Особливості набуття за цивільно-правовими угодами земельних ділянок державної та комунальної власності

Правила про розпорядження землями державної та комунальної власності сформульовані так, щоб виключити відчуження цих земель у спосіб, прямо не передбачений законом. З огляду на це, на нашу думку, земельні ділянки державної та комунальної власності відчужуються виключно за договорами купівлі-продажу, та, у прямо передбачених законом випадках, міни (ч.1 ст.12 ЗУ «Про відчуження земельних ділянок, інших об’єктів нерухомого майна, що на них розміщені, які перебувають у приватній власності, для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності»). Законодавство не передбачає можливості відчуження земельних ділянок за іншими договорами.

NB. Угоди із земельними ділянками, що перебувають у державній або комунальній власності, у правовій доктрині іноді називають публічно-правовими¹. Публічно-правовий договірвизначають як правовий акт – угоду організаційно-регулюючого характеру, за якою одна сторона бере на себе певні визначені угодою обов’язки, а інша сторона (суб’єкт публічного права) зобов’язується реалізувати в інтересах контрагента певні публічні повноваження в межах своєї компетенції або передати (делегувати) право на їх здійснення2. Між тим, існуюча вітчизняна судова практика не схильна розглядати договори із земельними ділянками державної (комунальної) власності якадміністративні договори в розумінні КАСУ (див., зокр., п.14 ст.3).

Різновиди купівлі-продажу земельних ділянок державної та комунальної власності та їхні особливості:

1. Аукціони. За загальним правилом (ч.1 ст.134 та ін. положення ЗКУ), продаж державних та комунальних земель має відбуватися на земельних торгах. Водночас, єдиною передбаченою сьогодні формою земельних торгів є аукціони.

Специфіка підготовки та проведення аукціону визначається ст.ст.135-139 ЗКУ. На жаль, дана процедура містить багато недоречностей, є зарегульованою та містить багато зайвих етапів. Насамперед, закон вимагає укладення основного нотаріально посвідченого договору не на аукціоні, а після нього (ч.25 ст.137 ЗКУ та ін.). Таким чином, не враховано, що на аукціоні в момент оголошення переможця завждиукладається договір, оскільки саме в цей момент формується зустрічне волевиявлення сторін, спрямоване на настання юридичних наслідків. Вимога укладати після аукціону нотаріально посвідчений договір просто перетворює договір, укладений на аукціоні, на попередній, що навряд чи потрібно.

Явна недоречність – необхідність складання у процесі величезної кількості документів, форма яких ще й затверджується Мінагрополітики (наказ «Про затвердження форм документів, необхідних для проведення земельних торгів» від 25.09.2012 року № 580). Видається, що відхилення від форми цих документів не повинно впливати на дійсність укладеного договору, втім, саме існування «форми» може використовуватися як привід для непотрібних спорів.

Інший приклад явної недоречності. Відповідно до ч.1 ст.136 ЗКУ, «[з]абороняється вносити до … переліку призначені під забудову земельні ділянки без урахування у випадках, передбачених законом, результатів громадського обговорення». Порядок замовлення, розробки, громадського обговорення та затвердження містобудівного обґрунтування визначався нечинним нині ЗУ «Про планування і забудову територій» та ДБН Б.1.1-4-2009 «Склад, зміст, порядок розроблення, погодження та затвердження містобудівного обґрунтування». Втім, враховуючи, що ЗУ «Про регулювання містобудівної діяльності», який замінив ЗУ «Про планування і забудову території», існування містобудівного обґрунтування не передбачено, процитоване вище положення ч.1 ст.136 ЗКУ стало «мертвим»³. Цікаво, що при викладенні ст.136 ЗКУ у новій редакції у 2012 році дана обставина була проігнорована і «мертва» норма знову відтворена в законі, хіба що без прямого посилання на «містобудівне обґрунтування», яке містилося у первісній редакції.

2. Продаж земельних ділянок під об’єктами, які підлягають приватизації. Ст.ст.17-1, 116, 128 та ін. нормами ЗКУ передбачено, що продаж земельних ділянок під об’єктами, що підлягають приватизації, здійснюють державні органи приватизації. Порядок продажу, відповідно до абз.2 ч.1 ст.128 ЗКУ, визначений ПКМ «Про затвердження Порядку продажу об'єктів, що підлягають приватизації, разом із земельними ділянками державної власності» від 08.07.2009 №689.

Хоча продаж здійснюється на аукціоні, такий аукціон проводиться в порядку, визначеному КМУ, до відносин із його проведення положення ЗКУ про земельні торги не застосовуються.

Проблема. КМУ та ФДМУ тривалий час чомусь вважали, що у даному випадку мова йде, насамперед, про продаж земельних ділянок «разом з пакетом акцій» підприємства, що розташоване на земельній ділянці. Про такий оригінальний підхід свідчить низка нормативних актів: ПКМ від 22.02.2008 №110 «Про затвердження Порядку продажу у 2008 році державними органами приватизації земельних ділянок державної власності, на яких розташовані об'єкти, що підлягають приватизації», накази ФДМУ від 28.03.2008 №364 «Про затвердження Примірного договору купівлі-продажу земельної ділянки разом з пакетом акцій відкритого акціонерного товариства за аукціоном» та від 21.03.2008 №341 «Про затвердження Примірного договору про надання послуг виконавця аукціону при проведенні аукціону з продажу державними органами приватизації земельних ділянок разом з пакетом акцій відкритого акціонерного товариства».

