ПОНЯТИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ

ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

И ЕЕ КРИТЕРИИ

Проблемы эффективности государственного управления в пер­вом ряду тех, которые находятся в центре внимания современной науки и практики. Подтверждением тому, в частности, служит энциклопедический труд американских ученых и специалистов — «Эффективность государственного управления» (Магсе! ПеЬЬег тз. 1992. - М., 1998). Анализу этой проблемы посвящены мно­гие работы ученых Российской академии государственной служ­бы при Президенте РФ и подведомственных ей образовательных учреждений, в том числе Северо-Кавказской академии государ­ственной службы[3].

Вопросы «измерения» эффективности рассматриваются в кур­се лекций Г.В. Атаманчука «Теория государственного управле­ния». - М., 1997 (2-е изд., дополн. 2004). Авторы, в том числе зарубежные, подчеркивают значительную актуальность пробле­мы для современной России. Нельзя не согласиться, например, с высказыванием проф. М. Хольцера в предисловии к изданию на русском языке названного труда: «Будущее демократических структур власти в России на всех уровнях во многом зависит от их способности обеспечить в условиях жестко ограниченных ре­сурсов удовлетворение самых насущных потребностей отдельных граждан и общества в целом... Долгосрочный характер и ста­бильность позитивных перемен определяется реальным повышением производительности... тем, что эффективнее работают госу­дарственные структуры, предоставляющие населению разнообраз­ные услуги, тем... насколько в действительности удается любым организациям, декларирующим своей целью «служение интересам народа», получать реальные конечные результаты, на основании которых можно судить о достижении поставленной цели» [1].

В данной главе предстоит выяснить круг вопросов, составляю­щих содержание проблемы эффективности государственного уп­равления; обобщить некоторые имеющиеся в литературе нара­ботки и попытаться разобраться в вопросах, еще недостаточно освещенных.

Содержание понятия «эффективность деятельности» вообще известно — это обозначение любой деятельности, включая управ­ленческую, как производительной, продуктивной, результатив­ной. В экономической науке обстоятельно разработана категория экономической эффективности и соответствующие критерии ее оценки. В современном менеджменте сделано то же самое приме­нительно к управлению организацией (фирмой) в условиях ры­ночной конкуренции. Они могут быть использованы при опреде­лении рассматриваемого нами понятия эффективности государ­ственного управления. Однако полной экстраполяции (перенесе­ния) признаков понятий экономической или управленческой эф­фективности быть не может.

Проблема — в особенности государственного управления как деятельности, отличающейся от других видов управления преж­де всего тем, что она осуществляется при помощи государствен­ной власти и государственными органами. Тем также, что, как отмечалось, приоритетную роль здесь играет политическое руко­водство, политика, являющаяся концентрированным выражени­ем общественных интересов социальных групп и граждан. Поэто­му содержательное определение понятия «эффективность государ­ственного управления» и ее критериев не есть технологическая операция, скажем, по модели: «затраты — выпуск», а представ­ляет собою элемент управляющей деятельности политического субъекта, несущий в себе некоторый политический аспект.

Скажем так: эффективность определяется не столько тради­ционными объективными показателями действенности решений по типу: «затраты-выпуск» или «затраты-результат», а по со­отношению результатов и использованных разнообразных ре сурсов достижения стратегических целей политической системы и реализации общих государственных интересов. Критерий со­отношения затрат и результатов используется как условный по­казатель эффективности отдельных, конкретных решений, но смысл данных терминов интерпретируется в более широком пла­не, нежели, скажем, в экономическом анализе. Деятельность может быть эффективной — экономичной (с точки зрения мини­мизации затрат), однако совсем не эффективной в плане дости­жения поставленных социально-политических целей. Эффектив­ная деятельность как результативная в социально-политичес­ком аспекте далеко не всегда является экономичной, тем более рентабельной. Даже в управлении фирмой, предприятием поня­тия: «эффективность», «экономичность», «рентабельность» не рассматриваются как односмысловые [2]. Тем более, если речь идет о государственных организациях и их деятельности, ре­зультаты и последствия которой проявляются в широком круге общественных процессов.

Сказанное подводит нас к выводу: понятие эффективности го­сударственного управления предполагает такое определение, в котором отражается специфическая сущность его как деятельно­сти социально-политически целесообразной и целенаправленной. В первом приближении его можно было бы охарактеризовать так: эффективность государственного управления есть понятие, обо­значающее соотношение результатов и достигнутых обществен­ных целей, результатов и использованных государственных ре­сурсов. Эффективное управление — это деятельность с наилуч­шими из возможных результатов по удовлетворению обществен­ных потребностей и интересов в условиях регламентации ре­сурсов государством.

