Основ местного самоуправления

Финансово-экономические основы, обеспечивая хозяйственную самостоятельность местного самоуправления, его организационную обособленность, служат, прежде всего, основной цели местного самоуправления — улучшению благополучия населения муниципального образования, созданию всех условий, необходимых для нормальной жизнедеятельности человека в месте его проживания. Вместе с тем укрепление и развитие финансово-экономических основ местного самоуправления оказывает влияние на экономическое и финансовое положение в стране в целом. Как отмечают некоторые авторы, самоуправление — это не столько дань демократии, сколько метод управления, наиболее отвечающий экономическим законам рыночных отношений. Именно самоуправление с присущей ему активной обратной связью объективно необходимо в условиях развитых рыночных отношений. Местное самоуправление — это потенциал, который может стать мощным ресурсом экономического развития России в целом[426].

При этом следует учитывать, что финансовая и экономическая самостоятельность муниципальных образований во многом обусловлена состоянием экономики всего общества. На этапе становления местного самоуправления этот институт находится в огромной зависимости от государства. Как отмечалось выше, институт местного самоуправления в России был предложен самим государством, а не развивался на основе активности населения, его стремлении к автономии, как это было во многих зарубежных странах.

Построение принципиально иных экономических отношений
в стране сопровождается сложными, подчас противоречивыми
и негативными явлениями, которые сказываются, прежде всего, на населении. Как отмечает С. С. Митрохин, «переход к новой системе власти, совершившийся после принятия Конституции 1993 года, был недостаточно продуманным и рискованным процессом. С одной стороны, местное самоуправление было определено в Конституции и федеральных законах как институт, не входящий в систему государственной власти. С другой стороны, на этот институт теми же законами были возложены важнейшие и весьма дорогостоящие полномочия по жизнеобеспечению населения»[427]. Однако эффективность функционирования института местного самоуправления
в первую очередь определяется его финансово-экономическими возможностями. «„Самоуправляться“ в экономически невыгодных условиях (только ради самоуправления для обеспечения демократического режима в государстве), видимо, нецелесообразно. Гораздо эффективнее (в интересах и государства и населения) развивать
и укреплять местное самоуправление, в том числе и на основе экономических критериев; только в рамках процесса демократизации добиться существенных успехов в переходе к устойчивому социально-экономическому развитию страны, по-видимому, не удастся»[428].

Формирование рыночных отношений в отдельных муниципальных образованиях, имеющих своеобразные природно-экономические, исторические, национальные особенности, требует взвешенного
и продуманного подхода, глубокого теоретического осмысления механизма функционирования различных форм собственности
и управления[429]. Финансово-экономические отношения должны строиться в соответствии с научно обоснованными и закрепленными
в правовых нормах принципами.

Общие принципы, которые должны определять финансово-экономическую основу деятельности муниципальной власти, закрепляются в Европейской хартии местного самоуправления. В соответствии со ст. 9 хартии к ним относятся следующие исходные положения:

— органы местного самоуправления имеют право, в рамках национальной экономической политики, на обладание достаточными собственными финансовыми средствами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций. Этот принцип предопределяет хозяйственную и имущественную обособленность материально-финансовой базы местного самоуправления, необходимость выделения собственных ресурсов для реализации предоставленных субъектам местного самоуправления полномочий. В правовом отношении это предопределяет существование муниципальной собственности в качестве самостоятельного вида собственности в государстве, наличие местного бюджета и т. д.;

— финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны предоставляемым им Конституцией или законом полномочиям. Указанный принцип означает, что при законодательном определении компетенции субъектов муниципальной власти должны быть учтены реальные возможности муниципалитетов, т. е. имеющиеся или передаваемые ресурсы должны быть соразмерны задачам и функциям местного самоуправления с учетом местных особенностей. Применительно к России с реализацией данного принципа дела обстоят не лучшим образом. С 1991 г. в целом по стране наблюдалось неуклонное снижение общей доли собственных доходов в местных бюджетах. С изменением бюджетного и налогового законодательства эта доля в среднем составляет не более 10 процентов[430];

— по меньшей мере часть финансовых ресурсов органов местного самоуправления должна пополняться за счет местных налогов и сборов, ставки которых органы местного самоуправления вправе определять в пределах, установленных законом. Местные налоги и сборы являются одним из основных источников пополнения местных бюджетов. В настоящее время основная часть доходов территориальных бюджетов формируется за счет отчислений от федеральных налогов. Собственные налоги покрывают менее 15 процентов расходных потребностей местных бюджетов. Перечень и налогооблагаемая база местных налогов заведомо недостаточны для финансирования расходов местного характера, при этом полномочия по регулированию данных налогов на местном уровне очень ограничены[431]. Должно быть проведено существенное повышение роли собственных доходов местных бюджетов, включая местные налоги и сборы;

— финансовые системы, на которых основываются средства местных органов власти, должны быть достаточно разнообразными и гибкими, чтобы следовать, насколько это возможно, за изменением издержек, возникающих при осуществлении полномочий местных органов. Тем муниципальным образованиям, которые смогут реализовать возможности использования потенциала собственной территории, открываются благоприятные перспективы социально-экономического развития;

— в целях защиты более слабых в финансовом отношении органов местного самоуправления необходимо вводить процедуры финансового выравнивания или принимать соответствующие меры, предназначенные для корректировки результатов неравномерного распределения возможных источников финансирования местных органов и лежащих на них расходов. Такие процедуры или меры не должны ограничивать свободу выбора органов местного самоуправления в пределах их собственной компетенции.

Хартия предусматривает также возможность согласования с органами местного самоуправления порядка предоставления перераспределяемых ресурсов, должен соблюдаться принцип свободного выбора органами местного самоуправления политики в сфере их собственной компетенции.

Соблюдение этих принципов будет способствовать формированию действительно подлинного местного самоуправления. На этапе становления местного самоуправления в России особую важность приобретает принцип содействия государства развитию финансово-экономических основ местного самоуправления.

Финансово-экономическую основу местного самоуправления составляют: имущество, находящееся в муниципальной собственности, средства местных бюджетов, имущественные права муниципальных образований. При наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями им должны передаваться соответствующие финансовые и иные ресурсы для реализации переданных полномочий.