Ведення земельного кадастру та реєстрація прав на землю

Ведення земельного кадастру

З початку 1980-х рр. у Європі відбувається т.з. «кадастрова реформа», пов’язана із запровадженням нових технологій, комп’ютеризації земельних кадастрів та систем реєстрації прав. У багатьох країнах почав запроваджуватися т.зв. багатоцільовий кадастр («Multipurpose Cadastre»), що трансформується у земельну інформаційну систему («Land Information System»), яка об’єднує різні кадастри та реєстри (у т.ч. ґрунтів, видів землекористування, підземних комунікацій, щільності населення та ін.). Також стали з’являтися земельні інформаційні системи, засновані на інформації про окремі земельні ділянки (парцели) (PBLIS – Parcel Based Land Information System)1. Позитивним є досвід створення відкритих інформаційних систем.

Прикладом земельно-інформаційної системи є база даних Ontario Parcel, створена у 2002 р. згідно із угодою між Урядом канадської провінції Онтаріо (Міністерство природних ресурсів), Корпорацією з оцінки муніципальної власності та компанією Теранет Ентерпрайзес Інкорпорайтед.

(див. http://www.ontarioparcel.ca/english/index.htm)

У світі існує досить багато варіантів кадастрових систем, які можна класифікувати за різними критеріями. Насамперед, проводиться класифікація за відношенням кадастрової системи до системи реєстрації прав на землю:

системи, за яких кадастр містить лише інформацію про земельні ділянки, необхідну для оподаткування; реєстр прав на нерухомість та інформаційні системи, які містять різноманітну інформацію про якісні та кількісні характеристики земель, ведуться окремо (Франція, Іспанія, Італія, Греція та ін.);

системи, які передбачають існування земельного кадастру, топографо-геодезичної системи та системи реєстрації прав (Німеччина, Австрія, Швейцарія);

багатоцільовий земельний кадастр з централізованим реєстром власності, створеним переважно за німецьким зразком (Швеція, Данія, Норвегія, Фінляндія, Ісландія, а також країни Балтії);

системи, які передбачають лише систему реєстрації прав (Великобританія, США, більшість провінцій Канади, частина штатів Австралії)2.

Норвегія та Ісландія порівняно недавно вирішили поступово об’єднати реєстраційні системи із кадастром та передати реєстрацію прав від судів (нотаріальних органів) до земельно-кадастрових органів. Серед країн з перехідною економікою на такий крок наважилася також Румунія3.

У світі існує досвід, коли державні органи передали роботи з безпосереднього збору та обробки просторової інформації приватним спеціалізованим компаніям. Державні агентства виконують функції замовника, контролюють якість даних, несуть відповідальність за збереження та розповсюдження даних, надають передбачені законом базові послуги з їх використання. В багатьох країнах базова інформація, отримана за рахунок державного бюджету, надається користувачам безплатно4.

Реєстрація прав на землю

Незалежно від співвідношення системи реєстрації прав на землю із веденням земельного кадастру, що розглядалося вище, системи реєстрації прав на землю (а водночас – зазвичай і прав на інше нерухоме майно) у світі істотно різняться. За характером реєстрації всі реєстраційні системи можна умовно поділити на кілька груп:

систему реєстрації документів, або систему реєстрації угод («Registration of Deeds»), що передбачає внесення до реєстрів відомостей про нерухоме майно, не гарантованих державою або недержавною організацією (характерна для Франції, Бельгії, Люксембургу, колишніх французьких колоній, США та ін. країн);

систему реєстрації титулів, що передбачає визнання, підтвердження, захист та гарантування прав на нерухоме майно, які у багатьох випадках виникають в момент реєстрації5.

В цілому загальновизнано, що більш раціональною є система реєстрації титулів, яка забезпечує набагато більшу стійкість прав на нерухомість та краще відповідає потребам обороту.

Система реєстрації титулів (прав) також має свої різновиди, серед яких, у свою чергу, виділяють вотчинну систему (Німеччина, Австрія, Швейцарія, низка східноєвропейських держав, до яких примикають скандинавські держави та Нідерланди), та колоніальну систему Торренса (Австралія, Нова Зеландія, частково – Канада, низка штатів США, низка африканських країн та у модифікованому вигляді – Англія)6. Перша система (також відома під назвою центральноєвропейської) ґрунтується на принципі «немає реєстрації – немає права» (Австрія, Німеччина, Швейцарія)7. Система Торренса передбачає добровільний характер реєстрації, наслідком якого є гарантування державою достовірності внесених записів8.

