ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПОДДЕРЖКА ПРОЕКТОВ

Накопленный опыт поддержки проектов в соответствии с действующим законодательством основное внимание уделяет выбору определенных инструментов государственного вмешательства, при этом практически открытым остается вопрос, насколько обоснована поддержка отдельных проектов. Традиционно для предоставления особых условий реализации конкретных проектов приводится аргумент о принадлежности к приоритетным направлениям инвестиционной деятельности. Такое обоснование соответствует общим макроэкономическим рамкам государственной инвестиционной политики и государственной поддержки инвестиционной деятельности в целом, однако не позволяет оценить необходимость поддержки каждого конкретного проекта с помощью экономических показателей.

В качестве основного механизма предоставления поддержки используется включение в Перечень приоритетных или одобренных проектов, однако неясно, на каком основании определенный проект включается в данный перечень. Рассмотрим основные подходы к отнесению проектов к группе нуждающихся в поддержке в инвестиционном законодательстве.

В одном из первых постановлений Правительства РФ, посвященных государственной поддержке проектов “О дополнительном стимулировании частных инвестиций в Российской Федерации” 1996 г. система конкурсного отбора применяется для “коммерческих высокоэффективных проектов”. Однако такие проекты по своему определению обладают потенциалом заинтересованности частных инвесторов (если в качестве показателя эффективности используется коммерческая, а не общественная эффективность), соответственно, в поддержке не нуждаются. Одновременно в том же Постановлении проекты ранжируются по четырем категориям, по существу различающимся уровнем общественной эффективности в зависимости от влияния внешнеэкономических факторов: категория А – проекты, обеспечивающие производство продукции, не имеющей зарубежных аналогов, при условии защищенности ее отечественными патентами; категория Б – проекты, обеспечивающие производство экспортных товаров несырьевых отраслей на уровне лучших мировых образцов; категория В – проекты, обеспечивающие производство импортозамещающей продукции с более низким уровнем цен по сранению с импортируемой; категория Г – проекты, обеспечивающие производство продукции, пользующейся спросом на внутреннем рынке. При переходе от категории А к категории Г предельные размеры государственной поддержки снижаются от 50% до 20% от стоимости проекта.

В одном из наиболее обширных постановлений Правительства N 1470 “Порядок предоставления государственных гарантий на конкурсной основе за счет средств Бюджета развития Российской Федерации”, сопровождаемого детальной формой бизнес-плана при представлении на инвестиционный конкурс, в качестве критерия отбора проектов предлагается уровень бюджетной эффективности, рассчитанный на основе дисконтированных показателей бюджетных доходов и расходов. Следует заметить, что высокая бюджетная эффективность характерна для частных проектов с значительной коммерческой эффективностью и на первый взгляд не является непосредственным основанием для государственного вмешательства в реализацию приоритетных проектов. Однако при более глубоком анализе, с учетом необходимости исключения перераспределительных эффектов для перехода от коммерческой к общественной эффективности, она может использоваться в качестве одного из показателей различия двух видов эффективности проекта.

В законодательстве субъектов федерации наряду с высокой эффективностью называются другие характеристики приоритетных проектов. Например, с Областном законе “О государственной поддержке инвестиционной деятельности на территории Смоленской области” 2002 г. вводится термин “одобренный инвестиционный проект” как “проект, имеющий высокую экономическую и бюджетную эффективность, социальную значимость, высокие производственные, научно-технические и экологические показатели” (см. статью 2 ). При этом социальная значимость проекта оценивается по количеству дополнительных рабочих мест и дополнительным социальным эффектам. Наиболее кратко и последовательно условия предоставления поддержки сформулированы сформулированы в Законе Иркутской области 2002 г. “Об областной государственной инвестиционной политике и стимулировании инвестиционной деятельности” в статье 13: “При предоставлении субъектам инвестиционной деятельности областной государственной поддержки…должна учитываться бюджетная и социальная эффективность реализуемого инвестиционного проекта”.

Высокие показатели высокой социальной значимости (в указанном смысле социального аспекта проектного анализа) характерны не только для частных проектов, нуждающихся в поддержке, а прежде всего для проектов общественного сектора экономики.

