Вопрос 1. Понятие, характеристика и правовые основы деятельности органов внутренних дел в особых условиях

В основе любой деятельности лежит система понятий. Поэто­му, для того, чтобы полнее представить содержание управленче­ской деятельности органов внутренних дел в особых условиях, не­обходимо уяснить смысл понятия «особые условия». Конструкцию данного словосочетания образуют термины «особые» и «условия», каждый из которых имеет собственное семантическое значение. «Особенность», «особенное» означает не такое, как все остальное, то есть имеющее характерные, отличительные свойства. «Условия» обычно толкуются как обстоятельства, от которых что-либо зависит; правила, установленные в какой-нибудь области жизнедеятельности; обстановка, в которой происходит что-либо, а также данные или требований, из которых следует исходить. По­этому использование указанного словосочетания предполагает не­обходимость учитывать как содержание, так и отличительные чер­ты условий (обстоятельств, обстановки, правил), в которых дейст­вуют органы внутренних дел.

Понятие «особые условия» для органов внутренних дел более емко и включает в себя как содержание, так и форму выражения. Оно не ограничивается характеристикой обстановки, возникаю­щей в результате природных, техногенных и экологических явлений, а включает в себя более широкий круг обстоятельств соци­ального характера. Кроме того, данное понятие отражает главные отличительные особенности названных условий, то есть то, что характерно в этом случае для деятельности органов внутренних дел. Это особый правовой режим, создание временных организа­ционно-штатных структур, привлечение дополнительных сил и средств, а также создание новой системы управления и связи, проведение в ряде случаев специальных операций.

Особые условия деятельности органов внутренних дел могут быть вызваны явлениями социального, природного, техногенного и экологического характера.

Явления социального характера принято разделять на явления криминального и некриминального свойства. К первым относятся массовые беспорядки, захват государственных и других важных объектов, блокирование транспортных коммуникаций, групповые и вооруженные побеги преступников из мест лишения свободы и при конвоировании, захват заложников, захват и угон воздушного судна, водного транспорта и железнодорожного подвижного состава, террористические акты и др.

Ко второй группе относятся массовые политические, спор­тивные, культурные, религиозные и иные мероприятия.

К явлениям природного характера относятся явления геологи­ческого, гидрологического и метеорологического происхождения. Наибольшую опасность из них в России представляют землетря­сения, наводнения, оползни и обвалы, бури и смерчи, снежные заносы и лавины, сели и цунами, природные пожары, засухи, а также особо опасные массовые эпидемии, эпизоотии.

Явления техногенного характера включают аварии и катастрофы (крупная авария на объекте народного хозяйства или на транспорте, повлекшая за собой человеческие жертвы или ущерб здоровью людей, либо разрушение или уничтожение материальных ценностей в значительных размерах) на транспорте, промышленных объектах, как без заражения окружающей среды, так и с угрозой выброса или выбросом хими­чески и биологически опасных, а также радиоактивных веществ. Это могут быть также аварии на взрывоопасных промышленных объектах, в системах жизнеобеспечения населения, водохозяйст­венные катастрофы.

Явления экологического характера включают опасные измене­ния состояния и свойств суши (почв, недр, ландшафта), атмосфе­ры, гидросферы, биосферы Земли. Они могут вызвать экологиче­ские бедствия - глубокие необратимые изменения окружающей природной среды, повлекшие существенное ухудшение здоровья населения, нарушение природного равновесия, разрушение есте­ственных экологических систем, деградацию флоры и фауны.

Особые условия возникают также при введении военного по­ложения, когда на органы внутренних дел возлагаются специаль­ные задачи в сфере мобилизационной работы, территориальной и гражданской обороны, а также при введении режима чрезвычай­ного положения, внутреннем вооруженном конфликте.

Военное положение - это особый правовой режим деятельно­сти органов государственной власти, иных государственных орга­нов, органов местного самоуправления и организаций, предусмат­ривающий ограничения прав и свобод; вводится на всей террито­рии Российской Федерации или в отдельных ее регионах в случае агрессии или непосредственной угрозы агрессии против Россий­ской Федерации.

Режим чрезвычайного положения - это временно вводимый особый правовой режим деятельности органов государственной власти, предприятий, учреждений и организаций, допускающий предусмотренные законом отдельные ограничения прав и свобод граждан и прав юридических лиц, а также возложение на них до­полнительных обязанностей.