Эффективность — показатель того, насколько полно усилия (ресурсы), затраченные управляющим субъектом и обществом на решение поставленных проблем, реализованы в социально значи­мых конечных результатах.

Таким образом, категория «эффективность государственного управления» определяется через понятия: «общественные цели», «результаты», «общественные потребности и интересы». Каж­дое из них отражает специфические признаки государственного управления с аспектом политического. «Общественные цели» — в конечном счете — это политически значимые цели; «результаты» — объекты, услуги, процессы, связанные с удовлетворени­ем общественных потребностей и интересов (выраженных в по­литике); «государственные ресурсы» — экономический, соци­альный, политический, идеологический и информационный ка­питалы, регламентированные государством как в плане обще­ственной целесообразности и возможности, так и правовой обо­снованности.

Специфическое содержание понятия «эффективность государ­ственного управления» можно также определить через модель — соотношение «вход-выход», характеризующую деятельность по­литической системы в целом и подсистемы управления как ее части. На «входе» системы: требования общества (управляемого объекта), обусловливающие принятие соответствующих решений, и поддержка управляющего субъекта — легитимность (доверие общества) и ресурсы, которыми располагает государство для реа­лизации возможных решений. На «выходе»: реальное изменение объекта как следствие осуществленных решений и достижения целей управляющего субъекта (системы). Внутри системной моде­ли «вход-выход» формируются и действуют подсистемы, дубли­рующие системную в применении к анализу эффективности как внутренней управленческой деятельности отдельных органов го­сударства по отношению к другим органам, так и внешней — по отношению к обществу или его части. В таком контексте исполь­зуются понятия: «частичная эффективность» и «полная эффек­тивность». Первая характеризуется показателями результатив­ного решения части проблем, отдельных составляющих общей цели; вторая — показателями успешного решения всего комп­лекса проблем, образующих общую, конечную цель управляюще­го субъекта. Для системы государственного управления в целом рассматриваемое понятие трактуется преимущественно как «пол­ная эффективность».

Определив понятие «эффективность государственного управле­ния», необходимо перейти к выяснению основного вопроса — о критериях эффективности. В нем — суть проблемы.

Понятие «критерий эффективности» государственного управ­ления обозначает признак или совокупность признаков, на осно­вании которых оценивается эффективность системы управления в целом, а также отдельных управленческих решений. Стерж­невым элементом данного понятия является термин «оценка». Его специфический смысл предопределяет неоднозначность про­цедуры оценивания людьми результатов и последствий одних и тех же действий и решений управляющего субъекта.

Оценка эффективности государственного управления необхо­дима как для государственных органов власти, так и для обще­ства. Обществу она позволяет контролировать качество деятель­ности государственных институтов. А руководителям и государ­ственным служащим нужна для самоконтроля, для усовершен­ствования управленческого процесса. Проблема оценки эффек­тивности — это проблема анализа управленческой деятельности и принимаемых решений.

Оценка как ядро понятия «критерий эффективности» — тер­мин, производный от понятия «ценность». Последний указывает на общественное значение тех или иных явлений (социальных и природных). Объектами оценки выступают разнообразные резуль­таты управленческой деятельности: жизненные средства, виды общественных отношений, процессы, конкретные акты деятель­ности и пр. Они именуются «предметными ценностями». Объек­ты оцениваются, т.е. определяется их общественное значение, в соответствии с идеалами, принципами, целями, концепциями, нормами и т.д. Данные явления относятся к числу «субъектив­ных ценностей». Их следует отличать от «предметных ценно­стей» (объектов оценивания).

Каждой политической системе присуща своя система и иерар­хия ценностей, объективно обусловленные основами бытия госу­дарства и интересами общества. Система ценностей есть плод кол­лективного исторического творчества данного сообщества людей, отражающая результат взаимодействия политического сообще­ства со средой, а также социальных взаимоотношений между его членами. Система ценностей конкретного политического союза (государства) не охватывает все их многообразие, существующее в социальном мире (например, моральных, эстетических, науч­ных, да и политических). Она слагается из тех, наиболее значи­мых для существования и функционирования политического со­юза ценностей, которые зафиксированы в конституционных осно­вах государственного строя, в идеологии, политических принци­пах и целях государства, воплощаются в политической страте­гии, а также в принципах, концепциях и целях деятельности управляющего субъекта.

