АНАЛИЗ БАЗОВЫХ ПОНЯТИЙ НАУКИ И ПРАКТИКИ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ.

Фундаментальным термином науки о государственном управлении является категория государственная власть.

Почему и при каких обстоятельствах появилось данное право воздействовать, кем и когда оно было установлено и закреплено, насколько оно легитимизировано обществом – на эти и другие вопросы, связанные с природой, генезисом и перспективами государственной власти в обществе, пытались ответить представители общественно-исторической мысли еще со времен Древнего мира. В результате появилось множество различных научно-философских концепций о государственной власти, известных в современной политологии как теории происхождения государства.

Сегодня на вопросы, связанные с проблематикой власти, пытается ответить кратология (от греч. «кратос» - власть + «логос» - наука) - специальная подотрасль политического знания, претендующая на научную автономию[2].

Учитывая задачи дисциплины «Основы государственного и муниципального управления», в данном разделе учебника рассматривается специфика государственной власти, приводятся ее виды и дается их сравнительная характеристика.

Государственная власть отличается от иных видов власти по следующим критериям: субъекты, источники и ресурсы, характер осуществления, пределы распространения. В каждом конкретном случае значение этих критериев зависит от множества факторов, определяющих профиль национальной государственности, таких как: форма правления, форма политико-территориального устройства, политический режим.

Сущностными признаками государственной власти являются:

1. Суверенитет, т.е. верховенство над иными субъектами власти на данной территории, возможность самостоятельно и независимо определять и реализовывать государственную политику.

Источниками и носителями суверенитета государственной власти являются различные субъекты в зависимости от формы правления. Так, в монархии верховным сувереном власти является глава государства – монарх. Однако сегодня, когда большинство стран признало в качестве идеала и цели своего развития демократическую правовую государственность, монарх становится лишь воплощением и хранителем национальных государственных традиций и не может заявить, подобно французскому королю эпохи просвещенного абсолютизма Людовику XIV: «Государство – это я!». Исключение составляют лишь страны с сильными и не преодоленными пока авторитарными традициями (Судан, Ирак), где конституция принята сравнительно недавно и парламент не приобрел пока реального политического веса в системе разделения властей.

В республике (от лат. «общее дело») сувереном и единственным источником государственной власти является народ. Такая позиция закреплена в основах конституционного строя всех современных республик, в том числе и России, что служит гарантией от узурпации (незаконного захвата) государственной власти.

2. Легитимность – признание народом данной власти, показатель уровня доверия народа. В отличие от легальности, т.е. законности государственной власти, ее обоснованности нормами права, легитимность основана на менее формализованных взаимоотношениях народа с субъектами государственного управления. Легитимность – это результат общественно-договорных отношений, когда власть получает народное одобрение и поддержку, а взамен обязуется добросовестно выполнять свои обязательства, функции, обещания. Соответственно, условиями легитимности власти являются: участие народа в установлении данной власти, поддержка народом всех решений и действий власти; готовность народа защитить свою власть в случае ее кризиса. Потеря легитимности – это утрата народного доверия к власти. Как следует из истории мировой и отечественной государственности, легальность и легитимность власти часто являлись понятиями пересекающимися.

Так, власть Бориса Годунова была легальной (поскольку ряд формальных процедур восшествия на престол был соблюден), но не легитимной (поскольку народ не признавал Годунова, не относившегося к династии рюриковичей, «истинным государем»). С другой стороны, претензии на русский престол Степана Разина, объявившего себя «счастливо спасшимся царевичем Дмитрием», встречали в ряде российских областей народную поддержку, т.е. были легитимизированы частью русского населения. Гармония между легитимностью и легальностью царской власти на Руси были восстановлены с восшествием на престол новой династии Романовых.

Следующая группа признаков государственной власти относится только к демократической правовой государственности, т.е. такому типу и режиму управления, когда всем гражданам гарантированы реальные политические, экономические и культурные права и свободы, обеспечены механизмы реализации данных прав, а закон равно действует для всех, вне зависимости от их происхождения, расы, социально-экономического положения и общественного статуса.

