Древо» целей и принципы государственного управления.

Любой процесс начинается с выдвижения каких-то целей, ко­торые исходят из их потребностей и интересов и обычно направля­ются на их удовлетворение. Выдвижение целей перед государственным управлением, с одной стороны, касающимся всего общества, а с другой — опира­ющимся на государственную власть, — весьма сложный процесс, который характеризуется:

1. Общественными источниками возникновения и фиксиро­вания целей государственного управления.

2. Субъективной стороной целеполагания и вызываемой ею относительностью и открытостью сформулированных целей го­сударственного управления.

Существуют реальные трудности в обосновании целей, которые никогда нельзя игнорировать. Ведь любое будущее всегда неясно, вероятностно. Предугадывать его приходится на базе информа­ции о прошлом. То, что свершилось, стало историей, нам известно, но что будет, можем только предполагать, хотя анализ определенных тенденций, закономерностей, создает предпосылки для известного проникновения в будущее. В то же время без начертания будущего нельзя строить даже частную жизнь, не говоря уже об общественной, к тому же в рамках государ­ства. Известна формула французского философа О. Конта: знать, чтобы предвидеть, предвидеть, чтобы управлять. Без «заглядывания» в будущее, конечно, об управлении не может быть и речи.

Еще в 20-х годах XX века Н.Д. Кондратьев поставил проблему о предвидении, причем о взаимосвязанном предвидении: а) стихий­ного хода событий; б) определенного эффекта осуществляемых людьми действий и мероприятий; в) возможных средств нашего воздействия на события; г) предполагаемых результатов от выпол­нения намеченных действий и мероприятий и их влияния на жизнь. Уже тогда начало возникать понимание связанности тех явлений, которые можно обозначить как пять «п»: предвидение, прогнозирование, программирование, планирование, проектирование. Всем ясны ограничения, накладываемые на эти явления, все признают трудности в их интел­лектуальном описании и, особенно, в практической реализуемости, но все столь же отчетливо осознают неизбежность введения данных явлений в процессы государственного управления, да и в другие ви­ды управления. Сама сущность управления требует налаженного механизма целеполагания, а в нем — логического продвижения от более абстрактного общего предвидения (футурологии) к конкретному прогнозированию (в разных моделях и вариантах), от него — к программированию с использованием современной математической и иной методологии и методики, а далее и к планированию — выбо­ру надлежащего образа действий и его неуклонному проведению в жизнь. Как отмечают исследователи из США, «планирование — это принятые заранее решения о том, что делать, когда делать и кто будет делать. Планирование наводит мост между нашим нынешним положением и тем, которого мы хотим достичь». Поэтому отказ от планирования (при всей условности многих его элементов) означает отказ от целеполагания в государственном управлении, а, следова­тельно, и от самого управления как такового, иначе на первое место выходят стихийные механизмы с абсолютной непред­сказуемостью их последствий.

3. Иерархией целей государственного управления, кото­рая имеет большой социологический смысл. Под влиянием марксовой концепции экономического детерминизма у нас длительное время в государственном управлении его первичной, основополага­ющей целью считалось экономическое развитие. Но такой подход приемлем лишь в том смысле и пределах, что, действительно, эко­номика создает ресурсную базу для общества и решения его проб­лем. Превращение же экономики в самоценность ведет часто к раз­рушению системы «природа — общество — человек», что хорошо видно на примере многих стран, в том числе и развитых. Сегодня уже стало очевидно, что главным для общества и тем самым для государственного управления является создание, поддержание и улучшение условий для свободной, спокойной жизнедеятельности людей, налаживание рациональных взаимоотношений между личностью, обществом и государством. Отсюда и иерархия целей государствен­ного управления, построенная на принципе приоритета потребно­стей и интересов развития общества. По источнику возникновения и содержания, ниспадающей (от бо­лее к менее сложной и в то же время производной) и логической последовательности (когда предыдущая детерминирует последую­щую) основные виды целей государственного управления образуют следующую структуру:

• общественно-политические, охватывающие комплексное, цело­стное, сбалансированное и качественное развитие общества;

• социальные, отражающие влияние общественно-политических целей на социальную структуру общества, взаимоотношения ее элементов, состояние и уровень социальной жизни людей;

• духовные, связанные в одном аспекте с восприятием духовных (культурных) ценностей, которыми руководствуется общество, а в другом — с введением духовного потенциала общества в реали­зацию общественно-политических и социальных целей;

• экономические, характеризующие и утверждающие систему экономических отношений, обеспечивающих материальную осно­ву реализации общественно-политических и иных целей;

• производственные, состоящие в создании и поддержании ак­тивности тех управляемых объектов, которые соответствуют выше­ названным целям и способствуют их осуществлению;

• организационные, направленные на решение организационных проблем в субъекте и объектах государственного управления — построение соответствующих функциональных и организацион­ных структур;

• деятельностно-праксеологические, предполагающие распреде­ление и регулирование деятельности по конкретным структурам, служебным и рабочим местам;

• информационные, ведущие к обеспечению намеченных целей необходимой, достоверной и адекватной информацией;

• разъяснительные, требующие отработки знаний, мотивов и стимулов, способствующих практическому осуществлению комплекса целей государственного управления.

