Эволюция государственного управления.

В ТГУ выделяются несколько исторически сложившихся школ и направлений: американская, английская, французская и немецкая.

Американская школа характеризуется эмпирической направленностью своих исследований: теория управления необходима для того, чтобы сделать практику государственного управления более рациональной. Поэтому уже на начальных этапах развития американской школы государственного администрирования многие ее выдающиеся представители были не только теоретиками, но и практиками.

Американская школа управления прошла несколько этапов. Классическая американская школа государственного управления опиралась на американскую школу менеджмента, в ее основе лежит поиск оптимизации управления, под которой понимается достижение поставленных целей с максимальной эффективностью при минимальных затратах. Основные принципы государственного администрирования: специализация, единство распоряжений, сокращение числа подчиненных, делегирование ответственности, централизация, корпоративный дух (гармонию персонала). Так в трудах известного теоретика и практика госуправления Л.Уайта основное внимание уделяется разработке рациональной структуры государственного администрирования как иерархической организации: госадминистрирование - это универсальный процесс, состоящий из нескольких взаимосвязанных функций, главные среди которых планирование и организация.

Однако классическая школа недооценивала влияние человеческого фактора на развитие управленческого процесса. Поэтому достижения социальной психологии и социологии в 20-30-х годах во многом поставили под сомнение универсальность классических принципов. Школа «человеческих отношений» попыталась объяснить реальное функционирование административных служб через анализ поведения работающих в них индивидов и групп. Наиболее известными учеными этого направления в США в 20—50-е годы были Мери Паркер Фоллет, Элтон Мэйо, Абрахам Маслоу. Именно мисс Фоллет была первой, кто определил научное управление как «обеспечение работы с помощью других лиц». Она обратила внимание, что четко разработанные административные структуры и хорошая заработная плата сотрудников не всегда вели к повышению производительности труда, как это утверждали сторонники классического направления. Силы, возникавшие в ходе работы между служащими, иногда превосходили усилия руководителей повернуть процесс управления в нужную сторону.

Исследования, проведенные А. Маслоу, во многом позволили понять причины этого явления. Он разработал иерархию потребностей, которая вошла во все учебники по научному управлению. В соответствии с его концепцией мотивами поступков людей являются в основном потребности не экономические (как полагали «классики»), а социальные, эгоистические, позволяющие реализовать творческие возможности, и др., которые могут быть лишь частично и косвенно удовлетворены с помощью денег. Основываясь на этих выводах, А. Маслоу рекомендовал использовать приемы управления человеческими отношениями, включающие создание благоприятного психологического климата в коллективе, консультации со служащими и предоставление им более широких возможностей для реализации своего творческого потенциала в работе.

В 50-е годы в США возникает новое направление в теории административно-государственного управления — поведенческий подход. В отличие от школы человеческих отношений; сосредоточившей внимание на методах налаживания межличностных отношений, новый подход стремился раскрыть возможности человека в управленческом процессе, применить концепции поведенческих наук к государственному администрированию. Он прошел 2 этапа:

1. бихевиоризм - стремился исключить из научных исследований все субъективные факторы: цели, намерения, желания, идеи — и оставить лишь данные наблюдений и превратить тем самым теорию госуправления в «точную науку».

2. бихевиорализм – его представители стремятся не просто к точности, а к поиску каких-то общих переменных, которые могут лечь в основу теории, способствующей лучшему пониманию поведения человека во всех областях.

В русле поведенческого подхода разработано немало идей, которые успешно применяются в государственном администрировании. Наиболее интересными концепциями управления, разработанными в рамках поведенческого подхода, являются теории X и Y Д. Макгрегора и теория мотивационной гигиены Ф. Герцберга.