За суб’єктом ведення реєстраційної системи країни світу можна поділити на кілька груп:

країни, де реєстрацію здійснюють приватні реєстратори, підпорядковані Міністерству юстиції, а кадастр виконує в першу чергу фіскальні функції та підпорядкований Міністерству фінансів (Іспанія та Португалія);

країни, де реєстрацію здійснюють суди або нотаріуси, які перебувають у веденні Міністерства юстиції, а кадастри ведуть інші організації, підпорядковані іншим міністерствам або взагалі муніципалітетам (Франція, країни Скандинавії, Польща, Словенія, Хорватія, Естонія та Болгарія);

держави, де реєстрація здійснюється спеціальними організаціями публічного права - конторами поземельної книги, які мають статус, прирівняний до статусу суду (Німеччина, Австрія, Латвія, Швейцарія)9.

Розглянемо правове регулювання реєстрації прав на землю окремих країн більш детально.

«Земельний реєстр Її Величності» Великобританії є реєстром прав на нерухомість і містить відомості про відчуження та оренду нерухомості більш ніж за 25 попередніх років. Він гарантує права, проте не гарантує меж10.

В Іспанії ведення т.з. Реєстру власності (Registro de la Propriedad) відокремлено від ведення земельного кадастру11, що породжує низку негативних наслідків і вважається багатьма іспанськими вченими-юристами недоліком12. Відповідно до ст.1 Закону «Про іпотеку» 1946 р. (замінив аналогічні положення Закону «Про іпотеку» 1861 р.), «Реєстр власності є сукупністю записів або реєстрацією правовідносин та договорів про власність, а також інших речових прав стосовно нерухомого майна»13. Реєстри ведуться в межах територіальної компетенції місцевих судів14. Реєстр веде реєстратор, яким може бути громадянин Іспанії не молодше 23 років з вищою юридичною освітою. Реєстратор є державним службовцем15.

Іспанський реєстр власності ведеться за т.з. системою реальної сторінки: реєструються конкретні земельні ділянки (щодо яких ведуться окремі сторінки реєстру), а не конкретні особи16. Реєстрація здійснюється за такими принципами: принципом запису (крім деяких визначених законом випадків, реєстрація не є конститутивною та обов’язковою), заявницьким принципом (без заяви про реєстрацію реєстрація не здійснюється), принципом законності (реєстратор перевіряє дійсність та законність поданих документів на засадах обов’язковості, власноручності, незалежності, особистої відповідальності), легітимації (презумпція правильності запису в реєстрі), публічної довіри (презумпція добросовісності набувача зареєстрованого права), принципом публічності (проте публічність, або можливість доступу до реєстру, є відносною – доступ можуть мати лише особи, що мають правомірний інтерес), принципом спеціалізації (відомості про об’єкт повинні бути достатньо детальними), принципом пріоритетності (встановлюється черговість внесених записів: при скасуванні запису його заміщує запис, який йде наступним)17.

У М’янмі18 всі права на нерухоме майно реєструються в реєстрі, що ведеться місцевим Офісом земельної реєстрації. Зареєстроване право може бути обмежено заставою, що реєструється, а також правами вищого пріоритету (права, що виникли за давністю користування, право проходу, сервітути, право оренди на строк до одного р.), що є чинними, навіть за умови, що вони не вносяться до реєстру.

Для того, щоб породжувати правові наслідки, всі правочини щодо прав на нерухоме майно у М’янмі повинні бути зареєстрованими. Зареєстровані правочини вважаються такими, що діють з моменту їх укладення (або іншого моменту, визначеного ними).

Відповідно до положень про шахрайство та права вищого пріоритету, покупець, заставодержатель або орендар, що отримує право від особи, яка має зареєстровані документи, «без повідомлення» («without notice») про інші незареєстровані права, що підлягають реєстрації, отримує майно, не обтяжене такими правами. «Без повідомлення» означає, що отримувач права повинен вжити розумних заходів для того, щоб пересвідчитися, чи має відчужувач або орендодавець право розпоряджатися майном. За загальним правилом, для цього слід вжити принаймні такі заходи: (1) ознайомитися з реєстром, (2) ознайомитися з первинним правоустановчим документом на майно, (3) з’ясувати хто, протягом якого часу, на якій підставі володів земельною ділянкою принаймні протягом 12 років до укладення угоди.