Разумеется, данная иерархия целей государственного управле­ния во многом условна, является предметом логических размыш­лений, но она создает известный ориентир, «шкалу отсчета» в дан­ном вопросе и позволяет оценивать управленческую практику с точки зрения того, что она дает обществу и какие в нем осущест­вляет цели.

4. Построением «древа» целей государственного управления.Центральными, определяю­щими («стволом») «древа» целей государственного управления яв­ляются стратегические цели, связанные с качеством общества, его сохранением или преобразованием. По своему характеру эти цели Дж.К. Гэйбрейт называет защитными и положительными. Стра­тегические цели развертываются в оперативные, фиксирующие крупные блоки действий по достижению первых, а оперативные — в тактические, определяющие каждодневные и конкретные действия по достижению первых и вторых целей. Иногда стратеги­ческие цели называют главными, а цели, позволяющие их дости­гать, обеспечивающими. В научной литературе отмечается града­ция целей государственного управления и по другим основаниям: по объему — общие (для всего государственного управления) и частные (для отдельных его подсистем, звеньев, конкретных ком­понентов), по результатам — конечные и промежуточные, по вре­мени — отдаленные, близкие и непосредственные. Следует сказать и о так называемых побочных (производных) целях, которые на­прямую не связаны с реализацией стратегических (главных) це­лей, но при этом могут возникать и носить негативный, противопо­ложный по отношению к ним смысл. Они нежелательны, и все-та­ки с ними приходится считаться.

Построение «древа» целей государственного управления на базе и с учетом их иерархии предполагает в целом непростую процеду­ру, причем применительно как к государственному управлению в целом, так и к его отдельным частям. Нужно иметь продуман­ное определение стратегических (главных) целей, а затем произ­вести «разветвление» этих целей по всем другим их видам. Важ­ное значение принадлежит согласованию целей с тем, чтобы они поддерживали и взаимообусловливали друг друга. Необходима обоснованная субординация целей, при которой они как бы «ра­ботали» друг на друга и реализация одной цели становилась ис­точником для другой. Субординация целей усиливает механизм целеполагания в государственном управлении. И, конечно, пер­востепенная проблема заключается в достижении адекватности целей государственного управления потребностям и интересам общества, тем целям, которые объективно порождаются управля­емыми объектами. Соблюдение таких требований может действи­тельно превратить цели государственного управления в мощную движущую силу функционирования государства и развития общества.

Принцип — это специфическое понятие, в ко­тором содержатся не столько сама закономерность, отношение, взаимосвязь, сколько наше знание о них. Принцип есть фиксация результатов научного познания со всеми вытекающими отсюда последствиями.

Практическое действие принципов государственного управления не зависит от них самих, а всецело определяется отношени­ем к ним людей. Мало знать принципы, надо еще хотеть и мочь применять их в управленческих процессах. В литературе называется множество принципов (Г. Эмерсон — двенадцать, А. Файоль - четырнадцать, Д. Карнеги — двадцать девять и т.д.), но это вовсе не означает, что все они или некоторые из них на самом деле при­меняются в управлении и влияют на него.

Процесс выявления и обоснования принципов государственного управления должен отвечать следующим требованиям:

а) отражать не любые, а только наиболее существенные, главные, объективно-необходимые закономерности, отношения и взаимо­связи государственного управления;

б) характеризовать лишь устойчивые закономерности, отношения и взаимосвязи в государственном управлении;

в) охватывать преимущественно такие закономерности, отноше­ния и взаимосвязи, которые присущи государственному управле­нию как целостному социальному явлению, т.е. имеющих общий, а не частный характер;

г) отражать специфику государственного управления, его отличие от других видов управления.

Можно выделить следующие наиболее общие принципы государственного управления: объективность, демократизм, правовая упорядоченность, законность, разделение власти, публичность.

