ. «Главное — определить экономическую и бюджетную стратегию государства», — подчеркнуто в Послании [4]. Отметим, однако, что в сложившейся ситуации, после проведения скандальной приватизации за бесценок многих важнейших предприятий и целых стратегических отраслей, возможности государственного регулирования экономики существенно ограничены. Реальному возвращению государства в экономику будет способствовать проводимая ныне действующим Президентом РФ В.В. Путиным ориентация на создание в стране сильной и ответственной, дееспособной и финансово обеспеченной власти, основанной на консолидации общества, на проведение глубокого анализа и уточнение существующих подходов к экономической политике, масштабное строительство современной и сильной экономики, политику быстрого и устойчивого экономического роста и обеспечения повышения конкурентоспособности российской экономики. Исключительно серьезное значение в этом отношении имеют также курс на перераспределение экономических ресурсов монопольного сектора, который душит конкурентный сектор нашей экономики, в пользу последнего и в целях обеспечения социальных обязательств государства, которые ныне составляют 6,5 триллиона рублей, что практически вдвое превышает размеры консолидированного бюджета России. Весьма важно и то, что возникла и усиливается ориентация на расширение горизонтов государственного и корпоративного планирования и прогнозирования, повышение их роли в развитии экономики и общества. Государство и органы местного самоуправления, предприниматели строят свои планы уже в расчете не на месяцы, а на годы.
На повышение эффективности государственного управления, деятельности государственного аппарата по достижению базовых ценностей государства и адекватному приспособлению его функций к решению стратегических задач и направлена административная реформа, о которой выше уже шла речь.
Стоит задача еще более однозначно и четко сформулировать стратегическую идею (куда идем), концепцию политического курса и соответственно роли государства в реформировании экономики и других сфер общества. Не отказавшись от догматического следования макроэкономическим западным теориям, не признав фактический провал прежней обвально-разрушительной модели реформирования, невозможно восстановить созидательную роль государства и решать проблему эффективности государственного управления обществом.
Сторонникам радикально-либеральных взглядов, в частности последователям монетаристской концепции, полагаем, полезно прислушаться к высказываниям известного американского историка и экономиста, в прошлом советолога С. Коуэна. Выступая по телевидению в программе «Парламентская неделя» в июле 1998 г., он критически характеризовал рекомендации гарвардской школы (США) российским реформаторам. Эти рекомендации, по мнению автора, строились на догматической монетаристской идее, без учета специфики России. Американские консультанты не знают и не хотят знать эту специфику. Ими руководит одно: догма монетаризма, вытекающая из объективного закона рынка. Общее же вне специфического не может быть руководством в понимании конкретной ситуации в России. В России всегда была смешанная экономика, а стало быть и существовал рынок. Лучшей его формой был НЭП (Новая экономическая политика — с весны 1921 г. до конца 20-х годов), но нынешний российский рынок несравним с нэповским.
Другим главным фактором эффективности государственного управления является организация системы власти и управления, ее функционирование как единого организма. Этот фактор играет определяющую роль в любом современном развитом госу дарстве. Независимо от национальных форм государственного устройства и политических режимов эффективность управления обеспечивается, во-первых, реальной целостностью систем государственного управления, единством правил «игры» всех задействованных в них управляющих субъектов; во-вторых, правовой стабильностью и достаточно высокой правовой культурой; наконец, в-третьих, высокой дееспособностью государственной власти на всех уровнях, а также местного самоуправления. Естественно, что в нашем государстве, где до основания разрушены все прошлые системообразующие организационные связи и формы управления, но не завершен процесс становления новой системы, потенциал анализируемого фактора эффективности остается нереализованным. Более того, он проявляется в основном в негативном плане, стимулируя кризис власти и управления. Ученые-эксперты, политики, администраторы едины во мнении о необходимости доведения ныне существующей структуры российской государственной власти до превращения ее в единую систему, в которой бы эффективно взаимодействовали и функционировали органы всех уровней и ветвей власти. На поверхности, как говорится, лежит истина: принцип разделения властей пока не обеспечивает единство государственной власти, а стало быть, и управления. Законодательные и исполнительные органы власти действуют не только разрозненно, но находятся, если говорить о федеральном уровне, в состоянии перманентно возникающего конфликта. Механизм сдержек и противовесов функционирует лишь в плане «противовесов». Сдержки исполнительной власти на всех уровнях не предусмотрены. Ее авторитарность теперь уже очевидна. Не отлажена до конца общая система государственной власти и управления. Она «прерывается» на уровне субъектов Федерации, обладающих, кстати сказать, неодинаковым объемом властных полномочий. Местное же самоуправление — это своеобразный «коктейль» из всех ветвей власти.