Д. Макгрегор полагал, что стратегия управления базируется на том, как управляющий представляет свою роль по отношению к рядовым служащим. Теория X получила название статической стратегии управления. Ее основные постулаты сводятся к следующему:

· средний служащий в силу своей природы не любит работать и при возможности стремится избежать труда;

· вследствие прирожденной неприязни к труду большую часть служащих необходимо принуждать, контролировать, направлять или угрожать им наказанием, чтобы они работали напряженно для достижения целей организации;

· средний служащий предпочитает, чтобы им руководили, стремится избежать ответственности, сравнительно нечестолюбив и более всего предпочитает собственную безопасность.

Д. Макгрегор считал, что в этих положениях содержится большая доля истины, но их не стоит преувеличивать, и предлагал соглашаться с ними только при наличии надежных доказательств их справедливости в каждом отдельном случае. Однако более гибкой и эффективной концепцией управления он считал теорию Y, которая получила название динамической стратегии управления. Вот ее основные положения:

· внешний контроль и угроза наказания не являются единственными средствами для ориентации усилий людей на достижение целей организации. Служащий способен и будет сам себя контролировать, если он стремится к целям, в достижении которых он заинтересован;

· усилия, прилагаемые служащим к достижению поставленных перед ним целей, пропорциональны ожидаемому вознаграждению за их осуществление;

· средний служащий при соответствующей подготовке и условиях не только принимает на себя ответственность, но и стремится к ней;

· способности ярко проявлять творческую фантазию, изобретательность и творческий подход к решению проблем организации свойственны скорее широкому, а не узкому кругу людей;

· интеллектуальные способности среднего чиновника используются далеко не полностью в системе управления.

Ниже приведены основные различия теорий X и Y Д. Макгрегора.

Д. Макгрегор понимал, что предпосылки теории Y легко принять, но трудно провести в жизнь. Он также подчеркивал, что теория Y — это только комплекс гипотез, а не истин в последней инстанции. Ее гораздо легче применять по отношению к управленческому персоналу среднего и высшего звеньев, чем к рядовым служащим, так как управляющие в силу занимаемого положения обязаны принимать решения.

Применение теории Y для мотивации управляющих — это, по сути дела, обогащение содержания их труда, расширение их обязанностей при соответствующем увеличении прав. Однако привлечение подчиненных к управлению часто себя не оправдывает: не потому, что теория Y неверна, а потому, что ее трудно реализовать на практике. Прибегающие к ней управляющие часто просто не обладают необходимыми для этого способностями либо позволяют своим служащим принимать решения только по несущественным вопросам, либо просят их совета, а потом пренебрегают им. Подобные управляющие могут быть уверены, что пользуются методами коллегиального руководства, но это не так. Д. Макгрегор предупреждал: если вы попытаетесь применить теорию Y на такой искусственной основе, вам и вашим подчиненным будет легче жить, если вы переключитесь на теорию X. Лучше эффективно применять теорию X, чем неэффективно — теорию Y.

Концепция управления Ф. Герцберга также основана на исследовании мотивов поведения людей в процессе управления. Ф. Герцберг выполнил серию исследований, предположив, что труд, приносящий служащему удовлетворение, способствует его психическому здоровью. Его концепция получила название мотивационной гигиены. Гигиена, как известно, является наукой о поддержании здоровья, но в данном случае здоровой психики и хорошего настроения в процессе работы.

Все факторы, сказывающиеся на мотивах трудового поведения, Ф. Герцберг разделил на две группы: способствующие и препятствующие удовлетворению трудом.

В первую группу вошли: трудовые успехи; признание заслуг; собственно процесс труда; степень ответственности; служебный рост; профессиональный рост. Согласно теории Герцберга, наличие любого из этих факторов (или их всех) усиливает положительные мотивы трудового поведения служащих, поскольку повышает степень удовлетворенности работой. Он полагал, что эффективнее всего удовлетворенность трудом достигается обогащением его содержания. Это значит, что служащему следует предоставить возможность принимать самостоятельные решения, специализироваться в удовлетворяющей его деятельности, иметь перспективы служебного роста и т.д. Иными словами, лица, проектирующие рабочие места служащих, должны стремиться к тому, чтобы на работников достаточно активно воздействовали все шесть факторов, способствующих удовлетворенности трудом. Ф. Герцберг предупреждал, что обогащение содержания труда не следует смешивать с расширением круга обязанностей. Обогащение содержания труда делает работу интересней, поскольку предоставляет работнику большую свободу действий, тогда как расширение круга обязанностей только увеличивает объем работы.