Базовые ценности современного Российского государства — это политическая демократия (народовластие), суверенитет государ­ства, его целостность и безопасность, правовой закон, политичес­кие и социальные права и свободы человека, свободный труд, основанный на многообразии собственности на средства произ­водства, плюрализм и др. Известно, что миллионами россиян признаются многие другие, традиционные ценности. К примеру, социальная справедливость, соборность (коллективизм), право­славные ценности.

Все они заложены в критериях определения эффективности главных направлений деятельности государства, принимаемых правящим субъектом решений. Формулируемые правящими эли­тами и политическими лидерами, проверенные историческим опы­том и закрепленные правом базовые ценности обретают общезна­чимый, объективный характер по отношению к членам общества и к управляющим субъектам. Чем меньше разрыв'между офици­ально провозглашенными ценностями и действующими правила­ми «игры» управляющих, тем реальней эффективность управле­ния.

В основе критериев эффективности — принципы государствен­ного управления, поскольку они являются объективно обуслов­ленными нормативными требованиями, выработанными практи­кой социального и государственного управления, и средствами регулирования связи между целями и результатами управленчес­кой деятельности. Принципы выражают требования объектив­ных законов управления; их действие связано с реализацией фун­кций системы управления и стимулирует инициативу и самодея­тельность управляемых масс. Какой бы из рассмотренных ранее принципов управления мы ни взяли, будь то принцип экономии энтропии или ограниченной рациональности, единства централи­зации и децентрализации власти и управления, демократизма и легитимности решений, каждый может выступать критериаль­ным признаком оценивания эффективности.

Критерии эффективности государственного управления фор­мируются на базе системы субъективных ценностей, выраженных в идеологии общественно-государственного строя, в стратегичес­ких целях правящего субъекта — политическом курсе, в концеп­циях, политических установках и нормах системы управления, за которыми стоят общие национально-государственные интере сы. Зачастую за таковые выдаются интересы господствующих классов или доминирующих национально-этнических групп. Ска­занное объясняет относительность оценочных критериев эффек­тивности, зависимость их прежде всего от типа политической системы, а также конкретно-исторических условий, в которых она функционирует. Ценности, цели, концепции, принципы госу­дарственного управления, нормативная база системы управления, наконец, общественные потребности и интересы — все эти эле­менты критериев эффективности государственного управления представляют собою переменные, обусловленные общественно-го­сударственным строем, политическим режимом и конкретной сре­дой (исторической и природной), в которой живет данное поли­тическое сообщество. В совокупности они составляют механизм реагирования поведения государства как сообщества людей на изменения внешней среды и внутреннего его состояния, систему контроля над внешними и внутренними процессами изменений. Чем шире сфера контроля, т.е. рационального влияния, тем выше эффективность управления. Но контроль, рациональное управле­ние обществом и средой не может расширяться до бесконечности. Предел ему — естественная самоорганизация общества. Об этом мы уже писали в предшествующих главах. Способность государ­ственного субъекта сочетать целенаправленное воздействие на со­циум с реализацией его свойства к самоорганизации — один из универсальных показателей эффективности управления.

Оценка эффективности государственного управления в теоре­тическом аспекте есть процедура сравнения результатов тех или иных решений с критериальными признаками, воплощающими официально признанные ценности, интересы, цели и нормы. Про­цедура оценивания — это одновременно процесс выявления про­тиворечия между субъективным и объективным факторами уп­равления. Такие противоречия вполне естественны: невозможно (да и нет необходимости) полностью учесть в целях и стратегиях, проектах и планах все многообразие объективных тенденций и потребностей, интересов и запросов общества, а также предус­мотреть влияние постоянно меняющихся ситуаций. Решения фик­сируют определенную дистанцию. Противоречия между сущим и должным, действительным и желаемым, реализованными и по­тенциальными возможностями государства и общества, между достигнутыми результатами и нереализованными возможностями, между использованными и невостребованными ресурсами, между показателями на входе и на выходе управляющей системы детерминируются неадекватностью целей и средств масштабу ре­альных возможностей и объективных потребностей, а также объему запасов ресурсов.

Соответствие результатов решений ценностям и целям систе­мы, общественным потребностям, интересам и потенциальным возможностям их удовлетворения не наступает спонтанно. Оно достигается повышением уровня функционирования всей систе­мы управления, адекватностью принципов, форм, методов и сти­ля принятия и реализации решений объективному фактору и нор­мативно-ценностной базе управления.