Каков же путь достраивания единой системы? В правящих кругах единой позиции по этому вопросу нет. Одни считают целесообразным решать проблему путем внесения изменений в Конституцию и ограничения самостоятельности органов местного самоуправления и субъектов Федерации. Другие, напротив, высказываются за дальнейшее расширение объема властных полномочий субъектов и незыблемость местного самоуправления без каких-либо корректив Основного Закона страны. Думается, что потребность повышения эффективности всех органов управления в конце концов приведет оппонентов к принятию оптимального варианта. Ясно одно, что до тех пор, пока не будет создана и не станет функционировать целостная система государственной власти и управления, разумеется, на демократической основе, эффективность останется переменной, всецело зависящей от субъективных качеств управляющих.
Состояние государственного аппарата, качество его деятельности, уровень доверия населения к властям — не менее важный комплекс факторов, непосредственно влияющих на решение проблемы эффективности государственного управления. Понятие «государственный аппарат» в настоящем контексте используется в узком смысле в отличие от широкого, идентичного категории механизма государства. Государственный аппарат — это аппарат государственного управления; совокупность исполнительно-распорядительных управленческих органов [5]. Он часть механизма государства, обеспечивающая вместе с другими государственными органами реализацию его функций управления. Государственный аппарат — рациональная организация, состоящая из государственных служащих, наделенная властными полномочиями и необходимыми средствами (включая материальные) для осуществления в пределах своей компетенции определенных функций и задач. Ему, по определению, присущи признаки рациональной бюрократии (по Веберу), охарактеризованные нами при анализе стилей управления.
Эффективность государственного управления напрямую связана с наличием современной бюрократии (слоя управляющих), обладающей высоким профессионализмом, стратегическим инновационным мышлением, признающей в качестве приоритетного демократический стиль управляющей деятельности и руководствующейся государственным интересом.
Как положительный факт, отметим, что, по данным исследований, проведенных Информационно-социологическим центром РАГС, в настоящее время «фундаментом нормативно-ценностных ориентации» руководящих работников исполнительных органов власти РФ является «необходимость защиты государственных интересов и интересов населения. На это соответственно указали 76 и 59% работников».
Современная рациональная бюрократия как фактор эффективности государственного управления должна находиться под контролем первичных органов государственной власти (конституционно установленных) и общественных институтов. Иначе она «оседлает» государство, станет орудием своих корпоративных интересов и превратится в антифактор эффективности.
Одно из противоречий, с которым государство сталкивается при формировании своего аппарата и обеспечении демократического характера его деятельности (а значит, и эффективности), — противоречие между открытостью аппарата, возможностью доступа в его состав каждого профессионально подготовленного к государственной службе человека и тенденцией к корпоративной замкнутости как условием реализации узаконенного статусного превосходства по отношению к другим группам населения.
Правы авторы названных исследований, считая, что одним из критериев оценки соответствия является отношение государственного служащего к демократическому контролю деятельности аппаратов органов исполнительной власти со стороны общества. Такого рода контроль «пока в зачаточном состоянии». Полученные данные, фиксирующие положительное или негативное отношение государственных служащих к роли, которую должен играть демократический контроль, позволили отнести опрошенных к двум условным типам: «типу демократической ориентации» и «типу административной ориентации». В первом типе оказалась группа, составляющая 14% от общего количества опрошенных; остальные (86% опрошенных) — госслужащие административной ориентации. Это работники, считающие факторами улучшения их работы традиционные внутриаппаратные административные механизмы: координации, отчетности, планирования и др. [6].