Факторы, препятствующие удовлетворенности служащего трудом, Ф. Герцберг связывал с социально-психологическим климатом в организации. Если любой из них оказывается неадекватным, это вызывает недовольство работника и ослабляет положительные мотивы его трудового поведения, усиливая неудовлетворенность работой. Если же эти факторы адекватны, они будут активно мотивировать работника. Ф. Герцберг выделил восемь таких мотиваций:

· гарантии сохранения работы;

· социальный статус;

· трудовая политика в организации;

· условия труда;

· отношение непосредственного начальника;

· личные склонности;

· межличностные отношения;

· заработная плата.

Однако, как выяснилось на практике применяемые сторонниками бихевиорализма принципы дают положительный эффект лишь в экспериментах, проводимых на малых группах, и оказываются совершенно непригодными по отношению к обществу в целом. Характер политических и управленческих отношений в обществе определяется не психологическим миром отдельных личностей, а наоборот, сами общественные отношения являются определяющими по отношению к социально-психологической структуре личности. Придавая первостепенное значение изучению разного рода данных по проблемам малой социальной важности, представители данного направления оставили в стороне кардинальные проблемы административно-государственного управления.

Появившееся критическое отношение к бихевиорализму привели к появлению новых тенденций в государственном администрировании после второй мировой войны — “постбихевиорализму”, “модернизму” и “структурному функционализму”.

По мнению постбихевиоралистов, основная задача ТГУ состоит не столько в том, чтобы описывать и анализировать управленческий процесс, сколько в том, чтобы интерпретировать его в более широком смысле — под углом зрения актуальных социально-политических ценностей. Главное значение они отводят категориям «применимость» и «действие». Созерцательная наука была продуктом XIX века, современная деятельная наука должна отражать существующий конфликт в обществе. В широком смысле постбихевиорализм означает возможность необходимых изменений в государственном администрировании при сохранении его главных принципов.

Несколько другой подход к изучению административно-государственной деятельности предлагают представители модернистского направления. Не отвергая полностью идеи бихевиорализма, они в то же время стремятся преодолеть крайности и недостатки этого метода. В частности, модернисты предлагают дополнить его институциональным подходом, т.е. обратить основное внимание на изучение самих административно-государственных институтов.

Модернисты широко используют теоретические и эмпирические методы кибернетики, физики и математики. Различные разделы математической статистики, и в первую очередь факторный анализ, различные виды имитационных моделей, метод контен-анализа, вербальные абстрактные модели, теория игр — таковы основные методические средства модернистского направления.

С середины 50-х годов в ТГУ становится популярным структурно-функциональный метод. Представители данного направления сосредоточили внимание на факторах, способствующих или препятствующих интеграции и стабильности существующей системы административно-государственного управления.

Английская школа государственного управления. Изучение государственного управления в системе английского академического обществознания началось в конце прошлого столетия, когда при Лондонском университете была основана Лондонская школа экономики и политических наук. В этой школе, а позже в Оксфордском, Кембриджском, Манчестерском, Ливерпульском и других университетах до второй мировой войны было сосредоточено преподавание и изучение государственного управления, политических институтов, государственной службы, английского конституционного и административного права.

Научные исследования до начала 30-х годов сводились, как правило, к формально-юридическому описанию государственно-правовых институтов, поскольку господствовал институциональный подход к изучению административно-государственного управления. Наиболее известными учеными в этот период были Э. Баркер, Д. Коул, Г. Ласки, Ч. Маннинг, У. Робсон, Г. Файнер и др.