В целом, в качестве экономического основания для государственной поддержки выступает различие общественной и коммерческой эффективностью проекта по сравнению с другими инвестиционными проектами. Частные инвесторы при принятии решений о финансировании руководствуются показателем коммерческой эффективности проекта, и задача государства состоит в ее повышении для общественно значимых инвестиционных проектов при помощи различных инструментов. При предоставлении любой формы поддержки бюджетная эффективность проекта снижается, но одновременно возрастает заинтересованность частных участников в его осуществлении.

Комплекс инструментов, с помощью которых государство может оказать поддержку предприятию, осуществляющему проект, представлен на рис. 6.45. Способы государственной поддержки подразделяются на три основные группы. Первую группу составляют общие внешние условия осуществления инвестиционных проектов. Они, обеспечивающие создание благоприятного инвестиционного климата и формируются формирующиеся в рамках государственной инвестиционной политики. Д, но для отдельных проектов они включают следующие инструменты: законодательное регулирование предоставления государственной поддержки проектам; включение проектов в состав целевых комплексных программ; строительство инфраструктурных объектов; предоставление информационной, методической и организационной помощи, включая проведение семинаров, конференций, выставок, ярмарок, презентаций, конкурсов; сопровождение инвестиционных проектов по мере их реализации; знакомство предприятий с новыми методиками проектного анализа, ознакомление с различными программными продуктами, оказание предприятиям экономико-правовых консультаций по вопросам привлечения инвесторов, издание информационных и презентационных материалов. Новые способы поддержки развиваются в рамках частно-государственного партнерства при создании совместных исследовательских центров в сфере преимущественно общественного сектора, охране окружающей среды.

Сооружение инфраструктурных объектов, необходимых для реализации проектов, можно рассматривать в качестве инструмента государственной поддержки при оценке общественной эффективности. По типу предоставляемых услуг такие объекты, как правило, характеризуются положительными внешними эффектами, во многих случаях настолько значительными, что относятся к общественным товарам. Такие услуги крайне сложно, а главное, неэффективно предоставлять на рыночных условиях. При оценке инвестиционных проектов с точки зрения общества необходимо учитывать так называемые сопутствующие инвестиции, функционально и территориально связанные с непосредственными прямыми инвестициями в проект. Они включают вложения в объекты производственной и социальной инфрастуктуры, например, подъездные пути, линии электропередач. В рамках финансового анализа их сооружение не учитывается. Так, в бухгалтерском учете создание инфраструктуры в развивающихся регионах и другие действия, которые могут оказывать влияние на общие хозяйственные условия, в которых ведет деятельность организация, в качестве экономических выгод не рассматривается[54]. Однако при оценке проекта с точки зрения общества строительство государством объектов инфраструктуры можно рассматривать как инструмент поддержки, если они сооружаются для осуществления данного проекта.

Вторая группа инструментов связана с государственной поддержкой за счет бюджетов развития и включает инвестирование, кредитование, государственные гарантии, другие формы поддержки за счет капитальных расходов. Данная группа детально рассматривалась при обсуждении основных источников финансирования проекта.

Инвестирование связано с возникновением права государственной или муниципальной собственности на эквивалентную часть уставных (складочных) капиталов и имущества предприятий, получивших средства из бюджета. Бюджетные инвестиционные ресурсы предназначены главным образом для финансирования проектов в общественном секторе. Для проектов, реализуемых в частном секторе, они применяются в крайних случаях, при значительном разрыве коммерческой и общественной эффективности проектов. Как правило, такие способы поддержки связаны с частно-государственным партнерством в форме совместного финансирования научно-исследовательских проектов и долевое участие в поддержке инновационных проектов на ранних стадий коммерциализации.