Описанная процедура оценки эффективности управления по­зволяет понять ее отличие от реализации контрольной функции. Включая элемент контроля (установление соответствия результа­та исполнения решения намеченным целям), процесс оценивания им не исчерпывается, ибо главное здесь — показатель того, на­сколько решение соответствовало миссии, функциям и целям дан­ного государственного органа, а также интересам государства и общества, их возможностям и объективным потребностям; в ка­кой мере затраченные усилия реализованы в осуществленных из­менениях управляемого объекта.

В зависимости от того, что признается за основной признак эффективности, различаются три группы критериев: ценностно-рациональный, целерациональный[4] и прагматический. Опреде­ление эффективности управления по признаку соответствия ре­зультатов решений и их последствий признанным государством ценностям, выраженным в политической стратегии, мы называем ценностно-рациональным критерием. Если в качестве показателя эффективности управления принимается соответствие результа­тов исполнения решения поставленным целям, практическим за­дачам, выраженным в государственных программах и планах, то такой критерий называется целерациональным. Измерение эф­фективности управления по типу — «затраты-выпуск» или «за-траты-результат» характеризует прагматический критерий.

Можно рекомендовать следующие критерии и признаки эф­фективности государственного управления (см. схему критериев):

Рассмотренные критерии эффективности государственного уп­равления являются общими в том смысле, что могут применять­ся при оценке решений, относящихся к деятельности управляю­щего субъекта в любой сфере общественной жизни. Вместе с тем каждый из видов критериев приложим к анализу решений раз­личных уровней, масштабов и значимости для государства и об­щества. Ценностно-рациональный критерий поможет политику и теоретику оценить эффективность глобальных, общесистемных решений органов власти и управления высшего уровня, резуль­таты и последствия которых проявляются в глубоких изменени­ях всего общества или во многих его сферах. Об эффективности таких решений некорректно судить по отдельным положитель­ным результатам, равно как и по выявленным потерям. То и другое ощущается и осмысливается правящим субъектом и уп­равляемыми постепенно, нередко в течение длительного периода. Тем более невозможно выразить эти результаты и ожидаемые по­следствия в каких-либо точных числовых величинах. Только рас­сматривая происшедшее, совершающиеся и возможные результа­ты через призму системы ценностей, аналитик сможет опреде­лить позитивную или негативную эффективность данных масш­табных управленческих акций государственного субъекта.

Целерациональный критерий — также общий, комплексный, но он ориентирован на оценку эффективности управления по дос­таточно конкретным показателям, характеризующим непосред­ственные результаты осуществленных целей, решенных задач, реализованных стратегий и программ, с учетом использованных государственных ресурсов. Интегральный показатель — соответ­ствие результатов интересам государства и общества также более конкретен, чем «соответствие ценностям». Хотя понимание госу­дарственных интересов — тоже проблема. Отмеченные показате­ли оценивания могут фиксироваться количественными методами и качественными характеристиками. Например, показатели уровня и качества жизни, политической активности граждан-избирате­лей, состояния здоровья. Эффективность многих государствен­ных решений высшего и регионального уровня не поддается ко­личественным измерениям, однако и в таких ситуациях после­дние могут выполнять вспомогательную роль. К примеру, дей­ственность реформы российской системы образования, конечно, не измеряется количеством преобразованных средних школ и тех никумов в энное число гимназий, колледжей и лицеев. Главное — в оценке качества новой, вариативной, системы образователь­ных учреждений, в том, стало это качество выше советского уровня или же нет. Тем не менее учитывать количественные данные при проведении итогов реформы следует.

Относительно прагматического критерия эффективности. Оценка действенности отдельных конкретных решений органов управления разных уровней вполне целесообразна. Опасен лишь примитивный прагматизм, мотивированный так называемым здравым смыслом и вездесущим дефицитом ресурсов. Подобный подход властей к системе высшего образования и к науке поста­вил последние перед опасностью деградации, привел к потере ранее завоеванных приоритетов. По некоторым данным печати, в настоящее время 80% российских математиков и 50% физи­ков работают за рубежом. Затраты государства на образование и науку, как известно, окупаются в течение длительного време­ни, это — база для прогресса в настоящем и будущем, вклад в потенциал государства. Вульгарный прагматизм в образователь­ной и научной политике противоположен коренным интересам народа.

