Общее и частичные равновесия в общественном секторе

Общее равновесие в общественном секторе представляет собой сложную конфигурацию частичных равновесий, единство и различие которых определяется природой общественных благ. Совместный, коллективный характер потребления общественных благ придает общие черты равновесию спроса и предложения на эти блага, в частности, преобладание принудительных, обязательных начал над добровольными, сознательных и организованных — над стихийными. Вместе с тем существуют специфические особенности частных равновесий в общественном секторе. Они определяются тем местом, которое занимают общественные блага на шкале между двумя крайними точками: чистыми общественными благами и чистыми частными благами. Чем ближе благо расположено к чистому общественному благу, чем больше оно обладает свойством чистого общественного блага, тем сильнее роль бюджетной системы в установлении сбалансированности предложения и спроса на эти виды блага. С другой стороны, чем больше благо обладает свойством чистого частного блага, тем большее значение для равновесия в общественном секторе имеют ценовой механизм и спросовые ограничения семейного бюджета.

Равновесие предложения и спроса на чистые общественные блага и многие виды социально значимых благ устанавливается в значительной степени с помощью бюджетной системы и является, по существу, бюджетным равновесием.

Равновесие в общественном секторе не исчерпывается бюджетным равновесием. Так, равновесие спроса и предложения многих смешанных общественных благ регулируется с помощью других механизмов.

Хотя социально значимые блага (и прежде всего услуги образования, здравоохранения и культуры) в силу важности и масштабности внешнего эффекта их воздействия имеют много общего с чистым общественным благом и попадают в сферу действия бюджетного равновесия, однако одновременно они относятся к исключаемым смешанным благам и могут быть объектом смешанного финансирования.

Чтобы исключить возможности манипулирования финансовыми средствами властями в рамках глобальных налоговых поступлений и не допустить остаточного подхода к финансированию здравоохранения и социального обеспечения, равновесие спроса и предложения на эти блага достигается с помощью социальных платежей (социальных взносов) и специальных фондов, не включаемых непосредственно в государственный бюджет. Их принято называть государственными внебюджетными фондами (в западной экономической литературе — трастовскими фондами). Эти фонды представляют собой самостоятельные финансово-институциональные структуры, образованные путем доверительной передачи им государством своей собственности с целью эффективного управления финансами.

Внебюджетные фонды функционируют на принципах самофинансирования. Социальные платежи (социальные взносы) представляют собой разновидность целевых, специализированных налогов. Они предназначены для финансирования социальных программ и формирования соответствующих фондов: пенсионного обеспечения, страхования по безработице и медицинского страхования. Принудительный характер изъятия этих платежей, их обязательность и легитимная форма изъятия роднят их с налогами. Целевая направленность социальных платежей создает финансовую и правовую гарантию автономности формируемых с их помощью специальных фондов в системе общественного финансирования. Возможности маневрирования поступлениями от социальных платежей ограничены только рамками данных фондов.

Исключаемость социально значимых благ допускает формирование негосударственных фондов за счет добровольных взносов и частного финансирования за счет оплаты предоставления этих благ из средств семейного бюджета. Границы замещения общественных

финансов частными весьма узки и здесь, как правило, действует принцип взаимного дополнения альтернативных способов финансирования.

Однако финансирование за счет бюджетной системы и государственных внебюджетных фондов рассматривается как надежная гарантия обязательного получения населением определенного объема социально значимых благ.

Равновесие спроса и предложения услуг различных общественных организаций устанавливается с помощью специальных взносов (парафискалитетов). Оно имеет большое сходство с финансированием социально значимых благ через механизм социальных платежей и внебюджетных фондов. Речь идет о том, чтобы путем установления целевых взносов и создания финансовых фондов целевого назначения, занимающих автономное положение по отношению к бюджету, добиться более высокого уровня частичного равновесия, высокой частичной фискальной эквивалентности. Здесь не действует характерное для общих налогов правило запрета конкретизации налоговых поступлений, а следовательно, и не применим принцип единой кассы (единого котла). Специальный взнос (парафискалитет), не потеряв основного признака налогообложения — принудительности и обязательности платы, приобретает по сравнению с общим налогом определенные признаки рыночного равновесия и ценового механизма.

В общественном секторе частичное равновесие спроса и предложения таких смешанных общественных благ, как перегруженное благо и клубное благо, которые устанавливаются с помощью сборов и пошлин, вплотную приближается к частичному рыночному равновесию.