Першим актом, що закріпив правові засади ведення кадастру у Німеччині, став пруський указ «Про заставні» 1783 р. З цього часу почали створюватися кадастрові карти (фіксують топографію ділянок без визначення прав на них) та земельні реєстри (фіксують права), що діють в Німеччині до цього часу. Сучасне правове регулювання системи державної реєстрації прав на нерухоме майно базується на нормах Третьої книги Німецького цивільного уложення, Положення про поземельну книгу в редакції від 26.05.1994, Федерального закону «Про реєстраторів» від 05.11.196919.

Для виникнення речового права на земельну ділянку вимагається внесення запису про нього до поземельної книги, що ведеться дільничними судами (судами першої інстанції), у яких створені спеціальні управління поземельними книгами. До принципів поземельної книги належать: (1) принцип суспільної довіри (набувач повинен бути впевнений у вірогідності відомостей книги), (2) принцип доступності (кожна особа, що може обґрунтувати свій інтерес, може ознайомитися з положеннями книги), (3) принцип здійснення реєстрації за клопотанням, (4) принцип платності (витрати несе заявник)20.

Відповідно до ст.2 ФЗ РФ «Про державну реєстрацію прав на нерухоме майно та угод з ним»21 державна реєстрація прав на нерухоме майно та угод з ним – це «юридичний акт визнання та підтвердження державою виникнення, обмеження (обтяження), переходу або припинення прав на нерухоме майно ….». Вона «є єдиним доказом існування зареєстрованого права».

У РФ запроваджено реєстрацію прав на усі об’єкти нерухомого майна у єдиному реєстрі. Проте паралельно здійснюється і реєстрація земельних ділянок у земельному кадастрі. Така реєстрація має спеціальний характер і прав на земельну ділянку не породжує, хоча її результати і використовуються при проведенні державної реєстрації (ст.1, п.4 ст.18, п.2 ст.20 Федерального закону «Про державну реєстрацію прав на нерухоме майно та угод із ним»). Починаючи з 1997 р. ведення державного земельного кадастру та реєстрація прав на нерухомість у РФ були розділені між різними державними установами (з’являється Єдиний державний реєстр земель, кадастрові справи, чергові кадастрові карти та Єдиний державний реєстр прав на нерухоме майно та угод із ним)22. Частину функцій із ведення державного земельного кадастру в РФ дублюють наступні органи: Роскартографія, Держбуд РФ, Мінюст РФ, Мінмайна РФ, МНС РФ, Міністерство природних ресурсів РФ23.

Державна реєстрація речових прав на земельні ділянки у РФ є обмежено публічною Так, у законі Самарської області «Про заставу (іпотеку) земель сільськогосподарського призначення» від 16.04.1999 передбачено, що будь-яка особа може отримати в органі державної реєстрації відомості про те, чи є реєстраційний запис про заставу земельної ділянки і коли закінчується термін застави. Не підлягають розголошенню відомості про забезпечене заставою зобов’язання24.

Акт про земельний реєстр Хорватії («Zakon o zemljišnim knjigama»25), передбачає три види записів (ст.30): реєстрацію, попередню реєстрацію та оголошення. Реєстрація – форма запису про виникнення, перехід або припинення речових прав без наступного затвердження; попередня реєстрація – запис про виникнення, перехід або припинення речових прав, що потребує наступного затвердження; оголошення («zabilježba») є записом, що робить доступними для кожної зацікавленої особи відомості про певні обставини, які, згідно із законом, мають бути внесені до земельного реєстру (опіка, піклування, порушення справи про банкрутство тощо). У випадках, передбачених законом, оголошення тягне правові наслідки.

У Швеції права на землю реєструються спеціальними органами (inskrivningsmyndigheter), що пов’язані з окружними судами. Існування права не пов’язане з реєстрацією, проте у випадку виникнення спору право особи, що добросовісно набула зареєстроване право, підлягає захисту. Такий принцип («publica fides» – «публічна довіра») запроваджений у 1972 р.26.

1 Сидоренко В.Н. Земельный кадастр: зарубежный опыт ведения // Экологическое право. – 2003. - №4. – С.42.

2 Сидоренко В.Н. Земельный кадастр: зарубежный опыт ведения // Экологическое право. – 2003. - №4. – С.41-42.

3 Helge Onsrud. Land administration in Europe. FIG, 2004.

4 Черемшинський М. Кадастр та нові технології отримання просторової інформації // Приватизація землі: закон, практика, проблеми. – 2003. - №2. – С.52.