Еще пример. СМИ (не без инициативы отдельных околовласт­ных кругов) последовательно внедряют в общественное сознание россиян, не обладающих достаточной демократической культу­рой, представление о Государственной Думе Федерального Со­брания РФ как о дорогостоящем для налогоплательщиков орга­не. Периодически информируется общественность о финансовых излишествах, якобы затрачиваемых на служебную деятельность депутатов. Некоторые политологи пытаются, оперируя матема­тическими формулами, подсчитать эффективность законотвор­чества. Несомненно, высшие государственные институты (пре­зидент, Федеральное Собрание) должны жить так же экономно, как и все государство. Раскритикованный радикал-реформато­рами советский принцип оплаты по «количеству и качеству тру­да», кстати говоря, последовательно не реализованный, приме­ним ко всем индивидам и организациям. Количество законопро­ектов, разрабатываемых и принимаемых Государственной Ду­мой, как и тех, которые блокируются Президентом РФ, — важ­ный показатель эффективности деятельности данных институ­тов власти и управления и затраченных на их содержание средств.

Едва ли, однако, можно оценить в рублях (или в долларах) законы, получившие жизнь, подсчитать стоимость затраченного коллективного интеллекта и той практической пользы, кото­рую приносят обществу добротно отработанные законы, соот­ветствующие современным достижениям правовой теории и пра­воприменительной практике. Следует напомнить тем, кто на рубли оценивает законотворчество высшего законодательного органа государства, что они рискуют допустить ошибку, ибо речь идет об оценке эффективности деятельности не только ин­теллектуальной, но и архисложной и ответственной, результа­ты которой могут жить десятилетия.

Эффективность государственного управления слагается из вза­имодействия многих факторов, из совокупности результатов уп­равленческой деятельности во всех сферах государственной и об­щественной жизни. Поэтому анализом общих критериев эффек­тивности не исчерпывается рассматриваемая проблема. Наряду с общими критериями эффективности в науке и практике исполь­зуются специфические для каждой сферы управления: полити­ческой, социальной, экономической и др. В содержание каждого из них также включается общее требование: соответствие резуль­татов управленческой деятельности определенным государствен­ным ценностям, целям и нормам, принципам управления и обще­ственным интересам. Специфика же определяется существенны­ми признаками эффективности, проявляющимися только в дан­ном виде управления. Например, для политического управления — это уровень развития политической активности масс и защита прав и свобод человека; для социального — обеспечение повыше­ния качества жизни и т.д. Общий критерий конкретизируется и дополняется особенным, применяемым для определения эффек­тивности управления отдельными сферами общественной жизни. Так, известное в теории определение эффективности управленчес­кой деятельности как отношения «чистых положительных ре­зультатов (превышение желательных последствий над нежела­тельными) и допустимых затрат» может успешно «работать» при оценке решений по конкретным социально-экономическим воп­росам, относящимся к отдельным организациям. Такие решения «можно назвать эффективными, если наилучший результат дос­тигнут при заданных временных издержках выбора» [3]. Оценка же результатов решений по преобразованию экономических от ношений в масштабах страны на основе только названного кри­терия проблематична. Главная трудность — определить пара­метры «временных» и «самых низких издержек». Не обойти и вопроса о содержании понятия «издержки».

Глобальные экономические решения (да и не только) так или иначе затрагивают социальную сферу и политику, где не пред­ставляется возможным посчитать «чистые положительные резуль­таты», равно как и «допустимые» или «заданные временные», «самые низкие издержки». Кроме того, следует учитывать, что эффективность социально-политических решений прямо во мно­гих ситуациях не связана ни с самыми низкими издержками, ни с высокими, а тем более — с заданными. Издержки таких решений преимущественно не запрограммированы, что не означает бес­контрольности.

Практика российских реформ показывает, что подмена обще­го (комплексного) критерия оценки их эффективности критерия­ми «чисто» экономическими или политическими, а еще хуже, идеологическими не позволяет объективно судить о реальных про­блемах, возникающих и существующих в стране, и является ис­точником прямо противоположных выводов о перспективах раз­вития. Более убедительного подтверждения данного тезиса, чем взаимоисключающие оценки осуществленной в стране приватиза­ции, нет. Вот только два суждения. Официальное — из мартов­ского (1999 г.) Послания президента РФ Б.Н. Ельцина: «Прива­тизация увела Россию от неэффективной государственной эконо­мики, но конкурентная частная пока не появилась» [4]. Мнение ученого-экономиста С.Ю. Глазьева и председателя правления Рос­сийского торгово-финансового союза С. Батчикова противополож­ное. Практическим результатом политики приватизации государ­ственной собственности, по их мнению, «стал беспрецедентный в современной экономической истории парадокс: в течение шести лет самый богатый собственник... не только лишился более поло­вины своего имущества... но и умудрился стать наиболее круп­ным в мире должником». «Потери на приватизации достигли огромных размеров. Произошло обвальное обесценение сбереже­ний граждан в государственном Сбербанке. Втрое увеличились долги страны» [5].