3. Участие общественности в учреждении государственной власти и контроле над ней. Демократической называется власть, которая не только избрана народом (либо с его участием), но и подконтрольна своим избирателям, т.е. несет политическую ответственность перед ними. Механизмами такого народного контроля являются: отзыв депутата, утратившего доверие избирателей, гражданская экспертиза законопроектов и проч.

4. Подчиненность власти праву. Этот базовый принцип правовой государственности означает, что любой власти, даже самой демократической, «положены известные пределы, которых она не может переступить»[3]. Эти пределы – конституционные и правовые нормы, пренебрежение которыми ведет к авторитаризации либо тоталитаризации политического режима, смене государственного строя или даже распаду данного государства.

4.Разделение государственной власти на законодательную, исполнительную, судебную ветви. Этот принцип организации госвласти был разработан и внедрен в практику в период образования первой в мире президентской республики – США. Впоследствии он получил широкое распространение по всему миру при построении правового государственности. Его реализация предусматривает: разграничение функций, полномочий, предметов ведения между тремя ветвями государственной власти; самостоятельность каждой ветви власти в рамках оперативной деятельности; взаимоконтроль каждой из ветвей государственной власти (система «сдержек – противовесов»).

5. Ограниченность сферы влияния власти на общество. Любое правовое демократическое государство признает и гарантирует право на невмешательство власти в личную жизнь индивида. Это означает, прежде всего, светский характер современного государства, которое провозглашает и соблюдает право каждого на свободу совести и вероисповедания. Соответственно, это право быть атеистом или исповедовать любую конфессию разграничивает правовую и морально-этическую сферы, не позволяет государству «корректировать общественные нравы». Вместе с тем, в странах, где генетическая связь религии и права довольно сильна, власть располагает гораздо большими возможностями влиять на общественную этику путем нормотворчества.

Исследователи, занимающиеся сравнительным правоведением, наряду со «светскими» странами, принадлежащими к англосаксонской и романогерманской правовым семьям, выделяют страны с религиозными правовыми системами), где основным источником права выступает священное писание. Наиболее известными примерами являются исламское право (шариат) и иудейское право (галаха). Однако на практике законы государства всё более теснят сферу её применения религиозных трактатов. они действуют лишь как факультативные правовые источники.

Таким образом, государственная власть является исходным, волевым началом, источником государственного управления,определяет его форму и содержание.

Выделяют различные типы государственной власти по различным критериям.

Так, Г. Алмонд и А. Верба по характеру политического режима выявили тоталитарную, авторитарную и демократическую государственную власть (табл.1).

Таблица 1. Типы государственной власти по Г. Алмонду и С. Верба

Любопытно, что различие между авторитарным и тоталитарным режимом осуществления государственной власти лежит в экономической сфере. Так, режим СССР эпохи И.В. Сталина, с его политическим, экономическим и культурным государственным монополизмом, является ярким примером тоталитаризма. В современной КНР государственная власть носит авторитарный характер, поскольку наряду с государственной, там допускается и частная форма собственности, а значит, существуют элементы рыночной экономики.

Несколько иную классификацию государственной власти предложил М. Вебер (табл.2). Подчеркивая, что политический строй каждого общества определяет его религиозно-культурная специфика, немецкий социолог выделял традиционный, харизматический и рационально-легальный типы государственной власти.

Таблица 2. Типы политической власти по М.Веберу

Смена типов властвования, в соответствии с концепцией М.Вебера, происходит вследствие изменения типа социокультурных и экономических отношений. Так, когда общество перестает поддерживать и разделять традиции, обычаи, мифы (в том числе поддерживающие государственное управление), основанная на них власть теряет легитимность, и ей на смену приходят харизматические лидеры, разрушающие старый государственно-общественный строй. Со временем у новых субъектов власти нарастает необходимость обрести стабильную опору. Поскольку в современном социуме религия и соответствующие ей идеалы не уже не могут стать такой опорой, вырабатываются рационально-легальные, конституционно-правовые нормы и методы взаимодействия власти и общества, в соответствии с которыми:

- общество делегирует власти часть управленческих функций и контролирует власть;

- власть ответственна перед обществом и осуществляет свое воздействие посредством норм права.