Начиная с 30-х годов в английской школе административно-государственного управления начинают господствовать бихевиоральные методы изучения государственного администрирования. С самого начала в рамках бихевиоральной методологии сложились две основные тенденции — социологическая и экономическая, истоками которых стали два различных понимания природы человеческого поведения. Экономисты рассматривали политику и государственное управление как сферу рациональной деятельности людей с неизменными целями, сводимыми к стремлению извлечь максимальную выгоду. Сторонники социологического подхода, наоборот, стремились избежать подобной однозначности и примитивизма, усматривая в политическом поведении и государственной деятельности результат влияния культурных традиций, которым человек подчиняется в большинстве случаев неосознанно.

Еще в 1908 г. видный английский психолог Дж. Уоллес заявил о кризисе в политических науках и государственном управлении, вызванном тем, что рационализм отказывался от изучения связей между политическим поведением и “человеческой натурой”, определяемой культурными, социальными и расовыми факторами. Уоллес впервые поставил серьезно вопрос о значении неосознанных мотивов и политической деятельности и о роли пропагандистских символов в государственном управлении²³. Эти и многие другие идеи Уоллеса были господствующими в английской школе “public administration” вплоть до 50-х годов XIX века. Экономический подход в эти годы был на “втором плане” до тех пор, пока не стало известно об успехах формальных методов экономического анализа.

В последние десятилетия в трудах ученых социологического направления центральной стала проблема стабильности государственных институтов. Большинство английских политологов ищут причину их стабильности в политической культуре страны. Основой анализа служит понятие консенсуса как демократической процедуры.

По мнению Дж. Баджа, степень консенсуса зависит от уровня политической культуры и активности. Выборные лица и государственные чиновники единодушны во мнении, что существующие государственные институты “чувствительны” к запросам рядовых граждан, что эти институты пользуются поддержкой последних, и что их сохранение важнее любых разногласий между политическими силами.

Интересные размышления о влиянии культурных факторов на формы лидерства в государственных структурах Великобритании можно найти в работе Д. Кэвэнея. Автор полагает, что формы, лидерства, которые возникли в стране, не соотносимы с понятием харизматического лидерства, выдвинутого М. Вебером. Реализация личных способностей лидера в Великобритании целиком зависит от традиционных институтов, вне которых путь “наверх” в британской политической системе невозможен. Так, премьер-министр в глазах избирателей обладает авторитетом не столько из-за своего поста или человеческих достоинств, сколько благодаря своей принадлежности к одной из традиционных партий. Руководителем страны может стать только тот, кто прошел весь курс политической социализации: от рядового члена парламента до лидера фракции. Это предполагает подчинение традиционным правилам игры. Только в период мировых войн пост премьера мог занять аутсайдер: новатор, обладающий незаурядными личными качествами (Черчилль).

Экономическое направление в английской школе административно-государственного управления начало набирать силу после второй мировой войны. В отличие от социологов, делавших ставку на изучение влияния культурных традиций и системы ценностей, экономисты рассматривали государственное управление как сферу рациональной деятельности людей. Известный английский политолог Б. Барри разработал концепцию “экономического типа” государственной власти, осуществляемой путем угроз и обещаний. Властные отношения в обществе Б. Барри рассматривает в понятиях выигрышей и потерь. Он полагает, что властные отношения имеют место только тогда, когда одна сторона выигрывает от их сохранения больше, чем другая, располагая возможностями добиваться повиновения последней ценой минимальных убытков. Для измерения повиновения Б. Барри предлагает следующий критерий: повиновение А власти Б тем больше, чем больше расхождения между ними в данном вопросе. При этом А повинуется Б в том случае, если для него стоимость уступчивости меньше стоимости возможных потерь в случае санкции со стороны Б. Вероятность применения санкции зависит от того, насколько затраты на их использование для Б перекрываются размером выигрыша в случае повиновения А.