Приведенные взаимоисключающиеся оценки результатов при­ватизации основываются на едином критерии — экономической эффективности. Согласно первому (президентскому) суждению, эффективность приватизации положительная, а по мнению оп­понентов, — отрицательная. За противоположными оценками кроются соответствующие подходы. Для президента важен не­посредственный, по его мнению, положительный результат: раз­рушение экономики, основанной на общественной собственнос­ти как неэффективной. Колоссальные потери — экономические и социальные — не учитываются. Они оправдываются ожидани­ями будущего подъема страны. Оппоненты, напротив, свою не­гативную оценку приватизации связывают с ее разрушительны­ми последствиями для экономики и огромными материальными потерями, понесенными населением. Возможные потенциальные прогрессивные тенденции, обусловленные приватизацией, не рас­сматриваются. Односторонность официальной оценки проведен­ной приватизации исключительно с учетом критерия экономи­ческой эффективности в перспективе очевидна. Однако нельзя не отметить и некоторую крайность другой позиции. Эффектив­ность государственных решений судьбоносного значения (осу­ществление приватизации именно таково) может проявляться, как уже отмечалось, не только в настоящем, но и в будущем. Это следует учитывать в научном анализе. Так же, как и то, что современники подобных решений живут в настоящем и ожида­ют от государства действий, которые улучшают их благосостоя­ние уже сегодня.

Показательно, что большинство молодежи с самого начала не приняло передел собственности. По данным опросов, проводи­мых Институтом молодежи, 60% респондентов (к числу опро­шенных) высказались против того, чтобы в нашей стране част­ным лицам принадлежали крупные заводы, фабрики и земельные участки. Но они согласны с тем, чтобы частные лица владели небольшими объектами собственности. С существованием част­ной собственности на крупные промышленные и сельскохозяй­ственные объекты согласны (соответственно) 30% и 36,4% рес­пондентов [6].

Пример неоднозначной оценки эффективности приватизации государственной собственности подтверждает необходимость при­менения в управлении комплексных показателей эффективности (экономических, социальных и т.д.), а также показателей, ха­рактеризующих эффективность результатов решений, проявляю щихся в настоящем, и последствий, ожидаемых в обозримом пе­риоде. Проводимые в России реформы могут быть оценены объек­тивно только с учетом обобщенных критериев. Утверждается об­щественная система, противоположная бывшей советской; все законодательные акты, начиная с Конституции РФ, все государ­ственные решения, принятые после августа 1991 г., — это акты, направленные на разрушение прежней и на создание принципи­ально иной социальной системы. Идут ее роды, сопровождающи­еся всеобъемлющим кризисом. Оценивать эффективность (пози­тивную или негативную) отдельных процессов деятельности пра­вящей власти вне связи с другими, пытаться, скажем, экономи­ческую стратегию рассматривать обособленно от социальной, а последнюю — вне зависимости от государственного строитель­ства, значит, заведомо обрекать себя на ошибки. В переходный период влияние изменений, происходящих в одних сферах обще­ства, на процессы в других сферах особенно велико. Прежде всего это проявляется во взаимозависимости преобразований в полити­ке, экономике и социальной сферах. Тем и объясняется необходи­мость в комплексных критериях оценки эффективности управле­ния: политико-экономических, социально-экономических и соци­ально-политических. В практической же деятельности органы власти и управления тяготеют к критериям, ограниченным от­дельными областями общественной жизни или даже видами ре­шений.

