ТАМОЖЕННОЕ ДЕЛО В СИСТЕМЕ ИНСТИТУТОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ РОССИИ

3.1. ПОНЯТИЕ И ОСОБЕННОСТИ

ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ТАМОЖЕННЫМ ДЕЛОМ

В раскрытии понятия государственного управления важное значе­ние принадлежит толкованию обеих его составных — «государствен­ное» и «управление».

Управление существует в рамках взаимодействия людей, в пределах субъективного фактора. Предметами, по поводу которых возникает управление между людьми, могут быть материальные вещи, техни­ческие средства, технологические процессы, социальные ценности и другое, но сторонами в управлении могут быть только люди. Исклю­чительно важным представляется и тот момент, что управление как пиление детерминируется иерархической структурой общества и по­рождаемой ею властью.

Управление можно подразделить на виды по различным основани-мм — в зависимости от сфер общественной жизнедеятельности, струк-

50 Раздел 1. Интеграция России в глобальные мировые экономические процессы

Глава 3. Таможенное дело в системе институтов государственного...

туры общественных отношений, объекта управления и др. Поэтому вопрос о видах управления и их соотношении с государственным имеет принципиальное значение, поскольку только их обоснованное выделение позволяет выстраивать работающую и эффективную иерар­хию и систему управляющих взаимодействий с объектами управления. Если управление есть воздействие, определяемое свойствами общества, разума, субъективного фактора, власти, то классифицировать виды управления следует по субъектам управления, которые и формируют, реализуют управляющие воздействия, и отвечают за их последствия. По субъекту управления можно выделить несколько видов управления (местное самоуправление, менеджмент, общественное управление и др.), но особое место занимает государственное управление.

Определяющее влияние на характер целенаправленных, организу­ющих и регулирующих воздействий, осуществляемых данным видом управления, оказывает его субъект — государство. Государство отли­чается от иных общественных структур тем, что в нем сосредоточена и им реализуется в обществе государственная власть, которая имеет в источнике правовую обусловленность (легитимность), а в реализа­ции — силу государственного аппарата, обладающего средствами при­нуждения.

Государственное управление — это практическое, организующее и регулирующее воздействие государства (через систему своих струк­тур) на общественную и частную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на его властную силу.

Одним из таких объектов государственного управления выступает таможенное дело, которое, в свою очередь, осуществляют таможенные органы Российской Федерации.

Само участие государства в регулировании таможенного дела пред­
полагает существование определенных норм права, регламентирую­-
щих данную деятельность. Как и в любой другой области обществен­-
ных отношений, функции государства сводятся к разработке правовых
норм и контролю их выполнения. Определяемые государством нормы
права и представляют содержание таможенной политики. В соответ­-
ствии с Конституцией Российской Федерации основное содержание
таможенного дела раскрывается через таможенное регулирование. Та­-
моженное регулирование заключается в установлении порядка и пра­
вил, при соблюдении которых лица реализуют право на перемещение
товаров и транспортных средств через таможенную границу Россий­
ской Федерации.

Поскольку наиболее явная форма воздействия государства — это управление, то процесс управленческого воздействия должен быть со­отнесен с одной или несколькими функциями управления. В данном случае это функция таможенного регулирования. Другими словами, таможенное дело в функционально-процедурном выражении напря­мую соответствует одной из функций государственного управления — таможенному регулированию.

Для реализации функции таможенного регулирования необходимы адекватные инструменты. Учитывая, что речь идет о государственном управлении, — то это инструменты администрирования или админи­стративные меры и средства.

Согласно классической школе управления, таможенное дело пред­ставляет собой инструмент государственного администрирования по обеспечению соблюдения мер таможенно-тарифного регулирования, запретов и ограничений, установленных в соответствии с законода­тельством Российской Федерации о государственном регулировании внешнеторговой деятельности, связанных с перемещением товаров и транспортных средств через таможенную границу.

Государственная власть, помимо внешнего разделения по вертика­ли и по горизонтали, внутри себя функционально делится еще на две части — принцип раздвоения (греч. —дихотомии) власти: на лиц, осу­ществляющих политическую власть в государственных органах, и на работников, осуществляющих в этих же органах административную класть, или государственную службу (рис. 3.1).

