Государственное управление и развитие самоуправленческих механизмов в обществе.

Деятельность системы государственной власти и управления может быть эф­фективной лишь при условии, что она основывается на жизне­способной структуре местного самоуправления. Практически все государственные решения, касающиеся интересов граждан, так или иначе проходят через местные органы, реализуются в жизнедеятельности местных сообществ. Люди ощущают результаты го­сударственной политики и оценивают ее прежде всего через при­зму удовлетворения своих жизненных нужд и интересов, через состояние продовольственного рынка, жилищных условий, обще­ственного порядка в городах и сельских поселениях, через спо­собность образовательных учреждений и органов здравоохране­ния удовлетворять потребности человека в приобретении соот­ветствующего образования и сохранении здоровья и т.д. Именно на местном уровне формируются основы понимания людьми соб­ственной ответственности за свою судьбу, за судьбу близких, да и за положение в стране. Местное самоуправление как непосредственное выражение власти народа, максимально приближено к населению, затрагивает интересы каждого гражданина, решает большинство его повседневных проблем. Являясь уровнем публичной власти, оно одновременно выступает и формой самоорганизации граждан, стимулирует формирование гражданского общества. Поэтому местное самоуправление позволяет гражданам сознательно участвовать в процессе создания достойных условий жизни на своей территории, формирует ответственность за решение местных проблем, повышает их социальную и гражданскую активность, служит реальным механизмом контроля населения за деятельностью государственных и негосударственных органов управления.

Учитывая важность местного самоуправления для эффективного решения социально-экономических проблем с учетом особенностей каждого региона, местное самоуправление гарантируется законодательством практически всех развитых стран мира, что зафиксировано Европейской хартией местного самоуправления, конституциями ФРГ, Австрии, земельными законами Швейцарии и отдельными законами Великобритании и США. Мировая практика показывает, что существует самые разнообразные типы и формы местного самоуправления, которые сложились исторически под воздействием как объективных, так и субъективных факторов. Эволюция форм и методов местного самоуправления происходит в направлении становления и развития гражданского общества. В этой связи сложившиеся типы моделей местного самоуправления в этих странах наиболее полно приспособлены к местным традициям, культуре, менталитету населения, уровню экономического развития страны и другим условиям.

Европейской хартией «О местном самоуправлении» под местным самоуправлением понимается право и реальная способность местных органов управлять государственными делами в пределах своих компетенций, определенных национальным законодательством, в интересах местного населения. Это право реализуется советами или собраниями, члены которого избираются путем тайного, прямого, равного и всеобщего голосования.

Институт местного самоуправления следует отличать от института местного государственного управления. Местное государственное управление выступает проводником государственной политики на территории, непосредственно включено в систему государственного управления. Местное самоуправление — это особый институт, не входящий в систему органов государственной власти, компетенция которого очерчивается решениями центральных органов власти, а его деятельность направлена на удовлетворение интересов местного сообщества. В этой связи интересы региональной и местной власти изначально должны быть разведены, что служит важным средством воздействия на проявления местного сепаратизма со стороны центральной власти.

В со­ветской Конституции 1976 г. понятие «местное самоуправление» отсутствовало. Оно поглощалось понятием «Местные органы государственной власти и управле­ния», включавшим «Советы народных депутатов» в краях, обла­стях, автономных областях и округах, городах, районах, посел­ках, сельских населенных пунктах. Принятием Закона СССР (ап­рель 1990 г.) «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» в Конституцию было включено по­нятие «местное самоуправление». Это, однако, не изменило поли­тическую природу местных Советов как органов государственной власти и управления. Правда, в Конституции СССР (в редакции 26 декабря 1990 г.) было записано: «В системе местного самоуп­равления, кроме местных Советов народных депутатов, могут дей­ствовать в соответствии с законодательством республик органы территориального общественного самоуправления, собрания граж­дан, иные формы непосредственной демократии». Деятельность местных Советов осуществлялась на основе принципа «демокра­тического централизма», включавшего выборность органов госу­дарственной власти, «обязательность решений вышестоящих ор­ганов для нижестоящих».