Под понятием «особые условия деятельности органов внутрен­них дел» понимают обстановку (обстоятельства), вызываемую явлениями социального, природного, техногенного и экологического характера, представляющую повышенную опасность дляжизни и здоровья людей, окружающей среды, нормального функционирования государственных институтов и требующую от органов внутренних дел для ее нормализации специальных организационных, правовых мер и их ресурсного обеспечения.

Понятие «особые условия» соотносят с такими понятиями, как «чрезвычайные обстоятельства», «чрезвычайная ситуация», «чрезвычайное происшествие», которые широко используются в теории и практике органов внутренних дел и распространены в ведомственных нормативных актах. Рассмотрим подробнее выше­упомянутые понятия.

В рассматриваемом аспекте чрезвычайные обстоятельства означают условия функционирования органов государственной власти и управления, предприятий, организаций, учреждений, а также жизнедеятельности людей в период локализации и ликвидации процессов и явлений в социальной и техногенной сферах, природной среде, существенно влияющих на нормальный ритм жизни общества и требующих принятия специальных мер защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан, среды обитания, материальных и иных ценностей от уничтожения, повреждения, хищения, и вызывающие необходимость восстановления нормальной работы объектов жизнеобеспечения.

Понятие «чрезвычайная ситуации» трактуется как обстановка на определенной территории (акватории), сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей. Чрезвычайные ситуации могут быть вызваны также применением возможным противником современных средств поражения. Рассмотрим подробнее существующую классификацию чрезвычайных ситуаций.

С учетом характера происхождения они разделяются по типам на преднамеренные и непреднамеренные ситуации.

Сообразно последние, чрезвычайные ситуации подразделяют на следующие классы: техногенные (промышленно-технологические), порождаемые авариями, катастрофами, пожарами на промышлен­ных, транспортных и иных хозяйственных объектах; природные (стихийные бедствия), вызываемые явлениями геологического, гидрологического и мeтeopoлoгичecкoгo происхождения (тектогенные катастрофы — землетрясения, цунами; гидрометеогенные катастрофы - наводнения, смерчи, снежные бури, лавины, сели, засухи, оползни); комбинированные, обусловленные комплек­сом причин, сочетанием природных, техногенных и социальных факторов.

По масштабу распространения и тяжести последствий, со­гласно действующему законодательству, чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера подразделяют: на локаль­ные, распространение которых ограничено территорией объекта производственного или социального назначения; местные, кото­рые ограничены пределами населенного пункта, города, района; территориальные, распространяемые за пределы субъекта Россий­ской Федерации; региональные, распространение которых охваты­вает территорию двух субъектов Российской Федерации; феде­ральные, охватывающие территорию более двух субъектов Российской Федерации, и трансграничные, то есть те, которые произошли за рубежом и затрагивают территорию России.

По скорости распространения чрезвычайные ситуации услов­но классифицированы на внезапные (например, взрывы, транс­портные аварии, внезапное обрушение сооружения), быстро рас­пространяющие опасность (например, аварии с выбросом сильно­действующих ядовитых веществ), умеренно распространяющие опасность (например, аварии на коммунальных системах), медлен­но распространяющие опасность.

Кроме того, чрезвычайные ситуации различают по длительно­сти последствий, поскольку вне зависимости от источников они характеризуются различной продолжительностью — от нескольких минут (снежные лавины) до нескольких часов (сели), дней (оползни), месяцев (наводнения), лет (землетрясения), многих десятилетий (выбросы радиоактивных веществ).

При классификации чрезвычайные ситуации подразделяют также на типы: социально-экономический, то есть учитывающий человеческие жертвы (эпидемии, мутагенез, эпизоотии, эпифитотии); социально-психологический, принимающий во внимание стрессовое состояние (страх, депрессии), дестабилизацию психо­логической устойчивости населения в посткризисный период; социально-политический, учитывающий остроконфликтность, взры-воопасность, усиление внутриполитической и международной на­пряженности, широкий внутриполитический резонанс и междуна­родный резонанс; экономический, который учитывает экономиче­ский ущерб, необходимость ресурсных затрат на восстановление и компенсацию, а также предотвращение и ликвидацию чрезвычай­ной ситуации; организационно-управленческий, учитывающий не­определенность ситуации, сложность принятия решений, прогно­зирования, необходимость быстрого реагирования, включая при­влечение большого числа разных организаций и специалистов, а также масштабность эвакуационных и аварийно-спасательных ра­бот; специфический (мультипликативный), учитывающий много- и разнопорядковость последствий и их цепной характер

Чрезвычайным происшествием считают исключительное по своей важности событие, нарушившее обычный ход вещей. Оно может быть криминального и некриминального свойства, а также иметь социальный, природный и техногенный характер. Отметим, что чрезвычайное происшествие криминального характера может выражаться в совершении отдельного тяжкого преступления, уг­рожающего жизни, здоровью, чести и достоинству людей, любым формам собственности и требовать проведения специальных ме­роприятий.