52 Раздел I. Интеграция России в глобальные мировые экономические процессы

Глава 3. Таможенное дело в системе институтов государственного

Объекты государственного администрирования
Вид	Состав	Содержание
Процессы системы	Отношения	Учреждения, коммуникации, субординации, взаимодей­ствия, построения, ограничения, стили руководстваи управления...
Связи	Информации, иерархии, компетенции, линейности, функциональности, централизации, ответственности, отчетности...
Функции	Стратегические, основные, конкретные, специальные, обшие, обеспечивающие, вспомогательные...
Процедуры	Планирования, разработки, реализации, контроля ис­полнения, режимы, реорганизации, стимулирования...
Нормы	Взаимосвязи, корреспонденции, надежности, ответ­ственности, полномочий, подчиненности, управляемо­сти...
Документы	Уставы, положения, договора, регламенты, нормы, пра­вила, инструкции, рекомендации, квоты, заключения...
Структуры	Линейные, функциональные, линейно-функцио­нальные, сетевые, органические...

В любой управленческой структуре администрация находится в под­чиненном положении у какой-либо власти — политической, эконо­мической, социальной. Она придается этой власти в качестве вспомо­гательной управленческой силы для осуществления ее полномочий. В этом смысле понятие «администрация» равносильно понятию «аппа­рат».

В зависимости от трактовки такой инструмент может представлять собой государственный институт, государственную организацию. Для России в современных условиях организационное «ядро» такого ин­ститута представляет Федеральная таможенная служба.

Итак, таможенное дело — это определенная область государствен­ной управленческой деятельности. Таможенная служба — это органи­зационная структура, созданная для осуществления этого вида дея­тельности.

Следовательно, государственное управление таможенным делом — это целенаправленная, планомерная, непрерывная деятельность го­сударственных органов, проявляющаяся в исполнительно-распоря­дительном по форме и организующем по содержанию воздействии на управляемые объекты и преследующая своей целью обеспечение

экономических интересов, охрану государственной и общественной безопасности.

Принципы государственно-управленческой деятельности раскры­вают закономерности, отношения и взаимосвязи методов, форм и ста­дий управленческой деятельности государственных органов при фор­мировании и реализации управленческих функций.

В систему основных российских принципов входят принципы за­конности, объективности, федерализма и публичности.

Принцип законности государственного управления таможенным делом предполагает установление ясного в понимании и последова­тельного в реализации режима повсеместного и полного исполнения законов и нормативных правовых актов. Данный принцип влечет за собой ряд методологических и практических положений:

• он предполагает, что функционирование и развитие государствен­-
ного управления имеют прочные правовые основания, определя­
ются законом и состоят в его практической реализации;

• обусловливает со стороны государства в сфере таможенного дела
актуальность своевременного и правильного правового регули­-
рования изменений в содержании, организационной структуре
таможенных органов, элементах деятельности органов государ­-
ственной власти в области таможенного дела;

• требует четкого порядка нормативной деятельности таможен­-
ных органов, особенно принятия и исполнения правовых актов;

• служит основой для формирования и поддержания сознатель­-
ной дисциплины в деятельности сотрудников таможенных ор­-
ганов.

Принцип объективности государственного управления обуслов­ливает необходимость следования во всех управленческих процессах требованиям объективных закономерностей. Он выражает зависи­мость системы государственного управления от: 1) внутренних зако­номерностей функционирования и развития таможенных органов как определенной социально-экономической системы; 2) целей, постав­ленных и решаемых в данный исторический отрезок времени; 3) на­личных средств и ресурсов, подлежащих вовлечению в управление.

Принцип федерализма содержит в себе организационно-регули-
руюшее начало. Данный принцип проявляется в следующем: компетен­-
ция таможенных органов и взаимоотношения между ними определяют­
ся на основе нормативных правовых актов государства, закрепляющих
предмет ведения и полномочия.

54 Раздел 1. Интеграция России в глобальные мировые экономические процессы

Принцип публичности обеспечивает связь государственного управ­ления с обществом, гражданами и включает в себя: I) открытость функционирования таможенных органов; 2) общественный контроль, в том числе через средства массовой информации, за основными государственно-управленческими процессами в сфере таможенного дела.