Сборы и пошлины за пользование мостами, автодорогами, туннелями и шлюзами предполагают свободу выбора в пользовании этими благами, и поэтому они обладают в меньше степени чертами налога, являясь квазиналогом, и в большей степени — чертами цены.

Что касается равновесия спроса и предложения на квазиобщественные блага (на товары и услуги отраслей естественной монополии), то оно представляет собой равновесие спроса и предложения на монопольном рынке. В основе его лежит механизм установления монопольных цен. В рамках указанного равновесия с помощью механизма цен допускаются маневрирование ресурсами и перекрестное финансирование. Цены на некоторые услуги и экономические блага устанавливаются заведомо выше предельных затрат, с тем чтобы иметь возможность полученный доход перераспределять на другие малорентабельные или нерентабельные услуги. Практику перекрестного финансирования диктуют стимулы к широкой диверсификации предприятий и организаций общественного сектора.

Особой разновидностью рыночного равновесия является равновесие спроса и предложения некоторых исключаемых смешанных общественных благ (например, произведения искусства, медикаменты, услуги работников свободных профессий и т.д.). Рынок таких благ регулируется с помощью механизма равновесных цен, потоварных налогов (налогов на продажу, акцизных налогов, таможенных тарифов и т.д.), а также лицензий. На этих рынках в зависимости от степени эластичности спроса и предложения складывается разнонаправленное взаимодействие цен и налогов.

При всем разнообразии частичных равновесий в общественном секторе центральное место занимает равновесие спроса и предложения общественных благ, устанавливаемое с помощью бюджетной системы. В связи с этим важно понять основные механизмы формирования бюджетной политики.

5. Два подхода к формированию бюджетной политики

При анализе бюджетного равновесия важно иметь в виду, что существуют два разных основных подхода к проведению бюджетно-налоговой политики.

Первый подход реализует кейнсианские идеи об экономическом равновесии и связан с регулирующей функцией государственного финансирования. Он предусматривает подчинение дискреционной финансовой политики решению задач стабилизации экономики и социальной защиты населения. В кейнсианской модели экономического равновесия финансовая политика рассматривается в качестве эффективного инструмента достижения устойчивого экономического роста страны.

Через механизм воздействия мультипликаторов (таких, как налоги, государственные трансфертные платежи и государственные закупки) на совокупный спрос правительство стремится достичь равновесного национального дохода, осуществить контроль за инфляцией и добиться максимально высокой занятости. Государство, сознательно используя инструменты финансовой политики, может только опосредованно, через рыночный механизм, как механизм «черного ящика», достичь желаемых целей. Однако цели и задачи, поставленные на входе «черного ящика», преобразуются им так, что на выходе получаются результаты, далекие от намеченных и не всегда соответствующие поставленным целям и задачам. Чем эффективнее функционирует рыночная экономика, тем слабее вмешательство государства в экономику, тем меньшее количество целей и инструментов использует экономическая политика вообще и финансовая политика в частности.

При подходе к финансовой политике с позиции кейнсианской модели макроэкономического равновесия бюджетное равновесие играет подчиненную роль и его достижение не является обязательным. Иными словами, допускается широкая практика дефицитного финансирования. При взаимодействии доходной и расходной частей бюджета приоритет отдается государственным, общественным расходам и делается ставка для их покрытия на максимизацию доходов и прежде всего на повышение налогов до критической, предельной точки. При таком подходе к финансовой политике налог трактуется в узком смысле как одна из форм внеэкономического принудительного изъятия средств в пользу государства без взаимного удовлетворения с целью перераспределения национального дохода. И в этом отношении налог не отличается от таких форм внеэкономического принуждения, как штрафы, конфискации, государственные повинности и т.д.

Рост общественных расходов, вызываемый не только требованиями устойчивого экономического роста, выхода из экономического кризиса, но и необходимостью выполнения социальных программ, вызывает повышение налоговых ставок. Но если повышение налоговых ставок переходит пороговый уровень, то создается ситуация «налоговой ловушки», при которой прирост налогового бремени не сопровождается приростом налоговых поступлений. Если правительство занимает деньги у населения для компенсации уменьшения налогов, то оно благодаря государственному долгу уменьшает предложение свободных денежных средств. Это ведет к увеличению процента банковского кредита, а высокая ставка процента делает вложения в местную валюту более привлекательным для иностранных бизнесменов, поскольку их вложения в ценные бумаги приносят большие прибыли.