Таким образом, чрезвычайные ситуации, чрезвычайные обстоятельства и чрезвычайные происшествия вызывают (создают) особые условия для деятельности органов внутренних дел, во время которых в значительной степени, а иногда и коренным образом, изменяется содержание их работы, возникает необходимость использования специальных организационных форм, изменения тактических приемов и методов управления.

Деятельность органов внутренних дел в особых условиях име­ет соответствующие правовые основы. В последнее время сущест­венно обновлено нормативное обеспечение наиболее важных ас­пектов этой деятельности, в результате чего обозначились и на­полняются четыре основных блока законных и подзаконных актов регулирующих деятельность органов внутренних дел и внутренних войск при чрезвычайных обстоятельствах криминального характе­ра, при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного ха­рактера, при введении на определенной территории правового режима чрезвычайного положения, а также при введении степени боевой готовности, военного положения, осуществлении граждан­ской, территориальной обороны и мобилизационной работы.

Нормативные акты, регулирующие деятельность государст­венных органов, в том числе органов и подразделений МВД Рос­сии, в особых условиях, различны по юридической природе, вре­мени и сферам действия, адресатам и субъектам, их применяю­щим, характеру, содержанию, направленности и степени регуля­тивного воздействия на решение возникающих задач. Они образуют систему, представленную следующими актами: Конституция Российской Федерации; конституционные и федеральные законы Российской Федерации; международные акты и общепризнанные принципы международного права (подписанные и признаваемые Российской Федерацией); указы Президента Российской Федера­ции; постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации; акты министерства внутренних дел; других мини­стерств и ведомств, наделенных по данному вопросу компетенци­ей надведомственности; законные и подзаконные акты органов государственной власти субъектов Российской Фе­дерации и органов местного самоуправления; а также акты спе­циализированных органов по чрезвычайным обстоятельствам и чрезвычайным ситуациям.

Необходимо подчеркнуть, что нормативными актами Россий­ской Федерации в значительной мере урегулированы основопо­лагающие вопросы организации и функционирования органов внутренних дел в особых условиях, в том числе определяющие их место в общегосударственной системе предупреждения данных ситуаций и осуществления действий в особых условиях, компе­тенцию, общие и частные задачи, основные права и обязанности должностных лиц, организационное и ресурсное обеспечение, формирование органов оперативного управления, обеспечение готовности к действиям в особых условиях, а также организаци­онно-тактические приемы и способы действий сил и средств в конкретных чрезвычайных обстоятельствах и чрезвычайных ситуациях.

С учетом иерархии правовых актов, образующих эту систему, следует выделить Конституцию Российской Федерации. Это обусловлено тем, что, во-первых, она имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации, в том числе и в особых условиях. Bo-вторых только в компетенции Российской Федерации находятся вопросы регулирования и защиты прав человека и гражданина, национальных меньшинств, вопросы войны и мира, обороны, защиты государственной границы и т.д. (ст. 71). И в-третьих, согласно Основному закону страны вопросы охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями и ликвидация их последствий находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72).

Блок федеральных законов, регламентирующих деятельно органов государственной власти в особых условиях, значителен, в них, как правило, закреплены основополагающие вопросы организации и функционирования в этих условиях государственных органов, в том числе органов и подразделений МВД России, к этому блоку законов относятся Федеральные законы Российской Федерации: «Об обороне», «О защите населения и территорий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», «О радиационной безопасности населения», «О гражданской обороне», «О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации», «О борьбе с терроризмом».

Данную деятельность регулируют также Федеральный конституционный закон «О чрезвычайном положении», Федеральный закон «О полиции» и др.

Так, в соответствии с Законом «О полиции», закрепляющим основные вопросы организации и функционирования значитель­ной части системы органов и подразделений МВД России, полиции должна принимать при чрезвычайных ситуациях неотложные меры по спасению граждан, охране имущества, оставшегося без присмотра, содействовать в этих условиях бесперебойной работе спасательных служб; обеспечивать общественный порядок при проведении карантинных мероприятий во время эпидемий и эпизоотий» (п.7 ст. 12 Закона «О полиции»).