Видный английский философ М. Оукшотт, возглавлявший в 50—60-е годы кафедру политической науки Лондонской школы экономики, разработал две концепции административно-государственного управления: целевую и гражданскую. По мнению М. Оукшотта, эти типы административно-государственного управления в чистом виде не встречаются нигде, поскольку представляют собой идеальные теоретические конструкции. Но можно сказать, что европейские народы проделали путь от “бессознательной солидарности целевого объединения” в рамках государства в эпоху позднего средневековья к сознательной гражданской ассоциации наших дней. Однако и сегодня этот процесс не завершен: в одних государствах (западных демократиях) идеал “гражданской ассоциации” осуществлен в большей степени, в других — в меньшей. Но и в западных демократиях возможны эксцессы возвращения к режиму целевого государственного управления.

М. Оукшотт предлагает следующую характеристику целевого государственного управления. Граждане в таком государстве рассматриваются как работники предприятия, существующего для достижения определенных целей (благосостояния, уровня производства, культурного единства и т.д.). Формальное равенство отсутствует — ценность человека определяется его вкладом в “общее дело”, что означает подчинение индивидуальности корпоратизму. Законодательство носит административный, регулирующий, прикладной характер. Понятие справедливости сужается до принципа справедливости распределения, цель которого — подчинить требования равенства задачам эффективности системы административно-государственного управления.

Французская школа управления сложилась как итог развития науки государственного (или конституционного) права. Классиком теории административно-государственного управления во Франции по праву считают Анри Файоля. Его «теория администрации» изложена в книге «Общее и промышленное управление», опубликованной в 1916 г. Файоль возглавлял созданный им Центр административных исследований. Он доказывал, что сформулированные им принципы управления являются универсальными и применимы практически повсюду: в экономике, в правительственных службах и учреждениях, в армии и на флоте.

А. Файоль дал классическое определение научному управлению: “Управлять — значит предвидеть, организовывать, распоряжаться, координировать и контролировать;

- предвидеть, то есть учитывать грядущее и вырабатывать программу действия;

- организовывать, то есть строить двойной — материальный и социальный — организм учреждения;

- распоряжаться, то есть заставлять персонал надлежаще работать;

- координировать, то есть связывать, объединять, гармонизировать все действия и все усилия;

- контролировать, то есть заботиться о том, чтобы все совершалось согласно установленным правилам и отданным распоряжениям”.

Согласно Файолю, управление любой организацией (и государственным учреждением в том числе) включает шесть основных групп функций: технические, коммерческие, финансовые, страховые, учетные и административные. Причем административные функции являются главными, определяющими выработку общей программы работы учреждения, подбора его рабочего состава, координирования усилий, гармонизации действий. Все это составляет задачу административных функций, и именно поэтому им принадлежит лидирующая роль.

А. Файоль сформулировал 14 общих принципов управления:

1. Разделение труда — позволяет сокращать число объектов, на которые должно быть направлено внимание и действие, что способствует повышению количества и качества производства при затрате тех же усилий.

2. Власть — право отдавать распоряжения и сила, принуждающая им подчиняться. Власть немыслима без ответственности, т.е. без санкции — награды или кары, — сопровождающей ее действие. Ответственность есть венец власти, ее естественное следствие, ее необходимый придаток.

3. Дисциплина — повиновение, усердие, деятельность, манера держать себя, внешние знаки уважения, проявляемые соответственно установленному между предприятием и его служащими соглашению.

4.Единство распорядительства — служащему может давать два приказания относительно какого-либо действия только один начальник.

5. Единство руководства — один руководитель и одна программа для совокупности операций, преследующих одну и ту же цель.

6. Подчинение частных интересов общим — в организации интересы служащего или группы служащих не должны ставиться выше интересов предприятия; интересы государства должны быть выше интересов гражданина или группы граждан.

7. Вознаграждение персонала — должно быть справедливым и по возможности удовлетворять персонал и предприятие, нанимателя и служащего; поощрять усердие, компенсируя полезное усилие.

8. Централизация — должна быть принята или отвергнута в зависимости от тенденций руководства и от обстоятельств; дело сводится к нахождению степени централизации, наиболее благоприятной для предприятия.