Исследования подтвердили широко известный общественности факт: большинство опрошенных (80%) выразили полное удовлетворение той политической атмосферой, которая царит в органах исполнительной власти. Между тем среди них 3/4 служили прежней власти [7]. Авторы в общем-то не видят в этом факте каких-либо отрицательных теней. Вывод их таков: «...принадлежность к когорте государственных служащих как ведущий мотив поведения обусловливает, во-первых, отсутствие для основной массы чиновничества дилеммы — « какой власти служить», во-вторых, обеспечивает стабильность кадрового состава аппаратов органов исполнительной власти» [8]. На наш взгляд, состоявшееся формирование состава органов новой исполнительной власти можно оценивать двояко. Положительно: с точки зрения стабильности страты государственных служащих в переходный период. К счастью, этот социальный слой не подвергся разрушительной чистке и преследованиям по политико-идеологическому принципу. Тем самым подтверждена отдаленность ее большей части от борьбы за власть. Сложившийся ныне состав аппаратов исполнительной власти и управления свидетельствует также о преемственности в деятельности государственных органов при переходе к новой политической системе, что вполне закономерно. В опыте советского аппарата, в работе его кадров содержались многие элементы, свойственные любой современной системе государственного управления. Например, некоторые методы администрирования, организационные формы, методы нематериального стимулирования социальной активности и др. Возвращение государства в экономику, в социальную сферу побудит управляющие органы реалистично и разумно переосмысливать советский опыт государственного управления и использовать то, что не потеряло ценность на современном этапе. Кадры служащих, работавших в советском аппарате, помогут это сделать.
Отрицательная сторона ведущего мотива поведения чиновничества — отсутствие дилеммы «какой власти служить» — нравственная. Она есть отражение ситуации «ценностного вакуума», о чем шла речь выше. Большинству рядовых честных граждан не импонирует чиновник, какой бы высокий пост он ни занимал, для которого мотивом поведения является противоположное принципу известного грибоедовского литературного героя: «служить бы рад, прислуживаться тошно».
Заставляют серьезно задуматься о необходимости проведения большой работы по совершенствованию подбора и расстановки кадров результаты экспертной оценки представителями административных элит Юга России основных внутренних установок деятельности государственных служащих и основных факторов их выдвижения и продвижения по службе, полученные по результатам опросов, проведенных СКАГС. Хорошо, конечно, что многие государственные служащие заботятся о том, чтобы реализовать свой творческий потенциал, достигнуть признания и уважения людей, обеспечить благополучие своей семьи. Но все это забота о себе, любимом. Плохо то, что среди внутренних установок своей деятельности на последнем месте стоит у многих стремление честно служить обществу — эту установку как одну из других приоритетных отмечают всего 22% опрошенных.
Как позитивное явление можно отметить то, что достойное место среди основных фактов выдвижения и продвижения по службе, по мнению экспертов, занимает профессионализм госслужащих (его отметили чуть более 44% опрошенных). Однако настораживает, что гораздо более важным фактором являются «неформальные отношения с нужными людьми» (53% опрошенных), а 3—4 место по важности разделяют наличие богатства, денег (40%) и лояльность политическому режиму (этот фактор отметили 36% опрошенных). При этом намного меньшее значение при выдвижении и продвижении по службе имеет, оказывается, престижное образование (его отметили 26% опрошенных) [9].
Никак нельзя отнести к положительным качествам нынешнего состава аппаратов исполнительной власти выявленный исследованием РАГС факт обесценивания моральных норм и запретов в сознании немалой части государственных служащих.
Достаточно сказать, что, по мнению опрошенных РАГС и подведомственными ей региональными академиями государственных служащих, рейтинг многих норм и правил их служебного поведения за 1997—2002 гг. резко упал. Так, по их мнению, значимость таких характеристик работников аппарата органов государственной власти в продвижении их по службе, как дисциплинированность, упала почти вдвое — с 56,8 до 33,8%, способность брать ответственность на себя — почти вдвое, доброжелательность — с 61,5 до 27,6%, примерно втрое упала весомость таких качеств, как честность, принципиальность, справедливость, склонность к взаимопомощи. Особенно резко упала значимость для продвижения по госслужбе открытости (с 32,4 до 5,0%), служебного педантизма (с Г8,9 до 4,4%), склонности к взаимопомощи (с 29,7 до 8,5%) [10].
Несомненно, подобное падение нравственности чиновничества служит одной из существенных причин огромной опасности для государства — коррумпированности органов власти и управления.
Это явление приобрело столь значительное распространение, что о нем вынуждены прямо говорить Президенты РФ. «Преступность сегодня нагло вползает в политику и диктует там свои законы. Сомнительные личности рвутся к власти. Им в этом по-
Дата добавления: 2016-03-04; просмотров: 1203;