Происходит удорожание местной валюты по отношению к другим валютам, и следствием этого является рост торгового дефицита (для местных покупателей отечественные товары становятся более дорогими, чем импортные). Для покрытия бюджетного дефицита правительство прибегает к дополнительным займам, а это ведет к увеличению двойного дефицита (торгового и бюджетного) и к новому витку инфляции.

Возможности дефицитного финансирования за счет эмиссии правительством денег ограничены во многих экономически развитых странах независимостью центрального банка и пониманием общественностью того, что такая стратегия покрытия расходной части бюджета имеет эффект допинга, она создает временное облегчение экономического положения, но при этом загоняет болезнь вглубь и провоцирует дальнейший рост инфляции. Имеются политические причины, ограничивающие возможности дефицитного финансирования.

Подход к общественному финансированию с позиции сбалансированности бюджета — второй важнейший концептуальный подход к дискреционной финансовой политике. Он реализует идеи теории экономики предложений и предусматривает прежде всего достижение сбалансированности бюджета в течение года или в течение экономического цикла.

Циклическая сбалансированность бюджета означает, что дефицит, возникающий в период спада, должен быть устранен путем сдерживающей финансовой политики (рестрикционной фискальной политики) в период подъема.

При таком подходе расходная часть бюджета устанавливается в зависимости от его доходной части. На смену узкой трактовке налогов приходит их широкая трактовка. Налог рассматривается с позиции договорной теории государства и выступает как своеобразная цена, как особая форма платы за общественные блага, предоставляемые государством налогоплательщикам. При таком подходе государство выступает как активный самостоятельный участник в экономическом кругообороте наравне с частными фирмами.

Аналогия бюджетного равновесия с рыночным, а налогов с рыночной ценой обосновывается с позиции широкого участия граждан через своих представителей в парламенте в принятии законов в области финансовой и налоговой политики. Несмотря на то что механизм общественного выбора имеет много общих черт с рыночным механизмом и его принято называть «политическим рынком», аналогия не есть тождество и бюджетное равновесие по своей природе остается псевдорыночным.

В бюджетно-финансовой и налоговой сферах пока не существует равенства суверенности государства и гражданина, отношения между ними строятся на обязательно-добровольной основе, принудительный порядок взимания налогов полностью не исключает возможности произвола со стороны государства по отношению к гражданам.

Недостаток бюджетно-налоговой политики состоит в том, что она действует в режиме запаздывания и избирательно, ориентируясь на конкретные социальные слои и отдельных людей. Нередко ставка на сбалансированность бюджетной системы становится самоцелью, полностью игнорируется инструментальная функция финансовой политики и связь бюджетного равновесия с макроэкономическим равновесием. Поэтому искусство дискреционной финансовой политики заключается в умении найти компромисс между внешними и внутренними аспектами бюджетного равновесия, умении сочетать стимулирующую и сдерживающую направленность финансовой политики, ее дискреционные и недискреционные начала.

В заключение очень важно отметить, что применение кейнсиан-ского подхода при реализации бюджетной политики в сочетании с прямым налогообложением, которое не ограничивает возможности экономического роста, наиболее эффективно на горизонтальном участке кривой совокупного предложения. В свою очередь, применение монетаристского подхода к бюджетному финансированию в сочетании с косвенным налогообложением, которое ограничивает потребление ресурсов, наиболее эффективно на промежуточном и вертикальном участках кривой совокупного предложения.

Вопросы для самопроверки

1. Дайте характеристику механизмов формирования равновесия в общественном секторе.

2. В чем состоит отличие равновесия в общественном секторе от рыночного равновесия?

3. Дайте определение первой и второй теорем экономики благосостояния.

4. Каковы основные критерии Парето-оптимального распределения ресурсов?

5. В чем отличие Парето-эффективного от Парето-оптимального распределения ресурсов и доходов?

6. Опишите принцип компенсации, предложенный Н.Калдором и Дж.Р.Хиксом.

7. В чем особенности формирования частичных равновесий на чистые и смешанные блага?

8. Раскройте понятия внутреннего и внешнего равновесия в общественном секторе.

9. Как формируется общее равновесие в общественном секторе?

10. Охарактеризуйте основное отличие кейнсианского и монетаристского подходов к реализации бюджетной политики.

Лекция № 5