9. Иерархия — ряд руководящих должностей, начиная с высших и кончая низшими, тот путь, по которому, проходя все ступени, следуют бумаги, идущие от высшей власти или адресуемые ей.

10. Порядок — определенное место для каждого лица и каждое лицо на своем месте.

11. Справедливость — чтобы поощрять персонал к исполнению своих обязанностей с полным рвением и преданностью, надо относиться к нему благожелательно; справедливость есть результат сочетания благожелательности с правосудием.

12. Постоянство состава персонала — текучесть кадров является одновременно причиной и следствием плохого состояния дел.

13. Инициатива — свобода предложения и осуществления планов.

14. Единение персонала — сила предприятия в том, чтобы использовать способности всех, вознаграждать заслуги каждого, не нарушая гармонии отношений.

Сформулированные Файолем правила в течение нескольких десятилетий были общепринятыми, преподавались в школах по подготовке кадров, использовались практиками по организации. Идеи Файоля во многом перекликаются с теориями американских классиков менеджмента (Ф. Тейлора, Г. Эмерсона, Г. Форда). Они составляют «золотой фонд» школы «научного менеджмента» с ее преимущественно механистическим взглядом на место человека в управлении.

Французская школа государственного управления обладает рядом специфических черт, отличающих ее от других школ. На первых двух этапах эволюции теории административно-государственного управления особенно развитой во Франции была теория институтов, что позволило преодолеть формализм традиционной науки конституционного права. Французские авторы с самого начала не ограничивались изучением юридических норм, призванных регулировать функционирование политических институтов, они исследовали также, как эти нормы фактически реализуются. Одновременно привлекался иной, не юридический материал, в частности неправовые социальные нормы.

Несмотря на широкое признание теории институтов, в рамках французской школы долго продолжалась дискуссия по вопросу о содержании понятия “институт”. М. Прело различает “институты-организмы” и “институты-вещи”. По его мнению, институт-организм — это “человеческий коллектив, объединенный идеологией или общей потребностью и подчиненный авторитету и фиксированным правилам”. Что же касается института-вещи, то он представляет собой “не человеческий коллектив, юридически унифицированный и структурированный, но простую систему норм права”. В начале 70-х годов М. Дюверже выработал новое понятие института: “институты есть известные модели человеческих отношений, с которых копируются конкретные отношения, приобретая таким образом характер стабильных, устойчивых и сплоченных.”. На основе теории институтов во французской школе административно-государственного управления была сформулирована институциональная концепция государства, которая пришла на смену трактовке государства как юридического лица, разработанной в рамках конституционного права. Государство стало рассматриваться как институционализированная власть, в широком смысле слова — институт, в котором воплощается власть.

Институционализация власти означает, что власть перемещается от правящих к институту, который отныне становится ее единственным обладателем. Конечно, правящие как таковые не исчезают, но существенно изменяется их место в государственном управлении. Если раньше они осуществляли власть как собственную прерогативу, то теперь они лишь агенты высшей власти. Прекращение личной власти означает, что действия властвующих поставлены в правовые рамки. Фактически власть превращается в правовую. Тем самым институциональная концепция государства является важным шагом в развитии современной теории государства.

В целом теория административно-государственного управления во Франции развивалась от абстрактных теоретических разработок к выработке конкретных рекомендаций по развитию государственного администрирования в стране. М. Дюверже подчеркивает в своей книге “Шах королю”, что теоретические концепции политологов должны быть полезны президенту, премьер-министру, государственным и политическим деятелям, в противном случае они теряют всякий смысл.

Одной из важнейших проблем теории административно-государственного управления во Франции является проблема поиска оптимальной системы взаимосвязи между государственным аппаратом и гражданами, отсутствие такой взаимосвязи болезненно ощущается на всех уровнях развития общества.