Международные принципы, разработанные Всемирной таможенной организацией, и в российском законодательстве находят свое отраже­ние в Стратегии развития таможенных органов РФ. Они включают:

• стандартизацию и совершенствование таможенного законода­
тельства, разработку норм, правил и процедур с учетом между- народных стандартов;

• прозрачность и предсказуемость. Таможенное законодатель­-
ство, нормы, правила и процедуры в сфере таможенного дела
применяются последовательно; они унифицированы, обще­
известны и доводятся до сведения всех заинтересованных лиц
в доступной форме;

• минимальное вмешательство. Таможенные органы в макси­-
мально возможной степени соблюдают принципы выборочно-
сти и достаточности таможенного контроля, применяют систе­-
му управления рисками;

• ориентацию на потребителя. Таможенное администрирование
направлено на повышение качества проведения таможенных
процедур в отношении юридических и физических лиц как
участников внешнеторговой деятельности;

• сотрудничество и партнерство. Деятельность таможенных орга-
нов предусматривает развитие сотрудничества со всеми участ­-
никами внешнеторгового процесса, в том числе с государствен­-
ными органами, бизнес-сообществом, таможенными службами
других государств;

• сбалансированность в части соотношения между таможенным
контролем в области обеспечения безопасности и мерами, со­-
действующими развитию торговли.

Исходя из определения понятия «государственное управление та­моженным делом» можно выделить основные цели государственного управления таможенным делом: защитная; экономическая; социальная.

В соответствии с законом «О безопасности» основным субъектом обеспечения безопасности является государство, осуществляющее функции в этой области через органы законодательной, исполнитель-

Глава 3. Таможенное дело в системе институтов государственного 55

ной и судебной власти. Таможенные органы как органы исполнитель­ной власти тоже выполняют функции по обеспечению безопасности государства. Деятельность, осуществляемая таможенными органами в этой сфере, включает комплекс правовых, экономических, органи­зационных и иных мероприятий и программ.

В широком смысле под «безопасностью» понимают состояние за­щищенности жизненно важных интересов государства, которые со­стоят в незыблемости конституционного строя, суверенитета и тер­риториальной целостности России, в политической, экономической и социальной стабильности, в безусловном обеспечении законности и поддержании правопорядка, в развитии равноправного и взаимовы­годного международного сотрудничества.

Таможенные органы включены в состав сил безопасности и призва­ны в пределах своей компетенции на основе действующего законода­тельства обеспечить защиту безопасности государства.

Деятельность в сфере национальной безопасности таможенных ор­ганов вытекает из общих задач таможни:

• таможенная охрана государственной и таможенной границы
страны;

• выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие престу­-
плений, отнесенных к компетенции таможенных органов;

• получение упреждающей оперативной информации об обста­-
новке в зоне таможенной деятельности для принятия правиль­-
ных решений с целью защиты экономических интересов Рос­-
сийской Федерации;

• сбор информации о событиях или действиях, создающих угрозу
экономической или экологической безопасности РФ;

• участие в совместных оперативно-розыскных мероприятиях,
проводимых компетентными органами в интересах обеспечения
экономической безопасности Российской Федерации;

• оказание помощи международным таможенным организациям
в борьбе с контрабандными операциями и по другим вопросам,
предусмотренным международными договорами РФ;

• выявление, предупреждение и пресечение фактов коррупции и
других должностных преступлений, совершаемых сотрудника­
ми таможенных органов.

Экономическая цель государственного управления таможенным де­лом проявляется в том, что таможенные органы также призваны обе­спечить защиту экономического суверенитета и экономической без-

Глава 3. Таможенное дело в системе институтов государственного... 57

56 Раздел I. Интеграция России в глобальные мировые экономические процессы

опасности РФ, экономических прав и законных интересов граждан, хозяйствующих субъектов и государственных органов.