Значение общих комплексных критериев эффективности уп­равления не умаляет роли критериев специфических. В литера­туре последнего времени активно обсуждаются вопросы эффек­тивности государственной службы, законодательной деятельнос­ти, проблемы эффективности технологий государственного управ­ления. В частности, всесторонне анализируются понятие эффек­тивности государственной службы, его критерии и модели в рабо­тах ученых Российской академии государственной службы при Президенте РФ, Северо-Кавказской и других региональных ака­демий государственной службы. Акцентируется подход в аспекте общего критерия эффективности государственного управления. «Работу госаппарата можно признать действительно эффектив­ной лишь в том случае, если он успешно решает проблему опти­мальной защиты интересов государства и оптимальной защиты интересов населения, социальных групп и каждого человека. В этой двуединой задаче — важнейшая сторона понятия эффектив­ности государственного аппарата»[7]. Согласно такому подходу, эффективность госслужбы выражается в расширении возможнос­тей активной гражданской жизни членов общества, их участия в управлении общественными делами и в самоуправлении. Она обес­печивается отлаженной системой государственных органов, спо­собностью артикулировать и защищать в законном порядке об­щественные интересы, реализовывать государственную социаль­но-экономическую политику [8].

Учитывая особую значимость ресурсного обеспечения государ­ственной службы, обращается внимание на весьма распростра­ненную модель оценки эффективности: «ресурсное обеспечение управленческой деятельности — затраты-результат». Эта модель позволяет сравнивать эффективность российских управленческих структур с западными. Объективность оценки предполагает необ­ходимость введения при их сопоставлении поправочного коэффи­циента, учитывающего экологические условия и другие виды ре­сурсного обеспечения управления [9]. Измерение эффективности управленческой деятельности государственной службы по соотно­шению затраченных ресурсов и результатов целесообразно до­полнять определением соотношения вовлеченных ресурсов и объема ресурсов, которые оказались невостребованными, хотя и нужны­ми для решения поставленной задачи. Так, к примеру, в настоя­щее время в стране значительная часть предприятий не действу­ет и миллионы гектаров пахотных земель не используются для производства сельскохозяйственной продукции. Между тем им­портируются промышленные и продовольственные товары (пусть даже лучшие и дешевые). Это означает одно: государственное уп­равление экономикой неэффективно. Такая ситуация не способ­ствует ни рациональному использованию материально-техничес­ких, трудовых и интеллектуальных ресурсов страны, ни обеспе­чению экономической независимости государства. Не говоря уже о поддержании в обществе благоприятного социально-политичес­кого климата.

Ученые отмечают еще одну особенность оценки эффективности деятельности государственной службы, проявившуюся в между­народной практике. Она смещается в сторону факторов социо­культурного и духовного характера, что отражает изменение в иерархии ценностей управленческой деятельности. Положитель ные ценностные показатели технико-технологического и эконо­мического характера отодвигаются показателями социокультур­ными.

Представляется важным отметить выработанную учеными Се­веро-Кавказской академия государственной службы методику оп­ределения критериев эффективности государственной службы, включающую, в частности, анкету эксперта. Перечисленные в ней позиции характеризуют различные черты поведения и дея­тельности администрации. К примеру: организованность и спло­ченность администрации; уровень профессиональной подготовки административной элиты; уровень взаимодействия с обществен­ными организациями управления в целом; уровень взаимодей­ствия с нижестоящими структурами управления и исполнителя­ми в целом; умение решать возникающие конфликты и т.д. [10].

Профессор Российской академии госслужбы Г.В. Атаманчук исследовал и описал критерии социальной эффективности управ­ления. В числе критериев отмечается общий (в интерпретации автора) — глубина «учета и выражения в управленческих реше­ниях и действиях коренных и комплексных потребностей, инте­ресов и целей людей». Вместе с тем называются и другие крите­рии проявления управленческой деятельности в социальной сфе­ре: степень «соответствия направлений, содержания и результа­тов деятельности управленческих структур и работников тем ее параметрам, которые определены функциями и статусом управ­ленческого работника...»; законность решений и действий управ­ляющих структур и работников...» и т.д. [11].

Таким образом, как следует из приведенных примеров разра­боток, специфические критерии эффективности государственной службы и управления социальными процессами формулируются в диапазоне проявления общих критериев государственного уп­равления. И такой подход» безусловно, в методологическом отно­шении вполне корректен. Государственное управление, как под­черкивалось нами уже не раз, ориентировано на целенаправлен­ное изменение управляемого общественного объекта в интересах последнего и государства. Эффективность управленческой деятель­ности в любой области в конечном итоге измеряется тем, в какой степени достигается цель.