Более распространенной формой поддержки становятся бюджетные кредиты и гарантии. Бюджетный кредит как форма финансирования бюджетных расходов предусматривает предоставление средств юридическим лицам на основе принципов платности, возвратности и срочности. При предоставлении бюджетных кредитов существует целый ряд ограничений. Согласно статье 76 Бюджетного кодекса, для получения бюджетного кредита необходимо предоставить обеспечение в форме банковских гарантий, поручительства, залога имущества, в том числе в виде акций, иных ценных бумаг, паев, в размере не менее 100 процентов предоставляемого кредита. При этом обеспечение исполнения обязательств должно иметь высокую степень ликвидности. Обязательным условием предоставления бюджетного кредита является проведение предварительной проверки финансового состояния получателя бюджетного кредита финансовым органом или по его поручению уполномоченным органом. Уполномоченные органы проводят также проверку целевого использования бюджетного кредита. При утверждении бюджета на очередной финансовый год указываются цели, на которые может быть предоставлен бюджетный кредит, условия и порядок их предоставления, лимиты предоставления бюджетных кредитов, а также ограничения по субъектам использования бюджетных кредитов. Бюджетный кредит может быть предоставлен только теми юридическими лицами, которые не имеют просроченной задолженности по ранее предоставленным бюджетным средствам на возвратной основе. Перечисленные условия существенно ограничивают возможности применения данного инструмента государственной поддержки проектов.

К одному из наиболее широко распространенных в условиях стабильной рыночной экономики относятся государственные гарантии, при котором государство выступает гарантом, т.е. дает письменное обязательство полностью или частично отвечать за исполнение лицом, которому дается государственная гарантия, обязательств перед третьими лицами. Государственные гарантии займов непосредственно не изменяют денежных потоков проекта. Однако они позволяют использовать схемы финансирования, более выгодные по сравнению с ситуацией без гарантий. Поэтому в конечном счете предоставление гарантий приводит к заметному перераспределению ресурсов в пользу собственников предприятия, осуществляющего проект. Более точный учет гарантий предполагает проведение полномасштабного анализа рисков для проекта. Предоставление государственных гарантий регулируется указанным выше Постановлением правительства РФ N 1470 и Положением «О предоставлении государственных гарантий под инвестиционные проекты социальной и народно - хозяйственной значимости» 1999 г. В соответствии с этим Положением, гарантии предоставляются российским инвесторам на конкурсной основе. Общая сумма государственных гарантий, а также их верхний предел в отношении заемных средств для реализации инвестиционных проектов социальной и народно - хозяйственной значимости определяются законом о федеральном бюджете на соответствующий год. Существует целый ряд условий получения государственной гарантии. Претенденты характеризуются устойчивым финансовым положением, в частности, не имеют просроченной кредиторской задолженности, убытков в течение последних трех лет. Установлен минимальный размер вклада в финансирование проекта собственных средств претендента и / или бюджетных средств (в размере не менее 20% для инвестиционных проектов с инвестициями менее 50 млн. долларов и не менее 10% для более крупных проектов). Гарантия не может предоставляться на срок более пяти лет. Исполнение обязательств по предоставленным государственным гарантиям осуществляется за счет средств резервного фонда Бюджета развития Российской Федерации на соответствующий год.

Один из новых способов поддержки, предоставляемой за счет капитальных расходов, был апробирован в Ярославской области. В законе “О стимулировании экономического развития Ярославской области” 2001 г. юридическим лицам была предоставлена возможность использовать предназначенные для регионального бюджета суммы прироста налога на прибыль в качествпе бюджетной субвенции на цели приобретения основных и пополнения оборотных средств, а также на финансирование инвестиционных проектов.Аналогичные решения были приняты четырьмя муниципальными образованиями Ярославской области. В соответствии с Законом Самарской области “Об инвестициях в Самарской области” в качестве одной из форм инвестиционной государственной поддержки используются субсидии на развитие коммунальной инфраструктуры объекта инвестирования и на обучение и переобучение сотрудников.

Третья группа инструментов поддержки определяется прямым и косвенным расходованием бюджетных средств, связанным с текущей деятельностью. Она включает налоговые льготы и инвестиционные налоговые кредиты, субсидии, дотации.

Рис. 6.4. Способы государственной поддержки проектов.