Такие задачи таможенные органы обеспечивают комплексом взаи­мосвязанных и взаимодополняющих средств, которые можно условно разделить на две группы:

1. Средства, применяемые в рамках правоохранительной деятель­-
ности. В данном случае таможенные органы используют правовое
принуждение, санкции, меры защиты в соответствии с действующим
законодательством, пользуясь властными полномочиями, позволяю­-
щими пресекать попытки нарушения законности.

2. Средства и методы экономического регулирования внешнетор­-
говых отношений. К ним относятся: тарифное регулирование (тамо­-
женные платежи, сборы, налоги — их взимание, методы определения
таможенной стоимости, валютный контроль, методы определения
страны происхождения товаров и др.) и нетарифное регулирование
(запрещение ввоза или вывоза товаров, установление ограничений на
ввоз и вывоз товаров: лицензии, квоты, сертификация и другие огра­-
ничения).

Социальная цель государственного управления таможенным делом состоит в обеспечении безопасности ввозимых товаров, которая явля­ется одной из центральных проблем из стратегически значимых для развития ВЭД РФ и государства в целом.

Высокая значимость такой функции государственных органов, как
обеспечение безопасности ввозимых товаров, объясняется тем, что
она активно влияет на развитие той или иной сферы жизнедеятельно­-
сти. К тому же уровень обеспечения безопасности ввозимых товаров
определяется уровнем развития потребительского рынка и системы
контролирующих органов. Кроме того, государственное управление
с помощью инновационных и инвестиционных ресурсов позволяет
совершенствовать весь процесс развития национальной экономики,
ускорять темп экономического развития и обеспечивать реализацию
миссии государственных органов, в том числе и таможенных органов
(рис. 3.2).

Для России роль таможенной службы на современном этапе госу­дарственного и социально-экономического существования возрас­тает. В условиях нестабильной экономической ситуации в стране, обострения межнациональных проблем, сложных процессов форми­рования Таможенного союза, деятельности международных преступ­ных сообществ и отдельных лиц, направленной против политических, экономических и военных интересов России, таможенные органы

Российской Федерации все активнее осуществляют деятельность по обеспечению защиты и безопасности Российской Федерации.

3.2. СТРУКТУРА ОРГАНОВ

ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ТАМОЖЕННЫМ ДЕЛОМ

Принципиальная важность организационных структур в любых си­стемах управления определяется рядом факторов.

1. Стратегическая цель деятельности и тактика реализации меро­
приятий, направленных на достижение этой цели, должны быть под­
тверждены соответствующей организационной структурой.

2. Структура управления должна четко определять права и ответ­
ственность каждого элемента системы, любого органа иерархического
уровня управления.

3. Оптимальность созданной структуры управления определяет
эффективность деятельности всей системы в целом, ее выживание и
дальнейшее развитие.

Структуру органов государственного управления таможенным де­лом России можно рассмотреть в двух аспектах: 1) как организаци­онную структуру систему государственного управления таможенным делом в целом; 2) как внутреннюю структуру органа.

58 Раздел I. Интеграция России в глобальные мировые экономические процессы

Глава 3. Таможенное дело в системе институтов государственного... 59

Согласно первой трактовке, организационная структура системы государственного управления таможенным делом в целом — это систе­ма государственной власти, ее ветвь в структуре разделения власти как единого, целого организационно-правового механизма государствен­ной организации общества и ведения его дел (рис. 3.3).

В процессе государственного управления таможенным делом при­нимают участие многие органы государственной власти, составляю­щие единую, иерархически построенную систему государственного управления, которая может быть дифференцирована на следующие элементы:

• Президент Российской Федерации;

• Федеральное Собрание Российской Федерации;

• Правительство Российской Федерации;

• Федеральная таможенная служба России.

Согласно второй трактовке, структура органов государственного управления таможенным делом понимается как внутренняя структура (строение) органа управления. В Российской Федерации таким орга­ном является Федеральная таможенная служба.

Согласно положениям действующего законодательства, таможен­ные органы — это федеральная служба, уполномоченная в области та­моженного дела, и подчиненные ей таможенные органы Российской Федерации.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации таможен­ные органы «предназначены для реализации полномочий федераль­ной власти в сфере таможенного регулирования и внешнеэкономиче­ских отношений».

Компетенция таможенных органов — это система властных полно­мочий, функций и задач, возлагаемых государством на таможенные органы, в их неразрывной связи между собой.

