Сущность правового регулирования. Предмет и метод правового регулирования.

Субъект (источник) правового регулирования государственного управления указывает на возможности, характер и пределы дея­тельности определенных государственных органов по изданию правовых норм в области управления. Соответственно ему разли­чают:

• централизованное, императивное регулирование (метод субординации), при котором регулирование сверху донизу осуществля­ется на властно-императивных началах органами государственной власти государства в целом либо его субъектов (при федеративном устройстве) в рамках их компетенции и объектов юрисдикции;

• децентрализованное, диапозитивное регулирование (метод координации), при котором правовое регулирование осуществля­ется посредством согласования, договоров, принятия совместных актов, поддержки инициативы снизу несколькими органами государственной власти.

Смысл и содержание правовых норм, определяющих поведение в управленческих процессах (и отношениях), зависят от способов правового регулирования, в которых содержится свойство (суть) юридического воздействия правовой нормы на участников управ­ленческого взаимодействия. Среди способов правового регулирова­ния (вообще) различают:

• позитивное обязывание — возложение на лиц прямой обязан­ности совершать определенные положительные действия;

• запрещение — возложение на лиц обязанности воздерживаться от совершения действий определенного рода;

• дозволение — предоставление лицам права на свои собственные активные действия.

Каждый из названных способов применяется, конечно, в право­вом регулировании государственного управления, и его можно об­наружить в правовом статусе государственных органов (в их компе­тенции), но доминирующим является позитивное обязывание. Ведь та компетенция, которой наделяется тот или иной государ­ственный орган, выступает по отношению к нему обязывающей. Она может содержать в себе дозволение на определенные решения и действия либо запрет на их осуществление, однако в любом слу­чае все записанное в компетенции государственного органа подле­жит обязательному исполнению. В этом состоит отличие государ­ственного органа от субъекта гражданского права, из-за чего госу­дарственное управление регулируется преимущественно нормами конституционного и административного права.

При рассмотрении проблем правового регулирования государ­ственного управления в юридической литературе встречаются раз­ные точки зрения на то, как, какими нормами лучше определять правовой статус государственных органов. Имеются сторонники общедозволительного порядка правового регулирования, при кото­ром государственному органу «дозволено все, кроме...», и дается перечень лишь запретов. Другие предпочитают разрешительный порядок, в основе которого лежит принцип «запрещено все, кроме...», фиксирую­щий строго определенный набор законных действий. Для государ­ственного управления, связанного с властью, даже в условиях де­мократии целесообразным представляется обязывающе-правомочный порядок правового регулирования. Предшествующий опыт однозначно говорит о том, что там, где речь идет о государственной власти, использовании ее регулирующей силы, все должно быть юридически четко, ясно и исчерпывающе прописано; любые свободные действия необ­ходимо совершать на основе и в рамках законов и по уполномочию государства.

В научных работах по общей теории права приводится следую­щая классификация юридических норм, используемых в правовом регулировании:

• регулятивные нормы, состоящие из предписаний, непосред­ственно направленных на регулирование общественных отноше­ний путем предоставления участникам прав и возложения на них обязанностей; эти нормы подразделяются на обязывающие, запре­щающие и управомочивающие (дозволительные);

• охранительные нормы, которые направлены на регламентацию мер юридической ответственности и порядка применения санкций (государственно-принудительных мер);

• специализированные нормы, имеющие свойства дополнения и развертывания регулятивных и охранительных норм; среди них выделяют: общие (общезапретителъные) — фиксирующие в обоб­щенном виде определенные элементы общественных отношений; дефинитивные — закрепляющие в обобщенном виде признаки данной правовой категории (к примеру, понятия и определения в нормативных правовых актах); декларативные (нормы — прин­ципы), содержащие формулировки правовых принципов, а также задач данной совокупности юридических норм; оперативные — предписания по отмене действующих нормативных положений или распространению данных норм на новый круг общественных
отношений, по пролонгации (продолжению) норм на новый срок и др.; коллизионные — регулирующие выбор между нормами.

По содержанию (смысловому тексту) самих норм (правил) поведе­ния среди них различают: абсолютно определенные, относительно определенные, ситуационные, альтернативные, факультативные, императивные, диапозитивные; основные (генеральные), детализирующие, вариативные; общие, особенные и рекомендательные; поощрительные.

Таким образом, предметом правового регулирования государ­ственного управления выступают государственно-правовые инсти­туты (элементы), сознание, поведение и деятельность людей, свя­занные с обеспечением формирования и реализации государственно-управляющих воздействий. Соответственно этому предмету из многообразия метода правового регулирования используются те его приемы, средства, способы, структуры и смыслы норм, которые придают правовому статусу государственных органов (а в них — го­сударственных должностей) и процессам их функционирования определенность, целенаправленность и последовательность. Здесь важно не смешивать правовое регулирование государственного управления и правовую деятельность государственных органов в отношении управляемых объектов. Речь идет только о первом. Поэтому очень многое зависит от правовых форм, в которых все эти явления юридически отражаются и закрепляются.