Принцип объективностигосударственного управления являет­ся исходным и обусловливает необходимость следования во всех управленческих процессах требованиям объективных закономерно­стей (естественно-природных и общественно-исторических) и реаль­ным возможностям общественных сил. Он выражает зависимость системы государственного управления от: а) характера, уровня раз­вития и закономерностей общества, прежде всего тех его компонен­тов, которые выступают управляемыми объектами; б) обществен­ных целей, поставленных и решаемых в данный исторический от­резок времени; в) наличных средств и ресурсов, подлежащих вовлечению в управление; г) внутренних закономерностей функцио­нирования и развития управления как определенного системного общественного явления. Принцип объективности отражает также широкий круг закономерностей, отношений и взаимосвязей орга­низации, функционирования и развития государственного управ­ления, связанных с преломлением и реализацией в нем целей, объек­тивных условий и субъективного фактора общества. Нарушение этого принципа, вызываемое обычно субъективистскими, волюнта­ристскими отклонениями от природных и общественных законо­мерностей, приводит к большим потерям в жизни общества, на­правляет его усилия в необоснованную или негативную сторону, тормозит развитие, вызывает неприятие людьми государственно-управляющих воздействий.

В современном государстве основополагающее значение в осуще­ствлении управления с его стороны отводится принципу демокра­тизма государственного управления. Утверждение этого принципа является результатом многовековой борьбы народов за признание их носителями суверенитета и единственным источником власти и соответственно за обеспечение прав и свобод каждого человека и гражданина. Принцип демократизма воспроизводит народовлас­тие в государственном управлении. Это — сложный и многогран­ный принцип, требующий прежде всего установления глубоких и постоянных взаимозависимостей между обществом и государ­ством, между всеми компонентами общества и необходимыми им компонентами системы государственного управления. Его нельзя примитивно сводить к проведению государственными органами в обще­стве референдумов или избирательных кампаний, он предполагает пронизывание потребностями, интересами и целями жизнедея­тельности людей (своих граждан) всех элементов государственного управления (политики, целей, функций, структуры, процесса, ре­зультатов управления и т.д).

Принцип правовой упорядоченности означает необходимость законодательного определения основных аспектов целей, функций, структур, процесса, самих принципов государственного управле­ния. Причем не просто решения данных вопросов в законах или иных нормативных правовых актах, а именно в правовых законах (здесь нет тавтологии), содержащих в себе идеи справедливос­ти, гуманности, сотрудничества, обеспечения прав, свобод и обя­занностей людей. По нашему мнению слова российского исследователя Г.Атаманчука по данному вопросу в равной степени справедливы и к реалиям нашей страны: в ее истории «принцип правовой упорядо­ченности государственного управления редко воспроизводился: вместо правовой нормы, принятой в демократической правовой процедуре, упор обычно делался на руководящую волю, к тому же харизматически обрамленную, способную якобы решить все проблемы. В результате мы мало продвинулись по пути осознания и использования огромных возможностей права в государствен­ном управлении».

Прилегающим к вышеназванному принципу и в известной мере дополнительным к нему является принцип законности государ­ственного управления: без законности нет правового государства. Принцип законности влечет за собой ряд методологических и практических положений:во-первых, он предполагает, что функ­ционирование и развитие государственного управления имеют прочные правовые основания, определяются законом и состоят в его практической реализации; во-вторых, принцип законности обусловливает актуальность своевременного и правильного право­вого регулирования изменений в содержании, организационной структуре, элементах деятельности органов государственной влас­ти и местного самоуправления, в-третьих, он требует четкого по­рядка их нормативной деятельности, особенно принятия и испол­нения правовых актов, и, в-четвертых, служит основой для форми­рования и поддержания сознательной дисциплины в деятельности государственных служащих.

Демократическая, правовая организация государственной власти и государственного управления объективно возможна тогда, когда процессы формирования и закрепления всеобщей воли (соответ­ственно потребностей, интересов и целей) в законах, исполнения за­конов и непосредственного управления, контроля за законами и разрешения конфликтов при их применении разделены, разграни­чены и скоординированы посредством сдержек и противовесов. Это­му служит принцип разделения власти в государственном управле­нии. Иногда данный принцип понимается лишь в сугубо техноло­гическом смысле и сводится как бы к простому разделению деятельности в области государственного управления. Между тем он имеет глубинное социологическое значение, состоящее в обеспе­чении и гарантированности принадлежности власти народу. Оценивая двухсотлетнее действие системы разделения власти, американские авторы констатировали: «Несмотря на то, что эта система явилась причиной определенной неэффективности цент­рального правительства, она была колоссально успешной в дости­жении цели, поставленной создателями конституции, — избежа­нии тирании».

