Тема 12. Законодательные акты о туристской деятельности.

1. Международное сотрудничество России в сфере туризма.

2. Изменения в правовое регулирование туристкой деятельности, внесенные Федеральным законом от 3 мая 2012 г.

1. В современных условиях Россия является полноправным членом мирового сообщества. Она активно взаимодействует с иностранными государствами в различных сферах, в том числе и в области туризма. В условиях глобализации государствам для успешной деятельности на туристском рынке необходимо выработать общие «правила игры», несмотря на все их национальные особенности (унифицировать правовую базу, создать наднациональное законодательство в сфере туризма и т. п.).

Совместному решению вопросов, затрагивающих туризм, способствует деятельность международных организаций, в работе которых активное участие принимает и Россия. Прежде всего, Россия является членом Всемирной туристской организации (ЮНВТО) – специализированного учреждения ООН, функционирующего со 2 января 1975 года. В рамках этой организации регулярно (один раз в два года) созываются сессии Генеральной ассамблеи ЮНВТО, на которых обсуждаются актуальные проблемы туризма. Последняя сессия проходила в августе 2013 г. в Виктории-Фоллс (Зимбабве).

В 1991 г. в рамках организации Тихоокеанского экономического сотрудничества (АТЭС) была образована Рабочая группа по туризму в связи с возрастающей ролью туризма в социально-экономическом развитии азиатско-тихоокеанского региона. Россия как член АТЭС является участником этой Рабочей группы. В мае 2012 г. при непосредственном участии России 2012 г. был образован Совет по туризму государств – участников Содружества Независимых Государств. Данный совет был создан для координации сотрудничества в области туризма, в его состав входят руководители соответствующих государственных органов.

Россия также активно участвует в работе и других региональных экономических организаций, где также обсуждаются и решаются вопросы, затрагивающие туризм (Организация Черноморского экономического сотрудничества – ЧЭС; Шанхайская организация сотрудничества – ШОС; Евразийское экономическое сообщество – ЕврАзЭс и др.). Например, в рамках ЧЭС Россия ежегодно (начиная с 2005 г.) проводит в Геленджике международную конференцию по развитию туристской инфраструктуры.

Правовую основу туризма на международном уровне составляют акты, принятые различными международными организациями. Данные акты можно разделить на две группы:

Документы общего характера, в частности:

1. Всеобщая декларация прав человека(принята Генеральной Ассамблеей ООН в 1948 г.). Она является первым международным документом о правах человека и его основных свободах. В ней были закреплены основополагающие права и свободы человека, в числе прочего послужившие основой и для развития туризма. Например, в ст.13 декларации провозглашается: «Каждый человек имеет право свободно перемещаться и выбирать себе место жительства в пределах государства. Каждый человек имеет право покидать любую страну, включая свою собственную, и возвращаться в свою страну».

2. Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах(принят Генеральной Ассамблеей ООН в 1966 г.). В нем, в частности закреплено положение о том, что государства поощряют развитие международных контактов в культурной области (ст. 15).

3. Международный пакт о гражданских и политических правах(принят Генеральной Ассамблеей ООН в 1966 г.). Ст.12 пакта говорит о том, что каждому гражданину принадлежит право на свободное передвижение и право покидать любую страну, включая собственную.

4. Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (акт СБСЕ 1975 г.). Он определяет основные направления деятельности государств по развитию международного туризма. В нем выражено намерение способствовать улучшению условий для развития как индивидуального, так и коллективного туризма, а равно поощрять расширение молодежного туризма путем предоставления соответствующих льгот.

Специализированные документы, в частности:

1. Манильская декларация по мировому туризму(принята Всемирной конференцией по туризму в 1980 г., проходившей на Филиппинах). Декларация закрепила обязанность государств содействовать развитию национального и международного туризма, участвовать в развитии туризма, определяя основные направления, связанные с поощрением соответствующих капиталовложений. Если до 1980 г. туризм рассматривался в основном с точки зрения доходности, то Манильская декларация провозгласила концепцию туризма как способа проведения отпусков, как форму отдыха, путешествий и перемещений лиц с любыми целями. Именно Манильская декларация установила 27 сентябряв качестве всемирного дня туриста.

2. Документ Акапулько (принят на Всемирном совещании по туризму в Мексике в 1982 г.). Он подтвердил принципы Манильской декларации и закрепил необходимость обеспечения права граждан на отдых, досуг, оплачиваемый отпуск и на создание законодательных положений для облегчения доступа к проведению отпусков всеми слоями населения. Особое внимание в Документе уделяется роли национального туризма в развитии мирового туризма, принятию финансовых и технических мер, направленных на увеличение покупательной способности граждан.

