И должностных лиц местного самоуправления

Компетенция органов и должностных лиц местного самоуправления, а также права граждан и их объединений по решению вопросов местного значения являются юридическим средством осуществления функций местного самоуправления. Установлением компетенции определяются формы и характер участия субъектов муниципальной власти в осуществлении функций местного самоуправления. Компетенция — это инструмент, обеспечивающий осуществление функций и задач, закрепленных за субъектами правоотношений[402].

Публичная сфера «предполагает соединенность прав и обязанностей в формулу «„полномочия“ как правообязанность, которую нельзя не реализовать в публичных интересах»[403]. Полномочия, как правовое выражение функций местного самоуправления, в разном объеме принадлежат всем субъектам муниципальной власти. В то же время отраслевое законодательство в основном упоминает о полномочиях исключительно органов местного самоуправления. Конкретное разграничение полномочий между субъектами местного самоуправления должно устанавливаться в уставах муниципальных образований.

Компетенцию какого-либо субъекта определяют обычно путем закрепления его предметов ведения, полномочий, указания на территорию осуществления предметов ведения.

Компетенция местного самоуправления — установленная нормами законодательства совокупность полномочий и предметов ведения жителей муниципального образования, органов и должностных лиц местного самоуправления для решения задач местного значения в осуществлении отдельных государственных функций. Таким образом, структурными элементами компетенции являются полномочия и предметы ведения.

Полномочие — закрепленная за субъектом в пределах того или иного предмета ведения возможность действовать, выступающая одновременно как его право и обязанность.

В законодательстве и юридической науке вместо совокупности прав и обязанностей часто применяется понятие «полномочия». Муниципальным образованиям в соответствии с федеральным законодательством предоставлено право устанавливать собственные полномочия в уставах муниципальных образований.

Под предметом ведения понимается сфера деятельности, в которой используются полномочия при осуществлении местного самоуправления. Предмет ведения — область отношений, в которой
вправе и должен действовать субъект.

Разграничение компетенции между различными уровнями власти обеспечивает наиболее эффективное управление в обществе и государстве.

Согласно ст. 2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» вопросы местного значения — вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией РФ и Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

Вопросы местного значения должны быть конкретизированы
в полномочиях органов местного самоуправления.

В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» вопросы местного значения разграничены между видами муниципальных образований, в отдельные статьи выделены вопросы местного значения поселений, муниципальных районов и городских округов (гл. 3 указанного закона).

Вопросы местного значения городских, сельских поселений, как правило, нацелены на проблемы собственно поселений, а вопросы местного значения муниципальных районов обладают ярко выраженной межпоселенческой природой.

Органы местного самоуправления муниципального района обладают всеми правами и полномочиями органов местного самоуправления поселения на межселенных территориях и в сельских населенных пунктах, не являющихся муниципальными образованиями, в т. ч. полномочиями органов местного самоуправления поселения по установлению, изменению и отмене местных налогов и сборов в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах. Органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им осуществления части своих полномочий за счет субвенций, предо­ставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района.

Органы местного самоуправления муниципального района вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района,
о передаче им осуществления части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджета муниципального района
в бюджеты соответствующих поселений.

В компетенцию городских округов включены вопросы местного значения, присущие как городским поселениям, так и муниципальным районам, а также имеются полномочия, закрепляемые только за ними (например, по созданию муниципальных учреждений высшего образования).

Органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов, городских округов имеют право решать вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными, региональными законами при наличии собственных материальных и финансовых средств (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ).

Органы местного самоуправления поселений и органы местного самоуправления городских округов вправе в соответствии с уставами муниципальных образований принимать решение о привлечении граждан к выполнению на добровольной основе социально значимых для поселения и городского округа работ (в т. ч. дежурств) в целях решения вопросов местного значения поселений и вопросов местного значения городских округов. К социально значимым работам могут быть отнесены только работы, не требующие специальной профессиональной подготовки. К выполнению социально значимых работ могут привлекаться совершеннолетние трудоспособные жители поселений и городских округов в свободное от основной работы или учебы время на безвозмездной основе не более чем один раз в три месяца. При этом продолжительность социально значимых работ не может составлять более четырех часов подряд.

В соответствии с указом Президента РФ[404] определяется Перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления.