Таким образом, в современном обществе господствует рационально-легальный тип политической ментальности, когда гражданину выгоднее соблюдать закон, нежели чем не исполнять/нарушать его, а государственная власть поддерживается гражданами постольку, поскольку она выполняет данные народу обязательства.

Любопытно, что, размышляя о специфике взаимодействии социума и власти в западных и незападных государствах, М. Вебер в рамках традиционного способа осуществления власти выявил:

- феодальный тип, предполагающий децентрализацию экономики и концентрацию политической власти (характерен для государственности стран Западной Европы);

- патримониальный тип, основанный на экономическом и политическом монизме субъекта власти (государственность Древнего Китая, Золотой Орды).

Патримониальный тип властеосуществления укоренился на Руси начиная с «московского периода», когда в результате политического возвышения московского княжества остальные удельные князья, боярство и дворянство, должны были «челом бить» (т.е. присягать на верность) Великому московскому князю. По мнению ряда современных исследователей, в ходе дальнейшего развития России государственная власть, несмотря на внешние трансформации, сохранила патримониальный характер.

Государственная власть осуществляется посредством государственного управления, отличительными признакамикоторого являются:

1. Наличие цели (системы целей) управляющего воздействия. Под целью государственного управления понимается желаемое, разделяемое всеми участниками процесса управления, возможное (т.е. практически осуществимое) состояние объекта воздействия в обозримом будущем. Желательно, чтобы цели государственного управления разделялись, понимались, принимались, т.е. лигитимизировались, не только их непосредственными исполнителями (политиками и госслужащими), но и народом. Это, несомненно, создаст благоприятную для реализации государственных целей социальную среду и, таким образом, существенно повысит результативность государственного управления. Необходимо подчеркнуть особо: в современной демократической стране цели государственного управления обязательно должны быть социально ориентированы, то есть исходить из интересов и потребностей народа.

2. Важным элементом государственного управления является организация. Это базовая функция воздействия, представляющая собой упорядочение элементов объекта в пространстве и установление взаимосвязей между ними. Проблематике организации управления уделяют большое внимание теоретики менеджмента. Однако в управлении государством вопросы организации всегда приобретали особую значимость, поскольку эффективность государственного управления – это результат не только «хорошего» отраслевого воздействия, но и показатель рационально и результативно организованной системы административного управления (т.е. кадровой работы) в данной отрасли.

Так, если «отец управления» Ф.Тейлор, будучи менеджером – производственником, выявил всего четыре принципа управления, то его последователь А. Файоль, который долгое время занимался административно-управленческим трудом, выделил уже четырнадцать организационно-управленческих принципов. Таким образом, организовать и оценить управленческий труд гораздо сложнее, чем труд рабочего или даже бригадира.

Государственно-управленческая деятельность признана всеми исследователями архисложным видом человеческого труда. С Нового Времени и по сей день в качестве идеала государственного управления в общественной мысли, политической практике и представлениях обывателей утверждается обезличенный, иерархически организованный, бесперебойно работающий механизм, каждый «винтик» которого находится на своем месте и выполняет четкую, лишь ему одному свойственную функцию.

Например, Петр I полагал, что государственное управление должно работать, как «стенные часы». Наиболее приближенным к такому идеалу он считал бюрократический аппарат Швеции, организацию которого изучал с целью копирования данной модели в практику управления Российской Империей.

3. Все возрастающую актуальность в связи с постоянным усложнением объекта управления (будь то конвейер, живой организм или общество) приобретает регулирование, т.е. опосредованное управление с помощью специальных инструментов, методов, технологий. В сфере государственного управления могут использоваться следующие регуляторы: нормативно-правовые акты (профильные федеральные законы), целевые программы различного масштаба (федеральная целевая программа «Жилище»), стратегии отраслевого или общегосударственного развития (концепция социально-экономического развития России до 2020г.), финансово-экономические и социальные инструменты (ставка рефинансирования, установление верхних границ тарифов на коммунальные услуги, управление общественным мнением), государственные институты (Центральный Банк России). В настоящее время, когда одной из общемировых тенденций административных реформ стало сокращение масштабов прямого вмешательства государства в жизнь гражданского общества, проблема повышения эффективности государственно-регулятивных инструментов приобретает все возрастающее прикладное значение.