Самостоятельность местных Советов сводилась к минимуму не только потому, что они должны были строго исполнять все пред­писания вышестоящих Советов, которые могли к тому же отме­нить любое решение местных органов, аргументируя их нецелесообразностью или незаконностью. Реальное положение местных Советов было таково, что они полностью зависели от материаль­ных и финансовых ресурсов, выделяемых вышестоящими инстан­циями, а также от ресурсной поддержки действующих на терри­ториях, подведомственных конкретным Советам, государствен­ных предприятий и колхозов. Так называемые градообразующие предприятия и колхозы, села или объединения сел доминировали в хозяйственной и социальной жизни местных сообществ, а руко­водство этими предприятиями было фактической корпоративной властью, прикрываемой формальной государственной властью местных Советов.

Формирование местного самоуправления в РК еще только предстоит, но при этом оно должно быть сопряжено с системой государственного управления на местах. Казахстан, провозгласивший свою независимость в 1991 году, до сих пор является централизованным унитарным государством. Несмотря на то что на местах действуют выборные органы населения - маслихаты, пользующиеся некоторой самостоятельностью, реальная власть принадлежит акимам - представителям Президента и Правительства РК, возглавляющим исполнительные органы на местах. Экономика переходного периода, социальная нестабильность требовали жесткой исполнительной вертикали, построенной на принципе безусловного подчинения нижестоящих структур вышестоящим, единой государственной дисциплины, не допускающей проявлений каких-либо самоуправленческих начал на местах. Поэтому предпринятая в 1991 году попытка реформировать систему местной власти, придав местным Советам двойной статус: органов государственной власти и местного самоуправления - была обречена на провал.

В настоящее время рассматривается вариант перестройки существующей системы местного самоуправления, который предусматривает сохранение действующей системы местного государственного управления (маслихата и акима) и параллельно ей предлагается организация местного самоуправления в пределах территории аула (села), поселка, аульного (сельского) округа, города районного значения, а в городах областного и республиканского значения, столице - в пределах улиц, кварталов, микрорайонов.

Органами местного самоуправления в законопроекте, разработанном Правительством РК, являются:

1) Кенес местного сообщества - представительный орган местного самоуправления, избираемый населением соответствующего населенного пункта, численность жителей которого составляет 1000 и более человек. При этом в населенных пунктах, где проживает менее 1000 человек, функции Кенеса осуществляются сходом граждан соответствующего населенного пункта.

2) Жамият местного сообщества - исполнительный орган местного самоуправления, возглавляемый Жетекши. В отличие от Кенеса, прямое избрание которого населением, проживающим на соответствующей территории, предусмотрено правительственным законопроектом, порядок организации и деятельности Жамията будет определяться Уставом местного сообщества в соответствии с требованиями законодательства. Это значит, что населению будет предоставляться право самостоятельного решения вопроса о порядке формирования исполнительных органов местного самоуправления.

3) Жетекши - глава исполнительного органа местного самоуправления. Жетекши будет избираться населением соответствующего населенного пункта. Прекращение полномочий Жетекши влечет прекращение полномочий Жамията.

Хотя законопроект, разработанный Правительством РК, закрепляет раздельное функционирование представительных и исполнительных органов самоуправления, в принципе, это право самого населения - формировать отдельно представительные и исполнительные органы либо ограничиться единой структурой. Срок полномочий для всех органов местного самоуправления и Жетекши будет определяться в уставах местных сообществ. Поэтому создание совершенно одинаковых органов местного самоуправления во всех регионах и административно-территориальных единицах невозможно. Более того, вполне вероятно, что в пределах отдельной области, одного города, района будут создаваться органы местного самоуправления, различающиеся по срокам полномочий, порядку формирования исполнительных органов, содержанию компетенции и т.д.