В блоке, объединяющем указы Президента России, которые регламентируют деятельность органов внутренних дел и внутрен­них войск в особых условиях, необходимо выделить следующие Указы: «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации», «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти».

Следующий блок нормативных правовых актов — постановле­ния и распоряжения Правительства Российской Федерации, издан­ные по вопросам применения законов и указов Президента Рос­сии в части организационного обеспечения деятельности государ­ственных органов, включая МВД России, в особых условиях, обеспечения органов внутренних дел и внутренних войск специ­альными средствами, оружием, боевой и специальной техникой, а также установления правил их применения. К ним относятся по­становления Правительства Российской Федерации: «О силах и средствах единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций», «О порядке подготовки насе­ления в области защиты от чрезвычайных ситуаций», «О порядке сбора и обмена в Российской Федерации информации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций при­родного и техногенного характера», «О классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», «О еди­ной государственной системе предупреждения и ликвидации чрез­вычайных ситуаций».

Особый блок нормативных актов, которыми непосредственно регламентирована деятельность органов МВД России и их должностных лиц в особых условиях, составляют межведомственные и ведомственные нормативные акты.

Следующий блок нормативных актов составляют законные и подзаконные акты органов представительной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления (конституции, законы, уставы и иные нормативные правовые акты), принятые в пределах их полномочий и регламентирующие деятельность государственных органов, в том числе органов внутренних дел, в особых условиях.

Нормативными актами следующего блока являются решения специализированных органов по чрезвычайным обстоятельствам, чрезвычайным ситуациям, в частности, решения комиссий по чрезвычайным ситуациям района, города, области, края, республики, а также ведомственных и межведомственных специализированных органов оперативного управления группировками сил и средств в особых условиях (оперативных штабов, объединенных оперативных штабов, совместных оперативных штабов).

Блок международных актов составляют: Всеобщая декларация прав человека, Кодекс поведения должностных лиц по поддержа­нию правопорядка, Конвенция о борьбе с захватом заложников, Основные принципы применения силы и огнестрельного оружия должностными лицами по поддержанию правопорядка, Между­народный пакт о гражданских и политических правах и другие документы, подписанные либо признаваемые Российской Феде­рацией.

Как было уже отмечено, особые условия деятельности органов внутренних дел наступают и при введении чрезвычайного поло­жения.

Введение чрезвычайного положения всегда связано с особой, экстраординарной ситуацией, вызванной неправомерными дейст­виями людей или природными явлениями, чрезвычайными собы­тиями, когда создавшуюся ситуацию, нарушение нормальных ус­ловий жизни и деятельности людей невозможно устранить без при­менения специальных ограничительных мер.

Для координации работы по ликвидации обстоятельств, вы­звавших введение чрезвычайного положения, а также в случае не надлежащего осуществления своих функций органами государственной власти на территории, где введено чрезвычайное положение, могут быть образованы специальные временные органы. Им могут быть переданы полностью или частично распорядительные и исполнительные полномочия территориальных органов государственной власти. Для обеспечения общественного порядка, охра­ны жизни, здоровья, безопасности, прав, свобод и законных интересов граждан используются силы и средства органов внутренних дел территории, на которой объявлено чрезвычайное положение.

На период чрезвычайного положения могут устанавливаться ряд ограничительных мер, к которым относятся: особый режим въезда и выезда, а также ограничение свободы передвижения по территории, на которой введено чрезвычайное положение; усиление охраны общественного порядка и объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения; запрещение проведения забастовок, собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций, а также ограничение движения транспортных средств и их досмотр.

В случае введения чрезвычайного положения по основаниям, связанным с противоправной деятельностью, дополнительно могут вводиться, в частности, следующие меры: комендантский час (т.е. запрет находиться на улицах и в иных общественных местах без специально выданных пропусков и документов, удостоверяющих личность, в установленное время суток); приостановление, после соответствующего предупреждения, деятельности политических партий и массовых движений, препятствующих нормализации обстановки; проверка документов в местах скопления граждан, а в исключительных случаях, при имеющихся данных о наличии у граждан оружия, проведение личного досмотра, досмотра вещей, жилища и транспортных средств; ограничение или запрещение продажи оружия, ядовитых веществ, спиртных напитков (в исключительных случаях допускается временное изъятие у граждан огнестрельного и холодного оружия и боеприпасов, ядовитых и взрывчатых веществ, а у предприятий, учреждений и организаций также учебной техники и радиоактивных веществ).