Количество исследований, посвященных феномену государственной власти и ее носителям: президенту, правительству, бюрократии, — заметно увеличилось в 70-е годы после заключения Совместной правительственной программы левых партий, когда вопрос о власти приобрел первостепенное значение. Концепция Э. Фора достаточно радикальная. Сам автор ставил ее в один ряд с социалистическими учениями: “В действительности речь идет о социализме через участие”⁵⁹. Э. Фор предлагал значительно расширить полномочия местных органов власти, особенно на уровне муниципалитетов и коммун, шире привлекать трудящихся для управления государственными делами. В 1970 г. был создан “Исследовательский комитет нового общественного договора”, проводивший пропаганду “социализма через участие”. Однако широкой поддержки эта концепция не получила и вскоре была забыта.

Гораздо более реалистично выглядит концепция известного французского философа Алэна. В своей работе “Элементы доктрины радикалов” он дает анализ системы административно-государственного управления во Франции. Алэн подчеркивает, что в современном государстве подлинной властью располагают не политические деятели, а высокопоставленные чиновники из аппарата управления. Начальники главных управлений Министерства финансов, члены Высшего совета обороны и послы — вот подлинно власть имущие во Франции.

Алэн высоко оценивает компетентность французских бюрократов. Конкурс на государственную службу требует высокой степени подготовки, комиссия отбирает наилучших. Но воздав должное знаниям администраторов, далее Алэн рисует картину без всякого снисхождения. Он констатирует, что вопреки видимости бюрократы образуют единую группу, закрытое общество. Объединяющая их солидарность направлена на сохранение приобретенного положения и привилегии. К этому добавляется и то обстоятельство, что среда, характер выполняемой работы, круг людей, с которыми происходит общение, постепенно развивают в государственных служащих ряд характерных качеств: крайнюю осторожность, склонность к секретности, скептицизм, язвительность, расположенность к интригам, презрительное отношение к людям.

Алэн, как и многие другие ученые, клеймит аппарат за косность, неэффективность и разбазаривание средств. Он обрушивается на начальников, которые подписывают не глядя, на контролеров, которые не осуществляют никакого контроля. Все это дорого обходится налогоплательщикам, интересы которых Алэн решительно защищает. С возмущением философ пишет о круговой поруке в государственном аппарате: бюрократы всегда защищают друг друга от всяких санкций за плохо выполненную работу. Перерасходы ассигнований, плохо разработанные государственные программы, упущения, невыполнение работы в срок — это все тщательно скрывается от посторонних глаз.

Особое внимание Алэн обращает на превышение власти верхушкой бюрократического аппарата. Чиновники стремятся расширить сферу своих полномочий, используют свою профессиональную компетентность для усиления влияния и защиты собственных интересов. Ответственные должностные лица образуют привилегированную элиту, абсолютная власть которой обрекает на бездействие демократические принципы.

Какой выход предлагает Алэн? Он не проповедует анархии и неповиновения публичной власти. По его убеждению, гражданин должен признавать, что власть — это необходимость, и подчиняться ей. Однако философ против пассивного отношения к власти: граждане должны делать все от них зависящее, чтобы сдерживать деспотизм аппарата управления. С этой целью непосредственно или через своих избранников они должны осуществлять всесторонний контроль за бюрократией.

По мнению Алэна, голосование на выборах — это скорее не избрание законодателей, а делегирование в государственный аппарат “контролеров”, способных выполнять требования и пожелания избирателей, подвергать тщательной проверке все акты органов управления. Алэн считает, что цензорами могут быть также министры. Философ утверждает, что современный министр не должен быть специалистом в соответствующей области управления: главное, чтобы у него было постоянное желание эффективно противодействовать превышениям власти бюрократией. В свою очередь, контроль за министрами Алэн предлагает возложить на парламентариев и в особенности на докладчиков парламентской бюджетной комиссии по определенным группам министерств и ведомств. По его мнению, парламентарии должны также надзирать за действиями местных органов власти. Таким образом, единственным эффективным средством против злоупотребления властью бюрократией Алэн считает создание эффективной системы контроля со стороны избирателей, парламента, министров.