3. Хартия туризма и Кодекс туриста(он является приложением к Хартии) – были приняты на Генеральной ассамблее ЮНВТО в Болгарии в 1985 г. Хартия туризма установила основные обязанности государства для развития туризма(например,приводить туристскую политику в соответствие с политикой общего развития, проводимой на различных уровнях - местном, региональном, национальном и международном, и расширять сотрудничество в области туризма как на двусторонней, так и на многосторонней основе; защищать в интересах настоящего и будущих поколений туристскую среду, которая, включая в себя человека, природу, общественные отношения и культуру, является достоянием всего человечества), а в Кодексе туриста получили закрепление его основные права и обязанности (например, в местах транзита и временного пребывания туристы должны уважать установившийся политический, социальный, моральный и религиозный уклад и подчиняться действующим законам и правилам; по прибытии к местам и отдельным районам туристского интереса, а также на протяжении всего их транзита и временного пребывания туристы должны располагать: объективной, точной и исчерпывающей информацией об условиях и возможностях, предоставляемых в течение их путешествия и временного пребывания официальными туристскими организациями и поставщиками туристских услуг; личной безопасностью, безопасностью своего имущества, а также защитой своих прав как потребителей и т. д.)

4. Гаагская декларация по туризму(принята Межпарламентской конференцией по туризму в 1989 г.). Декларация провозгласила десятьпринципов, являющихся инструментом международного сотрудничества в сфере туризма, средством сближения между народами. Их положения сводятся к следующему:

- туризм – форма проведения свободного времени;

- туризм – эффективное средство содействия социально-экономическому росту страны;

- естественная, культурная и человеческая окружающая среда – основное условие развития туризма;

- туризм носит гуманный характер;

- каждый человек имеет право на свободные путешествия;

- упрощение формальностей путешествий – основа развития туризма;

- безопасность и защита туристов, уважение их достоинства – важнейшие условия развития туризма;

- государства должны принимать меры по борьбе с терроризмом, совершенствовать качество туристских услуг, планировать развитие туристской инфраструктуры.

5. Глобальный этический кодекс туризма(принят на 13-й сессии Генеральной ассамблеи ЮНВТО в Чили в 1999 г.). Этот документ определяет основные принципы развития туризма, закрепляет обязательства и права участников туристского процесса, дает рекомендации туристским организациям по реализации принципов международных актов.

Помимо актов международных организаций туризм также регулируется различными международными договорами (соглашениями). В соответствии со ст. 18 Федерального закона «Об основах туристской деятельности в РФ» международные договоры РФ являются правовой основой международного сотрудничества в сфере туризма. Согласно ст. 2 Федерального закона от 15 июля 1995 г. «О международных договорах РФ» международным договором является международное соглашение, заключенное РФ с иностранным государством (или государствами) либо с международной организацией в письменной форме и регулируемое международным правом. Международные договоры заключаются с иностранными государствами, а также с межгосударственными организациями от имени РФ (межгосударственные договоры), от имени Правительства (межправительственные договоры), от имени федеральных органов исполнительной власти (договоры межведомственного характера).

Государства-участники могут выполнять свои международные обязательства путем прямой инкорпорации международного договора в свое внутреннее законодательство или издания отдельных внутринациональных актов на его основе.

По количеству участников международные договоры могут быть:

1) Многосторонние (например, соглашение «О сотрудничестве в области туризма», заключенное государствами - участниками СНГ 23 декабря 1993 г. В соответствии с Соглашением государства взяли на себя обязательства по содействию в развитии равноправного и взаимовыгодного сотрудничества, эффективного освоения туристских ресурсов, по информационному и нормативно-правовому обеспечению туризма и по сближению законодательств государств по туризму, по обмену информацией, опытом, научными и учебными материалами, по оказанию содействия в вопросах подготовки кадров).

2) Двухсторонние (например, Соглашение между Российской Федерацией и Европейским Союзом об упрощении выдачи виз гражданам РФ и ЕС от 25 мая 2006 г.; Соглашение между Правительством РФ и Правительством Арабской Республики Египет о сотрудничестве в сфере туризма от 15 марта 2008 г.).

В настоящее время основой договорно-правовой базы международных связей РФ в области туризма являются более 70 двусторонних соглашений со странами мира (они носят как межправительственный, так и межведомственный характер). В рамках этих соглашений происходит взаимное продвижение туристского продукта, осуществляются инвестиции в туристскую инфраструктуру, проходит обмен опытом подготовки кадров для индустрии туризма, развивается правовая база, совершенствуются стандарты туристских, гостиничных и иных услуг для сферы туризма. Активно работают образованные в рамках межправительственных комиссий по торгово-экономическому сотрудничеству двусторонние рабочие группы по туризму. Эта деятельность включает в себя проведение тематических семинаров и конференций по обмену опытом, стажировок для региональных и муниципальных властей, а также для работников туристской индустрии. На двустороннем уровне решаются также вопросы упрощения визовых формальностей.