4. Субъектами государственного управления могут выступать только политики или госслужащие. К политикам относятсялица, которые в официальном порядке (установленном, в зависимости от уровня и специфики развития государственности, традициями, обычаями, нормативно-правовыми актами) получили возможность осуществлять определенные полномочия от лица государства в целом или отдельного государственного института, органа. Госслужащие получают право управлять государством от политиков, реализуют функции исполнительного, распорядительного, обеспечивающего характера.

5. Государственное управление осуществляется преимущественно «сверху – вниз», путем реализации прямых вертикальных связей, предполагающих отношения руководства – подчинения. Разумеется, не обойтись в государственном управлении и без «обратных связей», по количеству и характеру которых можно судить о типе политической системе, политическом режиме. Однако, приоритет в управлении любым, даже самым демократическом государством, все же имеют прямые связи, характеризующие воздействие субъекта и объекта, а не их взаимодействие

6. Государственное управление осуществляется в официально установленных географических границах, в рамках конкретной ограниченной территории. Для федеральных органов власти – это территория всего государства, для региональных органов власти – это территория региона, для территориальных отраслевых государственных органов – это подведомственное им пространство/сфера деятельности. Именно территориальный фактор отличает государственное управление от деятельности, скажем, политической партии, которая может осуществляться как в границах всего государства, так и на его части, либо за его пределами.

7. Наконец, в арсенале средств и ресурсов государственного управления имеются такие уникальные инструменты воздействия, как право и легальное принуждение. Так, право принимать законы в современном государстве имеет только законодательный представительный орган власти – парламент. К тому же, только специально уполномоченный субъект государственного управления может официально принудить граждан уплачивать налоги или отбывать воинскую повинность.

В современной специальной литературе государственное управление трактуется в широком и узком значении. В широком смысле, оно включает все ветви, органы и институты государственной власти и управления, всех должностных лиц, все государственные учреждения, организации, предприятия. В узком смысле под государственным управлением понимается только сфера реализации исполнительной власти. На практике применительно к государственной сфере употребляют термины «государственная власть и управление», «политическое и административное управление», «политика и администрирование». Все это обнаруживает тесную взаимосвязь указанных категорий и делает необходимым их сопоставление.

Современные исследователи выделяют в сфере государственного воздействия два блока: государственно-политическое и государственно-административное управление. Они различаются по источникам легитимации, субъектам, сферам, характеру и способам воздействия, как следует из таблицы 3.

Таблица 3. Государственно-политическое и государственно-административное управление.

Указанные виды государственного управления различаются постольку, поскольку различаются политика и администрирование.

Так, политики получают от общества первичный мандат, а государственные служащие назначаются на свои должности политическими руководителями, приобретая «вторичный мандат».

Если решения политических деятелей большей частью дискретны (например, одобрение закона или кадровые назначения), то деятельность государственных служащих носит непрерывный, вторичный по отношению к политике характер (информационно-аналитическое обеспечение парламентской деятельности, административное производство). Неслучайно российское законодательство о государственной службе определяет ее как деятельность по обеспечению исполнения полномочий политических органов и должностных лиц.

Далее, безусловной прерогативой политической деятельности является установление /изменение / прекращение норм права (ратификация или денонсация международного договора). Государственно-административное управление носит большей частью правоприменительный характер (ведение государственных реестров, регистров и кадастров).