Концепція продажу ділянок «разом із пакетом акцій» є цілком хибною. Покупець акцій не використовуватиме земельну ділянку відповідного підприємства, тому не має жодної потреби у її придбанні. Більш того, придбання ділянки власником акцій фактично унеможливлює її використання фактичним користувачем - підприємством.

Наскільки нам відомо, жодного випадку продажу земельних ділянок «разом із пакетом акцій» не було.

Схоже, по спливу кількох років уряд все-таки усвідомив нежиттєздатність конструкції продажу ділянки «разом із пакетом акцій». ПКМ «Про затвердження Порядку продажу об'єктів, що підлягають приватизації, разом із земельними ділянками державної власності» від 08.07.2009 №689 передбачає, що земельні ділянки до продажу вносяться до статутного (складеного) капіталу відповідного підприємства (див., зокр., п.п.4, 7, 10 Порядку). Такий підхід є цілком правильним по суті, проте з огляду на положення ст.82 ЗКУ сумнівною є можливість отримання підприємствами, що підлягають приватизації, земельних ділянок у власність. Хотілося б, щоб на практиці перемогло ліберальне розуміння цієї статті.

3. «Викуп». Із загального правила про необхідність конкурентного продажу земельних ділянок державної (комунальної) власності є низка винятків– див. ч.2 ст.134 ЗКУ.

NB. Ч.3 ст.134 ЗКУ також передбачає, що «земельні торги не проводяться при наданні (передачі) земельних ділянок громадянам у випадках, передбачених статтями 34, 36 та 121 цього Кодексу». Між тим, жодна із зазначених статей не стосується продажу земельних ділянок.

У випадках, визначених ч.2 ст.134 ЗКУ, придбання земельних ділянок державної (комунальної) власності здійснюється в порядку, визначеному ст.128 ЗКУ, ПКМ «Про затвердження Порядку здійснення розрахунків з розстроченням платежу за придбання земельної ділянки державної та комунальної власності» від 22.04.2009 №381.

Законодавство передбачає й інші винятки, коли земельні ділянки державної (комунальної) власності продаються без застосування процедури земельних торгів. Насамперед, йдеться про викуп земельних ділянок, наданих покупцеві у постійне користування, передбачений п.6 розд.Х «Перехідні положення» ЗКУ. За Рішенням КСУ №5-рп/2005 положення даного пункту втратили чинність як такі, що не відповідають КУ, «в частині зобов’язанняпереоформити право постійного користування земельною ділянкою на право власності …»; між тим, це не означає, на наш погляд, що суб’єкти права постійного користування позбавлені права «переоформити право постійного користування земельною ділянкою на право власності …», яке випливає із редакції даного пункту.

Також, згідно із ч.4 ст.13 ЗУ «Про фермерське господарство», «громадяни України, які до 1 січня 2002 року отримали в постійне користування або оренду земельні ділянки для ведення фермерського господарства, мають переважне право на придбання (викуп) земельних ділянок розміром до 100 гектарів сільськогосподарських угідь, у тому числі до 50 гектарів ріллі, у власність з розстрочкою платежу до 20 років»). Вважаємо, що право на викуп у цьому випадку реалізується в порядку, визначеному ст.128 ЗКУ, ПКМ «Про затвердження Порядку здійснення розрахунків з розстроченням платежу за придбання земельної ділянки державної та комунальної власності» від 22.04.2009 №381 та ПКМ від 24.01.2000 №118 «Про порядок викупу земельних ділянок громадянами (понад норму, яка приватизується безкоштовно) для ведення фермерського або особистого підсобного господарства» (в частині, що не суперечить ЗКУ).

Також неможливе проведення аукціону у випадку придбання земельної ділянки іноземною державою або іноземною юридичною особою відповідно до ст.129 ЗКУ.

Іншим винятком є придбання чи отримання в оренду земельної ділянки під об'єктом незавершеного будівництва при його приватизації (ст.3 ЗУ «Про особливості приватизації об'єктів незавершеного будівництва»). Особливості процедури придбання земельної ділянки визначаються зазначеним Законом.

¹ Козырь О.М. Особенности регулирования сделок с землей земельным законодательством // Экологическое право.– 2003. - №4. – С.11.

² Хаустов Д.В. Публично-правовые договоры в природопользовании // Экологическое право. – 2003. - №4. – С.22.

³ Див. Ріпенко А. Регулювання земельних відносин у містобудівному законодавстві України: тенденції та перспективи [Текст] / Артем Ріпенко // Землевпорядний вісник : Науково-виробничий журнал. - 2011. - № 5. - С. 24-30.