Немецкая школа управления является наиболее влиятельной среди европейских школ государственного управления. Особенностью теории административно-государственного управления в Германии выступают фундаментальные теоретические исследования философского характера. Именно философия создала институциональные рамки, в которых начали свое развитие теория политики и теория административно-государственного управления в Германии.

Следует особо остановиться на концепции административно-государственного управления Людвига Эрхарда, который был вначале министром экономики, а затем вице-канцлером и канцлером Германии. Этот крупный ученый и политический деятель последовательно сочетал научно-исследовательскую работу в ведущих научных центрах с организацией государственной службы в стране. Концепция Эрхарда связана с повышением социальной роли государственного администрирования. Он стремился преодолеть консервативную социальную структуру посредством крупных мер по рассеиванию собственности и демократизации капитала, по смягчению экономических кризисов и классовых противоречий. Все это предусматривало усиление мер по государственному регулированию экономики. Государственным законом был образован Совет экспертов по оценке общего экономического развития Германии, куда входили крупные ученые.

Эрхард сделал акцент на приведении в порядок государственного бюджета посредством систематического снижения, сокращения расходов, смягчения налогового бремени, запрещений набора новых служащих и повышения окладов, сведения до минимума служебных поездок. Так возникла концепция сформированного общества, которая закрепляла определяющую роль административно-государственного управления в развитии общества. Государство и его институты провозглашались стражем общего блага. В таком государстве все должности на государственной службе должны занимать специалисты по общим интересам, которые определяют политику страны. В этом, по Л. Эрхарду, состоит сущность новой техники государственного управления.

Государственные чиновники должны хорошо знать интересы всех социальных групп. Сам принцип подбора на государственную службу специалистов профессионалов должен прежде всего основываться на понимании социальных интересов государственными чиновниками. Собственно в этом и заключается основа подхода к государству как социальному, а не правовому институту.

Монистический подход к административно-государственному управлению предлагают сторонники структурно-функционального подхода в Германии. Наиболее последовательно эта точка зрения нашла свое выражение в работах Н. Лумана. Он критикует ведущего “функционалиста” Запада Т. Парсонса за то, что в его системной теории понятие структуры подчинено понятию функции. Иными словами, любая, пусть самая нелепая, структура государственного администрирования в сущности выполняет у Парсонса свою функцию. По мнению Лумана, позиция Парсонса несмотря на кажущуюся рациональность в высшей степени спекулятивна. Преимущество своей структурно-функциональной теории Луман видит в том, что он предлагает постоянно исследовать конкретные функции управленческих структур, а саму структуру административно-государственного управления при этом не рассматривает в качестве чего-либо всеобъемлющего и законченного.

Интересный подход к государственному администрированию в рамках своей теории социального развития предлагает ведущий политолог Германии Р. Дарендорф. Анализируя социальную действительность в развитых странах Западной Европы, Дарендорф утверждает, что распределение власти в современном обществе стало достаточно аморфным. Сегодня равновесие конкурирующих групп интересов заменило политическое насилие, осуществляемое в недалеком прошлом каким-либо господствующим классом. Бюрократия, по мнению Дарендорфа, является одной из наиболее влиятельных групп интересов. Бюрократия не может оказывать влияние на принятие и осуществление политических решений, она может им сопротивляться, но не может принимать их самостоятельно. Однако в современном государстве никто не в состоянии править, минуя бюрократию, и тем более против ее воли. Одновременно с этим бюрократия не может править, не имея “мозгового треста”. В качестве господствующего класса она является “резервной армией власти” или “армией без командующего”. По мнению Дарендорфа, когда отсутствуют группы, способные осуществлять политическое господство, а вместо них доминирует безликая бюрократия, для существующей политической системы возникает чрезвычайно большая опасность утраты легитимности. Появляется реальная возможность для групп радикальных реформаторов захватить политическую власть. Нередко такая группа и в теории и на практике тоталитарна.

Тема 2. Системный подход в управлении,