Поскольку политическая практика является уникальной сферой деятельности, обязательные профессионально-квалификационные требования к замещению политических должностей отсутствуют. Так, в большинстве стран выдвигать свою кандидатуру на высшие государственные посты может каждый гражданин, с учетом языкового, возрастного ограничений и ценза оседлости. В то же время, гражданин, претендующий на замещение должности государственной службы, помимо вышеперечисленных цензов обязательно должен соответствовать профессионально-квалификационным требованиям, предъявляемым к данной должности. Вот почему политика считается искусством, а государственная служба – профессией.

Наконец, должностные лица государства несут прежде всего политическую ответственность (импичмент президенту, вотум недоверия правительству, роспуск президентом парламента, отзыв депутатов, внутрипартийная дисциплина, политические традиции) и в ряде государств имеют юридический иммунитет, т.е. неподсудны до снятия с них в официальном порядке юридической неприкосновенности. Субъекты административного управления, напротив, несут все виды юридической ответственности (дисциплинарную, административную, гражданскую, уголовную). Кроме того, в ряде стран нарушение закона государственным служащим служит дополнительным отягчающим вину обстоятельством.

Концепция разделения политики и госслужбы, как подробно изложено в следующей главе, легла в основу организации государственного управления в США, а затем и ряде других стран.

Однако, деление государственного управления на политическую и административную составляющие достаточно условно.

Во - первых, «гибким» является в управленческой практике соотношение критериев «источник легитимности» - «ответственность». В современной России главы субъектов федерации избираются, получая свой мандат непосредственно от населения, и таким образом, относятся к классу политических должностей. Однако они могут быть смещены со своей должности Президентом РФ по основанию «утрата доверия», и в этом смысле принадлежат к классу государственных служащих.

Во - вторых, субъекты административного управления имеют дискреционные полномочия, т.е. право действовать по усмотрению в рамках вверенных им управленческих функций. И чем выше занимаемая госслужащим должность, тем более широкий спектр дискреционных полномочий находится в его компетенции.

К дискреционным полномочиям относится, в частности, свобода интерпретировать норму закона либо иного нормативного акта. Например, муниципальный служащий вправе самостоятельно выбирать способ уведомления граждан, имеющих право на приобретение жилья на льготной основе. В настоящее время дискреционные полномочия государственных служащих ограничиваются должностными регламентами, т.е. подробными правилами выполнения чиновниками определенных операций (например, предоставления гражданам информации или приема письменных заявлений). Более всего в составлении должностных регламентов преуспели департаменты США, однако и там детализация должностных обязанностей не является панацеей от коррупции в сфере государственной службы.

В России, с ее номенклатурным бюрократическим наследием и постоянными политическими претензиями исполнительной власти, иные чиновники являются куда более значимыми политиками, чем парламентарии. Ряд современных политологов и социологов, подчеркивая большую политическую значимость исполнительно-распорядительного государственного управления, вообще предпочитают термину «административное управление» категорию «бюрократия».

Этимология этого слова предполагает наличие властного начала в административной деятельности.

При изучении государственного управления особую значимость приобретают методы, средства и технологии, с помощью которых осуществляется непрерывное, систематическое, профессиональное воздействие государственных служащих на подведомственные им объекты. В данном контексте, обычно употребляют термин административное управление, понимая под ним практическую деятельность государственных органов, технологический процесс подготовки, принятия и исполнения государственно-управленческих решений. Это сфера деятельности управленческого аппарата.

Муниципальное управление – категория, по ряду признаков схожая с государственным управлением. Однако, поскольку муниципальное управление осуществляется в локальном масштабе, его отличиями от государственного воздействия будут:

- ограниченность сферы распространения территорией муниципального образования;

- многообразие форм и методов, предусматривающих активное участие местного населения (сходы, собрания граждан, территориальное общественное самоуправление, местный референдум и др.);

- ограниченность местной власти нормами «центрального» (в России – федерального и регионального) законодательства;

- скудность финансово-экономических, организационных ресурсов по сравнению с государственным управлением;

- социальная ориентация воздействия (в ведении муниципального управления находятся, по большей части, вопросы социальной сферы).

Термин «муниципальное управление» трактуется как деятельность исполнительных органов местной власти (администрации муниципального образования).