Органы местного самоуправления согласно Конституции РФ могут быть наделены отдельными государственными полномочиями.
В соответствии с ч. 1 ст. 19 Федерального закона № 131-ФЗ таковыми считаются полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов РФ, по вопросам, не отнесенным указанным федеральным законом
к вопросам местного значения.

В этом случае органы местного самоуправления выступают одновременно в качестве как управляемых, так и управляющих субъектов. Управляемыми они будут по отношению к государству (РФ) или к государствоподобным образованиям (субъектам РФ), управляющими — в отношении тех субъектов, на которых направлено применение переданных отдельных государственных полномочий. Как отмечает Г. В. Костикова, «через понятие „отдельные государственные полномочия“ определяется возможность привлечения местного самоуправления к управлению государственными делами»[405].

На места могут передаваться только те отдельные государственные полномочия, которые не составляют исключительную компетенцию органов государственной власти. Передаваемые государственные полномочия могут осуществляться органами местного самоуправления муниципальных районов и органами местного самоуправления городских округов, если иное не установлено федеральным законом или законом субъекта РФ. Соответственно, по общему правилу, органы местного самоуправления других видов муниципальных образований (городских и сельских поселений
и внутригородских территорий двух городов федерального значения) не могут наделяться отдельными государственными полномочиями.

Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями на определенный срок или на неограниченный период. Финансирование указанных полномочий может осуществляться только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов. При этом органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные ресурсы только в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования.

В отличие от ранее действовавшего закона 1995 г. Федеральный закон № 131-ФЗ установил конкретные требования к условиям передачи отдельных государственных полномочий органам муниципальной власти, в числе которых необходимость указания вида
и наименования муниципального образования, органы местного самоуправления которого наделяются соответствующими полномочиями, конкретный перечень прав и обязанностей органов муниципальной и государственной власти, порядок финансирования.

Органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств. За счет наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями их компетенция может быть существенным образом расширена[406]. Особенно это расширение будет ощутимо влиять на объем компетенции органов местного самоуправления в тех муниципальных образованиях, где отсутствуют соответствующие территориальные органы государственной власти. Например, согласно ч. 2 ст. 8 Федерального закона «О воинской обязанности и воинской службе»[407] полномочия РФ на осуществление воинского учета на территориях, на которых отсутствуют военные комиссариаты, передаются органам местного самоуправления поселений и органам местного самоуправления городских округов. Данная норма предусматривает до­статочно широкий круг прав, обязанностей и полномочий органов местного самоуправления тех муниципальных образований, в которых отсутствуют военные комиссариаты, и значительно расширяет компетенционный блок этих органов. Органы местного самоуправления муниципальных образований, на территориях которых отсутствуют органы записи актов гражданского состояния, могут наделяться полномочиями на государственную регистрацию актов гражданского состояния[408].

Наделение отдельными государственными полномочиями может происходить не только в связи с отсутствием территориальных органов государственной власти специальной компетенции. Так, согласно ч. 1 ст. 1 Закона Астраханской области от 26 декабря 2005 г. № 85/2005-ОЗ «О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов Астраханской области отдельными государственными полномочиями Астраханской области» органы местного самоуправления муниципальных районов Астраханской области наделяются отдельными государственными полномочиями Астраханской области по реализации мероприятий по поддержке сельскохозяйственного производства[409]. В Ставропольском крае действуют соответствующие законы, наделяющие органы местного самоуправления края отдельными государственными полномочиями в области социальной защиты населения, образования, архивного дела, физической культуры и спорта, сельского хозяйства, в сфере оказания специализированной медицинской помощи[410]. Перечень сфер, в которых происходит подобное наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, в целом
в различных субъектах совпадает[411], не исключая региональной специфики[412].

В федеральных законах и законах субъектов РФ, регулирующих отношения в различных сферах публичного управления, по-разному определяется субъект компетенции. В качестве субъекта компетенции законы упоминают муниципальное образование, местное самоуправление, но в большинстве законов в качестве субъекта компетенции называются органы местного самоуправления без уточнения вида и статуса этих органов, потому что федеральные законы
и законы субъектов Федерации не могут указывать конкретный вид органа местного самоуправления, которому эти полномочия адресованы.