В пределах общего критерия, выступающего в качестве ори­ентира для определения эффективности многочисленных отдельных решений по частным вопросам, применяются прагматичес­кие критерии, разработанные в теории социального управле­ния. Известная формула эффективности любой деятельности: Э — Р/Ц , где Э — эффективность, Р — результат, Ц — цель, — модифицируется в конкретные модели критериев. Следует под­черкнуть одно требование методологического характера: эффек­тивность каждого конкретного решения должна определяться в соответствии с критерием, обусловленным содержанием реше­ния и его результатов. Нужен конкретный подход к подбору критериев и с учетом конкретной ситуации принятия и испол­нения решения. Так, если речь идет о решении, связанном с добыванием субъектом каких-то ресурсов или их распределени­ем, то применение критерия «ресурсное обеспечение — затраты — результаты» — в данном случае нуждается в существенной кор­ректировке. Результатом исполнения данного решения являет­ся приобретение требующихся ресурсов. Затратами же — ис­пользование определенного вида капитала: политического, со­циального, информационного и пр. Скорее всего эффективность такого типа управленческого действия следует определять по модели «цель — результат — интересы» или по критерию «за­траты-выгоды», на основе которого принимаются решения о рас­пределении ресурсов [12].

Оценка эффективности тех или иных государственных про­грамм (экономического, социального или культурного развития) возможна с привлечением таких показателей: объема выполнен­ных работ и проведенных мероприятий, соотносимого с расхода­ми; реализации официально установленных стандартов потребле­ния товаров и услуг; уровня удовлетворения потребностей и за­просов населения в определенных услугах и предметах жизнен­ной необходимости, что фиксируется, в частности, опросами на­селения и анализом жалоб и предложений граждан; динамики роста бюджетных ассигнований и пр.

Эффективные конкретные решения государственных организа­ций — это, значит, оптимальные. Такие, которые обеспечивают реализацию общезначимых целей, но не связаны с большими зат­ратами; те, которые приносят значительный успех одной сторо­не, однако не требуют больших потерь для другой стороны. Оп­тимальное решение — это решение, приносящее существенные положительные результаты для всех сторон («супероптимальное решение»); решение, обеспечивающее достижение сочетания кон­фликтующих действий, групп интересов, практическое устране­ние конкретных источников конфликтов или урегулированность последних [13].

В заключение обратим внимание на стремление зарубежных теоретиков и практиков управления постоянно подчеркивать «кри­тически важную составляющую» в «успешном изменении» орга­низации управления — обеспечении более высокой степени учас­тия людей в этом процессе на всех уровнях.

литература

1.Хольцер М. Производительность, государственное управ­
ление и демократия // Эффективность государственного управле­
ния. С. 17.

2. Свайн Д., Уайт Д. Оценка перспектив использования ин­
формационных технологий в целях повышения производительно­
сти // Эффективность государственного управления. С. 795.

3. Цит. по: Игнатов В. Повышение эффективности государ­
ственной власти и управления — жизненно важная проблема со­
хранения российской государственности // Проблемы повышения
эффективности государственной власти и управления в современ­
ной России. Вып. 1. - Ростов н/Д, 1998. С. 5.

4. Ельцин БЛ. Выйти из кризиса, сохранив всю полноту
политических и экономических свобод // Парламентская газета.
1999. 28 марта.

5. Глазьев С., Батников С. За ликвидацию безграмотности в
органах государственной власти // Эффективность государствен­
ного управления. С. 8.

6. Советская Россия. 1999. 3 июня.

7. Кадровое обеспечение государственной службы. — Ростов
н/Д, 1994. С. 84.

8. Игнатов В., Понеделков А. Эффективность государствен­
ной службы // Государственная служба: теория и организация:
Курс лекций /Под ред. проф. Е.В. Охотского и проф. В.Г. Игна­
това. - Ростов н/Д, 1998. С. 384; Игнатов В., Понеделков А.,
Старостин А. Эффективность государственной службы // Госу­
дарственная служба: Учебник / Под ред. проф. В.Г. Игнатова. -
М., 2004. С. 251-277.

9. Там же.

10. Там же.

11.Атаманчук Г. Критерии социальной эффективности уп­
равления // Проблемы повышения эффективности государствен­
ного и муниципального управления в современной России. — Рос­
тов н/Д, 1998; Атаманчук Г.В. Теория государственного управ­
ления. Курс лекций. Изд. 2-е, дополн. — М., 2004. С. 480-502.

12. Хольцер М. Производительность, государственное управ­
ление и демократия. С. 36.

13. Там же.

Глава 11