То есть государство предоставляет таможенным органам определен­ные полномочия для выполнения возложенных на них функций и ре­шения поставленных перед ними задач.

Следовательно, таможенные органы как органы государства созда­ются для непосредственного выполнения этих функций, а также функ­ций государства по охране своего таможенного суверенитета. В число таких функций входят: защита национальной экономики и таможенно­го суверенитета от вмешательства иностранных государств; таможен­ная охрана государственной и таможенной границы страны; таможен­ный контроль за экспортными и импортными операциями в пределах таможенной территории; таможенный контроль валюты, валютных ценностей, платежных документов и денежных знаков в пределах та­моженной территории; взимание таможенных пошлин, таможенных и иных сборов, предусмотренных таможенным тарифом и таможенными правилами; установление ответственности юридических и физических лиц за нарушение национального законодательства в части осущест­вления таможенных операций и таможенных правил; организация си­стемы таможенной информации и др.

Рассматривая роль таможенных органов в системе государственно­го управления таможенным делом необходимо сделать акцент именно на правоохранительном и финансово-правовом характере их деятель­ности. В ст. 12 Закона РФ «О безопасности» таможенные органы пред­ставлены как составная часть сил обеспечения безопасности Россий­ской Федерации.

Содержание финансово-правового статуса таможенных органов рас­крывается в двух значимых аспектах: во-первых, в процедуре взимания таможенных платежей с участников экспортно-импортных операций; но-вторых, в функционировании механизма бюджетного планирования финансирования самих таможенных органов.

В таком понимании финансово-правовой статус имеет преимуще­ственно процедурный характер и представляет собой компетенцию таможенных органов в процессе финансовой деятельности, формы и методы, посредством которых она реализуется, а также систему гаран­тий их финансовой деятельности.

60 Раздел I. Интеграции России в глобальные мировые экономические процессы

Для понимания финансово-правового статуса таможенных органон существенным является выделение фискальной составляющей в эко­номической направленности таможенного регулирования. Фискаль­ная составляющая, обеспечивающая через взимание таможенных платежей пополнение доходной части бюджета, неотъемлема от дея­тельности таможенных органов. В связи с вышеуказанным положение о том, что финансово-правовой статус таможенных органов реализу­ется посредством их финансовой деятельности, представляется мето­дологически ценным, так как финансовая деятельность уже не ото­ждествляется только с реализацией фискальной функции таможенных органов. Дело втом, что средства, поступающие в федеральный бюджет через таможенные органы, включают также штрафы, пени, недоимки и другие платежи, которые, во-первых, являются результатом приме­нения административных наказаний и финансово-правовых санкций, а во-вторых, не указываются законодателем как таможенные платежи по ТК РФ. Таким образом, фискальные доходы бюджета формируют­ся в результате реализации таможенными органами как фискальной (взимание таможенных платежей), так и правоохранительной (приме­нение имущественных санкций) функций.

Взаимоотношения в системе таможенных органов основываются на принципе сочетания централизации и децентрализации, сочетании единоначалия и коллегиальности, а также единства системы. Центра­лизация, так же как и децентрализация, не представляет сама по себе, вне конкретных условий, положительной или отрицательной харак­теристики системы управления, она всегда существует в большей или меньшей степени. Оценить степень централизации и децентрализа­ции в конкретной системе управления можно на основе коэффициента децентрализации решений

где г — число решений, принятых на нижних уровнях иерархии; Л — общее число решений, принятых в организации за тот же период.

Чем ближе данный коэффициент к 1, тем выше степень децентра­-
лизации.

Однако коэффициент решений еще мало о чем говорит, поэтому коэффициент децентрализации должен быть дополнен оценками важ­ности решений, принимаемых на нижних ступенях управления, и сте­пенью самостоятельности последних.

Важность решений можно количественно оценить по затратам, свя­занным с их реализацией. Что касается степени самостоятельности, то

Глава 3. Таможенное дело в системе институтов государственного...

ее можно оценить качественно, основываясь на характере взаимоот­ношений с вышестоящими уровнями (табл. 3.2).

Таблица 3.2