Муниципальные правовые акты

По вопросам местного значения органами и должностными лицами местного самоуправления, а также непосредственно населением муниципальных образований принимаются муниципальные правовые акты.

Муниципальный правовой акт — это имеющее юридическую силу в пределах территории муниципального образования, документально оформленное решение, принятое непосредственно населением муниципального образования, органом или должностным лицом местного самоуправления в целях реализации задач и функций местного самоуправления или осуществления отдельных государственных полномочий и устанавливающее либо изменяющее общеобязательные правила поведения или содержащее индивидуальное предписание.

Правотворческая деятельность субъектов муниципальной власти имеет подзаконный характер. Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам и иным нормативным правовым актам РФ, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов РФ. Как отмечалось выше, государство санкционирует нормотворчество субъектов муниципальной власти.

За неисполнение муниципальных правовых актов граждане, руководители организаций, должностные лица органов государственной власти и должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ.

Муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования, за исключением нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексом РФ. Муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования.

Порядок опубликования муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом.

В систему муниципальных правовых актов в соответствии
с новым законом входят:

1) устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан);

2) нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;

3) правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

Муниципальные правовые акты разделяются на нормативные и индивидуальные (правоприменительные). Правовые акты нормативного характера — это акты, регулирующие однородные общественные отношения посредством установления обязательных правил поведения по вопросам местного значения, рассчитанные на неоднократное длительное применение в отношении неопределенного круга лиц в пределах муниципального образования. Индивидуальные акты — это решения субъектов муниципальной власти по конкретным вопросам, адресованные конкретным лицам для однократного применения. Они направлены на «индивидуальное регулирование поведения участников управленческих отношений в конкретных ситуациях путем установления, изменения или прекращения их субъективных прав и обязанностей»[413].

Муниципальные правовые акты различаются по своей юридической силе. Устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме или сходе граждан, являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования. Никакие иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме либо сходе граждан.

Новый закон существенно снизил правотворческие возможности непосредственно населения муниципального образования. Федеральным законом от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» предусматривалось два варианта принятия устава муниципального образования — населением непосредственно либо представительным органом. Новый Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» право принятия устава муниципального образования предоставляет исключительно представительному органу[414].

На взгляд авторов пособия, население необоснованно было лишено права принятия устава. Устав муниципального образования является своеобразной мини-конституцией[415] на местном уровне, в нем определяются важнейшие организационные вопросы местного самоуправления, фиксируется правовой статус муниципального образования. Признавая население главным субъектом местного самоуправления, определяя местное самоуправление в качестве формы народовластия, российское законодательство отходит от этой логики в вопросе принятия устава муниципального образования.

Конституция РФ 1993 г. принята в результате всенародного голосования. Не имеет смысла лишение населения права принятия устава муниципального образования. Устав муниципального образования в силу важности тех вопросов, которые он регулирует, должен приниматься исключительно населением на местном референдуме. По непонятным причинам новый закон такого права за населением не признает.

В силу такого решения возникает и вопрос о соотношении юридической силы устава муниципального образования и решений, принятых непосредственно населением на референдуме. Из закона не ясно, какой из актов обладает наивысшей юридической силой в системе муниципальных правовых актов, каким из них руковод­ствоваться в случае возможного противоречия.

В соответствии с требованиями ст. 44 Закона от 6 октября 2003 г. уставом муниципального образования должны определяться:
1) наименование муниципального образования; 2) перечень вопросов местного значения; 3) формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, в т. ч. путем образования органов территориального общественного самоуправления; 4) структура и порядок формирования органов местного самоуправления; 5) наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления; 6) виды, порядок принятия, официального опубликования и вступления в силу муниципальных правовых актов; 7) срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также основания и порядок прекращения полномочий указанных органов и лиц; 8) виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, основания ее наступления и порядок решения соответствующих вопросов; 9) порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также порядок контроля за его исполнением в соответствии с Бюджетным кодексом РФ; 10) порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования.

Уставом муниципального образования регулируются иные вопросы организации местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ.

Проект устава муниципального образования (изменений и дополнений в него) должен быть опубликован не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о его принятии с указанием порядка учета предложений по проекту, а также порядка участия граждан в его обсуждении.

Устав муниципального образования (изменения и дополнения) принимается большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования и подлежит государственной регистрации в органах юстиции. Основаниями для отказа в регистрации устава могут быть противоречие устава действующему законодательству либо нарушение порядка его принятия. Такой отказ может быть обжалован гражданами и органами местного самоуправления в судебном порядке.

Устав муниципального образования (изменения и дополнения в устав) после государственной регистрации подлежит официальному опубликованию и вступает в силу после его официального опубликования.

Решение вопросов местного значения непосредственно гражданами муниципального образования осуществляется путем прямого волеизъявления населения муниципального образования, выраженного на местном референдуме (или сходе граждан). Если для реализации такого решения дополнительно требуется принятие муниципального правового акта, орган или должностное лицо местного самоуправления, в компетенцию которых входит принятие такого акта, обязаны в течение 15 дней со дня вступления в силу решения, принятого на референдуме, определить срок подготовки и принятия соответствующего муниципального правового акта. Указанный срок не может превышать три месяца. Нарушение данного срока является основанием для отзыва выборного должностного лица местного самоуправления, увольнения главы местной администрации или досрочного прекращения полномочий выборного органа местного самоуправления.

Представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, решение об удалении главы муниципального образования в отставку, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования и по иным вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъектов РФ, уставом муниципального образования. Решения представительного органа муниципального образования, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, если иное не установлено законом.

Глава муниципального образованияимеет право в пределах своих полномочий, установленных уставом муниципального образования и решениями представительного органа муниципального образования, издавать постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования в случае, если глава муниципального образования исполняет полномочия председателя представительного органа муниципального образования, или постановления и распоряжения местной администрации по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, а также распоряжения местной администрации по вопросам организации работы местной администрации, в случае если глава муниципального образования исполняет полномочия главы местной администрации.

Глава местной администрации в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами, законами субъектов РФ, уставом муниципального образования, нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, издает постановления местной администрации по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ,
а также распоряжения местной администрации по вопросам организации работы местной администрации.

Иные должностные лица местного самоуправления издают распоряжения и приказы по вопросам, отнесенным к их полномочиям уставом муниципального образования.

Проекты муниципальных правовых актов могут вноситься любыми субъектами правотворческой инициативы, установленными уставом муниципального образования. К таковым, в частности, относятся депутаты представительного органа муниципального образования, иные органы и должностные лица местного самоуправления, органы территориального общественного самоуправления, инициативные группы граждан.

Порядок внесения проектов муниципальных правовых актов, перечень и форма прилагаемых к ним документов устанавливаются нормативным правовым актом органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления, на рассмотрение которых вносятся указанные проекты.

Муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, принявшими данный муниципальный правовой акт, либо судом,
а в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, — уполномоченным органом государственной власти РФ или субъекта РФ.

Муниципальные нормативные правовые акты, в т. ч. оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), подлежат включению в регистр муниципальных нормативных правовых актов субъекта РФ, организация и ведение которого осуществляются органами государственной власти субъекта РФ в порядке, установленном законом субъекта РФ.