5 Гринько С.В. Правові аспекти реєстрації прав на землю: Монографія. – К.: Видавничо-поліграфічний центр «Київський університет», 2004. – С.58. За іншими підходами, існуючі в світі системи реєстрації можна умовно поділити на англосаксонську (реєстрації угод) та континентальну (реєстрації прав) (див. Дзуцева М.Р. Законодательное обеспечение государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. – Дис. … к.ю.н. … 12.00.03. – М.: Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации, 2004. – С.13; Галимова В.М. Гражданско-правовые проблемы института государственной регистрации прав на объекты нежилого фонда и сделок с ним. – Дис. … к.ю.н. … 12.00.03. – М.: Российский государственный гуманитарный институт, 2005. – С.16). Такий підхід ми вважаємо некоректним, адже реєстрація документів застосовується в країнах континентальної системи права (наприклад, Франції), і навпаки, Батьківщиною класичної системи реєстрації прав – системи Торренса – є Австралія, тобто країна загального права.

6 Кирсанов А.Р. Система государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним в Российской Федерации: Учебное пособие. – М., 2002. – С.32-33.

7 Галимова В.М. Гражданско-правовые проблемы института государственной регистрации прав на объекты нежилого фонда и сделок с ним. – Дис. … к.ю.н. … 12.00.03. – М.: Российский государственный гуманитарный институт, 2005. – С.16-17.

8 Галимова В.М. Гражданско-правовые проблемы института государственной регистрации прав на объекты нежилого фонда и сделок с ним. – Дис. … к.ю.н. … 12.00.03. – М.: Российский государственный гуманитарный институт, 2005. – С.22-23.

9 Янов О., Федорченко М. Консультативна робота № 13. Правові та інституційні аспекти ринку земель сільськогосподарського призначення в Україні. – К: Німецько-український аграрний діалог, 2007. - С.9-10 // [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://ierpc.org/ierpc/papers/agp13_ur.pdf.

10 Сидоренко В.Н. Земельный кадастр: зарубежный опыт ведения // Экологическое право. – 2003. - №4. – С.41-42.

11 Грищук Н.В. Іспанський реєстр власності: чим може скористатися український законодавець? // Землевпорядний вісник. – 2002. - №4. – С.41.

12 Грищук Н.В. Іспанський реєстр власності: чим може скористатися український законодавець? // Землевпорядний вісник. – 2002. - №4. – С.45.

13 Грищук Н.В. Іспанський реєстр власності: чим може скористатися український законодавець? // Землевпорядний вісник. – 2002. - №4. – С.41.

14 Грищук Н.В. Іспанський реєстр власності: чим може скористатися український законодавець? // Землевпорядний вісник. – 2002. - №4. – С.41.

15 Грищук Н.В. Іспанський реєстр власності: чим може скористатися український законодавець? // Землевпорядний вісник. – 2002. - №4. – С.42.

16 Грищук Н.В. Іспанський реєстр власності: чим може скористатися український законодавець? // Землевпорядний вісник. – 2002. - №4. – С.42.

17 Грищук Н.В. Іспанський реєстр власності: чим може скористатися український законодавець? // Землевпорядний вісник. – 2002. - №4. – С.43-45.

18 За матеріалами статті: Christie, Alec. Myanmar: Oil and Gas Sector: Registration of Transfers and Leases of Land // International Energy Law & Taxation Review. – 2000. – P. 45-47.

19 Быстров Г.Е. Земельная и аграрная реформа в зарубежных странах: правовая теория и практика. - Мн.: БГЭУ, 1999. - С.119.

20 Сидор В.Д. Державна реєстрація застави земельної ділянки // Держава і право: Збірник наукових праць. Юридичні і політичні науки. Випуск 33. – К.: Ін-т держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, 2006. – С.419.

21 Правовой сайт «Консультант плюс» // [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.consultant.ru/online/base/?req=doc;base=LAW;n=101453

22 Сидоренко В.Н. Правовое регулирование ведения государственного земельного кадастра. – Дисс. … к.ю.н. … 12.00.06. – М.: Московский государственный университет им. М.В. Ломоносова, 2002. – С.95.

23 Сидоренко В.Н. Правовое регулирование ведения государственного земельного кадастра. – Дисс. … к.ю.н. … 12.00.06. – М.: Московский государственный университет им. М.В. Ломоносова, 2002. – С.24.

24 Сидор В.Д. Державна реєстрація застави земельної ділянки // Держава і право: Збірник наукових праць. Юридичні і політичні науки. Випуск 33. – К.: Ін-т держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, 2006. – С.419.

25 Official Gazette. - no. 91/96. – 28.10.1996.

26 Введение в шведское право. Отв. ред. Крылов Б.С. – М.: Юрид. лит., 1986. – С.284-285.