Нако­нец принцип публичности государственного управления тоже воспроизводит демократическую, правовую (если таковая имеется) государственность и обеспечивает связь государственного управления с обществом, гражданами. Этот принцип напоминает называе­мый во многих публикациях принцип гласности и учета общест­венного мнения. Но он шире последнего по охвату отражаемых яв­лений, поскольку включает в себя: а) доступность государственного управления для граждан, что связано с их правом выбора состава соответствующих органов и участия в их деятельности; б) откры­тость (она более емкая, чем гласность) функционирования органов государственной власти и местного самоуправления; в) обществен­ный контроль, в том числе через средства массовой информации, за основными государственно-управленческими процессами; г) судеб­ный контроль за соблюдением в процессах государственного управления конституционно закрепленных интересов общества, прав и свобод граждан.

Большую и сложную группу составляют структурные принципы, среди которых представляется возможным выделить следующие.

Структурно-целевые принципыгосударственного управления, отражающие закономерности, отношения и взаимосвязи рацио­нального построения «древа» целей государственного управления, включают в себя принципы:

1) согласованности целей государственного управления по основным параметрам, их непротиворечивость друг другу;

2) взаимодополняемости целей, при которой одна цель способ­ствует другой и ее усиливает;

3) подчинения частных, локальных целей общим (стратегиче­ским) — иерархию целей в «древе» целей государственного управле­ния;

4) превращения результатов реализации одних целей в источник других — последовательность в движении по достижению всей со­вокупности целей, представленных в «древе» целей государствен­ного управления;

5) распределенности целей по функциям государственного управ­ления и управленческим функциям государственных органов — обеспечение перехода «древа» целей государственного управления в функциональную структуру государственного управления.

В числе структурно-функциональных принципов государственно­го управления, характеризующих закономерности, отношения и взаимосвязи построения функциональной структуры государствен­ного управления, можно назвать следующие принципы:

1) дифференциации и фиксирования функций путем издания правовых норм — закрепления управленческих функций в компетен­ции органов государственной власти и местного самоуправления;

2) совместимости, предполагающий совместимость однопорядковых управленческих функций в рамках компетенции одного органа, а также совместимость управленческих функций этого орга­на с управленческими функциями других органов в рамках их подсистемы или в целом организационной структуры государ­ственного управления;

3) концентрации, обусловливающий необходимость предостав­ления определенному органу таких управленческих функций и соответствующих ресурсов, чтобы исходящие от него государственно-управляющие воздействия действительно широко и мощ­но направляли бы, организовывали и регулировали управляемые объекты;

4) комбинирования, направленный на то, чтобы определенная совокупность управленческих функций, исходящая из различных управляющих компонентов, в своей собственной организации не допускала дублирования и параллелизма;

5) достаточного разнообразия, требующий, чтобы управленче­ские функции (воздействия), приходящиеся на тот или иной компо­нент системы управления, по количеству и содержанию отвечали различным управленческим потребностям последнего;

6) соответствия управляющих воздействий реальным потреб­ностям и запросам управляемых компонентов и, главным образом, управляемых объектов.

Среди структурно-организационных принципов государственно­го управления, связанных с закономерностями, отношениями и взаимосвязями построения организационной структуры государ­ственного управления, выделяются такие принципы, как:

1) единства системы государственной власти, обеспечиваю­щий целостность, согласованность и действенность государственно-управленческих процессов;

2) территориально-отраслевой, обусловливающий зависимость организационных структур от территории, отрасли производства и обслуживания, сферы общественной жизнедеятельности;

3) многообразия организационных связей, раскрывающих реаль­ные вертикальные и горизонтальные организационные взаимодей­ствия органов государственной власти и местного самоуправления в системе государственного управления;

4) сочетания коллегиальности и единоначалия, вызванный спе­цификой организационного строения и порядка деятельности от­ дельных органов государственной власти и местного самоуправле­ния;

5) линейно-функциональный, раскрывающий объем и содержа­ние подчиненности и управленческого взаимодействия в организа­ционной структуре государственного управления.

К структурно-процессуальным принципам, дающим представле­ние об основных (определяющих) закономерностях, отношениях, взаимосвязях рационального и эффективного ведения управленческой деятельности органов государственной власти и местного самоуправления и имеющим широкое применение, относятся принципы:

1) соответствия элементов (методов, форм и стадий) управлен­ческой деятельности органов государственной власти и местного самоуправления их функциям и организации;

2) конкретизации управленческой деятельности и личной ответ­ственности за ее результаты;

3) стимулирования рациональной и эффективной управленческой деятельности.