Среди них центральное место занимают налоговые льготы при осуществлении инвестиционных проектов, связанные с частичным или полным освобождением определенного круга физических и юридических лиц от уплаты налогов. Они представляют собой составную часть налоговых расходов - косвенных расходов государства, связанных со снижением бюджетных поступлений в результате установления налоговых льгот и других предусмотренных законом способов снижения налоговых выплат. Согласно бюджетной классификации, всевозможные налоговые льготы относятся к расходам бюджетов, но по существу они вызывают не рост расходов, а снижение доходов. Налоговые льготы могут предоставляться в следующих формах: уменьшение налогооблагаемой базы; налоговые каникулы; предоставление отсрочки, рассрочки по уплате налогов и сборов; налоговые кредиты; введение ускоренной амортизации.

Для осуществления инвестиционных проектов особенно важное значение имела отмененная сейчас льгота по налогу на прибыль предприятий, осуществляющих инвестиции. При ее предоставлении налогооблагаемая база уменьшалась на суммы, направленные: на финансирование капитальных вложений производственными предприятиями, а также на погашение кредитов банков, полученных на эти цели, включая проценты по кредитам (в пределах учетной ставки Центрального банка РФ + 3%); на финансирование жилищного строительства, а также на погашение кредитов банков, полученных на эти цели, включая проценты по кредитам для предприятий всех отраслей. Восстановление данного способа поддержки инвестиционных проектов чрезвычайно актуально для создания стабильных условий инвестиционного процесса в реальном секторе экономики.

За счет текущих расходов предоставляются разнообразные субсидии юридическим лицам и дотации. Данная форма поддержки за счет текущих расходов широко распространена в жилищно-коммунальном хозяйстве и в сельском хозяйстве (например, в форме дотаций на погашение разницы в ценах). В последние годы во многих регионах начала широко применяться такая форма поддержки проектов, как субсидия или компенсация части процентной ставки по банковским кредитам, привлекаемым предприятиями. Кроме того, инвестиционные проекты осуществляются в рамках прямого государственного регулирования, в частности, цен и доходов, что создает предпосылки применения льготных условий для отдельных проектов (например, при установлении тарифов).

Наряду с нормативными основаниями выбора определенных инструментов государственной поддержки все возрастающее значение имеет анализ в рамках позитивного подхода к деятельности государства. Необходимо, чтобы государство было заинтересовано и способно осуществлять политику, обеспечивающую стимулирование инвестиционной деятельности за счет поддержки отдельных инвестиционных проектов. В противном случае возникает несостоятельность государства, связанная с четырьмя основными причинами: некомпетентность правительства; несовершенство процесса принятия коллективных решений; поиск политической ренты; ограниченность контроля в условиях несовершенства информации. Они соответствуют постепенному углублению анализа несостоятельности государства, переходу от поверхности явлений к внутренним причинам, от субъективных к объективных факторам, от коллективного к политическому выбору. К сожалению, практика предоставления поддержки инвестиционным проектам характеризуется преобладанием негативных примеров государственного вмешательства в экономику, связанных с коррупцией и другими проявлениями несостоятельности государства. Для анализа возможностей реализации потенциала проектов необходимо применять более широкий подход, разрабатываемый в рамках экономики общественного сектора [75]. Позитивный анализ деятельности государства свидетельствует о несовершенстве не просто коллективного, а прежде всего политического выбора. Соответственно, исследование несостоятельности государства в условиях развитого политического процесса предполагает анализ специфических особенностей деятельности политиков и выделение объективных причин, благодаря которым эти особенности устойчиво проявляются. Тем самым осуществляется анализ поиска политической ренты и лоббирования. Наконец, глубинные причины несостоятельности государства связаны с асимметричностью информации и проблемами агентских отношений в условиях представительной демократии и экономики бюрократии. Поэтому для формирования механизмов успешной реализации общественно значимых проектов необходимо использовать институциональные возможности гражданского общества в целом и, в частности, обеспечения прозрачности обоснования и расходования бюджетных ресурсов [71].

ГЛАВА 7. ОЦЕНКА ОБЩЕСТВЕННОЙ ЭФФЕКТИВНОСТИ ИНВЕСТИЦИОННОГО ПРОЕКТА «КАТАЛИЗАТОРЫ»