В отечественной специальной литературе гораздо чаще употребляется термин «местное самоуправление», объединяющий деятельность исполнительных и представительных органов местной власти, а также самостоятельную, под свою ответственность деятельность граждан данного муниципального образования по решению вопросов местного значения.

В политологии общественное самоуправление признается высшим видом коллективной самоорганизации и индикатором подлинной демократии, так как его осуществление требует развитой культуры гражданского участия и ответственности как общественности в целом, так и каждого индивида в частности. Вот почему в современном государстве местное самоуправление является высшей формой управленческой самодеятельности граждан.

Исследователи современных демократий наиболее приближенной к идеалу гражданского самоуправления считают Швейцарию, где большая часть общезначимых вопросов решается на низовом, общинном уровне, с непосредственным участием населения (например, проведение 20 местных референдумов в год в Швейцарии считается нормой, в то время как в современной России такая практика почти отсутствует).

Существование и судьба местного самоуправления в каждом государстве зависит от того, в какой мере «работает» принцип субсидиарности при разграничении предметов ведения между центральной властью и локальным самоуправлением. То есть, в каждом государстве по-своему решаются вопросы о том, какие полномочия могут быть делегированы на уровень местного самоуправления без ущерба для страны, какими ресурсами и в каком объеме следует наделять органы местной власти для эффективной реализации этих полномочий, как будет осуществляться взаимодействие между государственной и муниципальной властью.

В случае успешного решения этих вопросов и государственное, и местное управление в сочетании образуют систему публичной власти и управления. Термин «публичное управление» возник из общественно-договорной теории происхождения государственной власти и обрел свою популярность в XX столетии, которое называют «веком демократии». Публичность управления трактуется достаточно широко и неоднозначно, считается базовым принципом осуществления государственной власти в демократическом правовом социальном государстве. Индикаторами публичности управления являются два условия: непосредственное и системное участие населения в организации и функционировании государственной власти; действенность и эффективность «обратных связей» между государством и гражданами. Англоязычный аналог публичного управления “public administration” используется при оценке степени демократичности, прозрачности и подотчетности населению системы государственно-административного управления.

Все активнее входит в разговорную практику термин «государственный / муниципальный менеджмент», что является признаком активизации деятельности государственного и муниципального сектора в рыночной среде, проникновения форм, методов и технологий бизнеса в систему государственно-административного управления.

Принято различать менеджмент и государственное / муниципальное управление по ряду критериев.

Таблица 4. Государственное / муниципальное (административное) управление и менеджмент

Вместе с тем, структурные политико-административные реформы, проведенные в ряде экономически развитых стран в 70-90-х гг. XX века, а также последние тенденции развития бизнес-сектора некоторым образом сблизили государственное управление и менеджмент. менеджментом.

Во-первых, современный бизнес все более ориентируется не только на получение прибыли, но и на общественное признание за счет инициирования социально ориентированных акций, поддержки общественно значимых программ, филантропии.

Так, в США весомым фактором деловой репутации фирмы является степень ее социальной ответственности, которая определяется величиной «социального индекса Домини». Он включает 400 показателей, интегрированных по четырем основным группам экологической и социальной этичности бизнеса (экологичность производства и продукции, социальная оценка продукции, участие организации в благотворительных и социальных проектах, социальная политика организации по отношению к сотрудникам).

Во-вторых, в ряде современных государствах, правительства которых в конце прошлого века сделали ставку на повышение эффективности в государственном управлении, был снят запрет для госслужащих заниматься предпринимательской деятельностью. В то же время, был ликвидирован привилегированный статус государственных служащих по сравнению с правами работников частного сектора, и деятельность чиновников также попала в сферу частной правовой юрисдикции. Все это повлекло сближение государственного и экономического секторов в ментальном, организационном, нормативно-правовом аспектах.

Таким образом, современная государственно-общественная практика подчас оказывается гораздо богаче и разнообразнее, чем теоретические умозаключения. Все это дает новый исследовательский импульс развитию науки и учебной дисциплины о государственном и муниципальном управлении.

Лекция 3.