Мая 2012 г. был принят Федеральный закон «О внесении изменений в ФЗ «Об основах туристской деятельности в РФ» и отдельные законодательные акты РФ». Целью его принятия было совершенствование законодательства о туризме для усиления защиты прав и законных интересов туристов, выезжающих за пределы РФ.

Законом предусматривается:

1) Создание объединения туроператоров в сфере выездного туризма (ч. 3 ст. 4.1) для оказания экстренной помощи туристам за пределами РФ в случае невозможности исполнения, неисполнения или ненадлежащего исполнения туроператором своих обязательств по договору с туристом (такая организация в настоящее время образована и называется Турпомощь).

Под экстренной помощью понимаются «действия по организации эвакуации туриста из страны временного пребывания», она должна оказываться за счет средств компенсационного фонда объединения туроператоров в сфере выездного туризма. Порядок и условия оказания экстренной помощи туристам в соответствии с законом определяются Правительством РФ (см. утвержденные Постановлением Правительства РФ от 27 февраля 2013 г. № 162 Правила оказания экстренной помощи туристам).

Ростуризм должен разместить на своем официальном сайте сведения об объединении туроператоров в сфере выездного туризма (адрес (место нахождения) и почтовый адрес данного объединения, адрес официального сайта объединения в интернете, способы связи с данным объединением (номера телефонов, факсов, адрес электронной почты и другие сведения).

2)Туроператоры в сфере выездного туризма были обязаны вступить в Турпомощь в течение одного года со дня официального опубликования закона, то есть до 4 мая 2013 г. (фактически срок вступления несколько раз продлевался до конца июня 2013 г.; не вступившие в Турпомощь организации не вправе заниматься туроператорской деятельностью в сфере выездного туризма). При этом в фонд Турпомощи туроператоры должны были внести денежную сумму в размере 0,1% от годового оборота туроператора, но не менее 100 тыс. руб.

Законом туроператорам предусматривается определенная льгота: средства компенсационного фонда необлагаются налогом на прибыль.

3) Изменился размер финансового обеспечения туроператоров. Для компаний, занимающихся выездным туризмом, если их годовая выручка не превышает 250 млн. руб., а также для работающих по упрощенной системе налогообложения, размер фингарантий составляет 30 млн. руб.Если выручка – более 250 млн. руб. – размер фингарантий составляет 12% от оборота фирмы. Для туроператоров по внутреннему туризму размер финансового обеспечения остался прежним – 500 тыс. руб.; для туроператоров по въезду фингарантии снизились с 10 млн. руб. до 500 тыс. руб.

4) В законе появилось положение о праве страховщиков на регрессное требование к учредителям должника, его руководителю, членам органов управления туроператора в размере выплаченного страхового возмещения, если неисполнение туроператором обязательств по договору вызвано умышленными действиями указанных лиц.

5)В новой редакции ФЗ «Об основах туристской деятельности в РФ» в ст. 10.1 появилась ч. 3: «при реализации турагентом туристского продукта от своего имени в договоре с туристом и (или) заказчиком должно содержаться указание на туроператора, сформировавшего туристский продукт, в том числе на способы связи с туроператором (номера телефонов, факсов, адрес сайта, адрес электронной почты и другие сведения)». В свою очередь, на сайте туроператора должен приводиться перечень агентств, с которыми он сотрудничает.

6)Были установлены меры административной ответственности за правонарушения, совершенные туроператорами или объединением туроператоров в сфере выездного туризма при осуществлении своей деятельности (см. ст. 14.51 КоАП РФ «Нарушение законодательства РФ о туристской деятельности»).

7)В новой редакции ФЗ «Об основах туристской деятельности в РФ» из ст. 10 было убрано положение о том, что «условия путешествия и общая цена туристского продукта указываются в туристской путевке, являющейся неотъемлемой частью договора о реализации туристского продукта»; одновременно из ст. 1 Закона было изъято легальное определение туристской путевки.

8)Согласно новой редакции ч. 5 ст. 9 ФЗ «Об основах туристской деятельности в РФ» «…туроператор несет ответственность перед туристом за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств по договору о реализации туристского продукта, заключенному турагентом как от имени туроператора, так и от своего имени. Данное положение противоречит природе агентского договора, отраженной в главе 52 ГК РФ (старая редакция ч. 5 ст. 9 была более последовательной: «туроператор отвечает перед туристами также за действия (бездействие), совершенные от имени туроператора его турагентами в пределах своих обязанностей (полномочий)»).

В целом, анализ изменений позволяет сделать вывод о стремлении законодателя усилить контроль за туроператорским рынком, повысить ответственность за неисполнение (ненадлежащее исполнение) обязательств именно этих субъектов индустрии туризма.