Основні напрями реформування державної служби України.

Україна нині перебуває у трансформаційному пе­ріоді, докорінно змінюються базисні засади суспільства, здійс­нюється формування суверенної та незалежної, демократичної, соціальної, правової держави.

Важливим чинником формування державності України є ство­рення сучасної ефективної системи державного управління, що має бути запроваджена шляхом проведення адміністративної ре­форми.

її метою є запровадження динамічних змін в інституціональній системі державного управління, включаючи такі напрями, як за­провадження сучасної парадигми державного управління, яке має бути спрямоване на забезпечення реалізації прав і свобод людини та громадянина, політичного та соціального партнерства, функціо­нального управління соціально-економічними сферами, делегуван­ня певних функцій держави іншим, відмінним від державного апа­рату, організаціям для опосередкованого їх регулювання через за­стосування економічних важелів або соціальних пріоритетів.

Державна служба має забезпечити державному управлінню системний характер та програмно-цільовий підхід до надання управлінських послуг на основі управлінського професіоналізму, правової компетентності, організованості та дисципліни держав­них службовців, законності, результативності, раціональності, ефективності їх праці.

Розвиток державної служби передбачає послідовне здійснення систематизованих за напрямами та етапами комплексів практич­них заходів (правових, організаційних, інформаційних, матері­ально-технічних, фінансових та інших), спрямованих на забезпе­чення єдності всіх елементів, що складають державну службу, на чіткий взаємозв’язок усіх її інституціональних положень з діяль­ністю корпусу державних службовців.

Вихідні позиції розвитку державної служби визначаються не­обхідністю надання системного характеру перетворенням у сфері державної служби, зосередження основної уваги на інституційно-правових адміністративно-процесуальних аспектах інституту дер­жавної служби. При цьому система державної служби, що розви­вається, має не тільки стати налагодженою в усіх її ланках, високопрофесійною, результативною, стабільною та авторитетною, а й гарантувати демократичний характер взаємовідносин держав­ного апарату, державних службовців з громадянами, іншими ін­ститутами громадянського суспільства, запровадити конститу­ційний принцип пріоритету прав і свобод особи й громадянина.

Подальший розвиток державної служби відбувається одночас­но з проведенням правової реформи. Державна служба нерозривно пов'язана з процесом формування української державності й роз­витку повноцінного громадянського суспільства; багато в чому вона сприяє визначенню векторів розвитку державності та гро­мадянського суспільства.

Державна служба як системний правовий інститут містить пра­вові норми різних галузей права. З розвитком законодавства, що регулює державно-службові відносини, ймовірно, будуть прийма­тися нормативні акти виключно державно-службового характеру.

Системно-інтегративний аспект інституту державної служби полягає в тому, що організація і функціонування державної служ­би регулюється нормами багатьох галузей права (конституційно­го, адміністративного, трудового, кримінального тощо); систем­но-елементний аспект інституту державної служби полягає в то­му, що він складається з певних підінститутів. їх розвиток має відбуватися синхронно.

З урахуванням Концепції адміністративної реформи та специ­фічних особливостей функціонування державної служби основ-| ними її цілями можна вважати:

• захист прав, свобод і законних інтересів громадян;

• охорону конституційного устрою України; створення і забезпечення умов для розвитку громадянського суспільства, політичного та соціального партнерства;

• формування суспільно-політичних і правових умов для прак­тичного здійснення завдань і функцій органів державної влади місцевого самоврядування;

• забезпечення ефективного функціонування механізму держави та державного апарату;

• комплектування персоналу органів державної влади і місце­вого самоврядування висококваліфікованими фахівцями, здатни­ми професійно виконувати свої посадові обов'язки;

• удосконалення порядку добору кадрів, просування по служ­бі, проведення атестацій, присвоєння рангів, стимулювання та відповідальності тощо;

• поліпшення умов професійної діяльності державних служ­бовців;

• забезпечення в діяльності державних службовців і всього державного апарату дотримання законності, викорінення бюрок­ратизму, протекціонізму, корупції та інших можливих негатив­них явищ у державній службі;

• забезпечення належного функціонування системи підготов­ки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних служ­бовців;

• створення соціальних, інформаційних, матеріально-фінансо­вих та інших умов, необхідних для діяльності персоналу органів державної влади та місцевого самоврядування, зокрема створен­ня і підтримання сприятливих міжособистісних відносин, спря­мованих на розвиток позитивних особистих якостей працівників, їхніх здібностей та ефективності управлінської праці.

Цілі й завдання державної служби обумовлюють зміст функ­ціонування державної служби як системи. Головними її функція­ми за Концепцією адміністративної реформи є:

§ забезпечення реалізації державної політики в управлінні су­
спільними процесами;

§ залучення до державної служби найбільш компетентних і відданих справі кадрів;

§ забезпечення побудови кар'єри та просування по службі на основі суспільне корисних особистих якостей, заслуг і результа­тів роботи державних службовців;

§ забезпечення професійної підготовки, перепідготовки та
підвищення кваліфікації персоналу державної служби;

§ здійснення ефективного управління державною службою;

§ забезпечення зв'язків з громадськістю.

Разом з тим перелік основних ідей щодо функцій державної служби, викладений у Концепції адміністративної реформи, може бути доповнений деякими загальними функціями, що уточнюють функціональну реалізацію цілей і завдань державної служби, а саме:

§ здійснення державної кадрової політики у сфері державної
служби;

§ науково обґрунтоване планування та прогнозування розвитку персоналу державної служби;

§ систематичний аналіз стану та ефективності державної служби в органах державної влади й місцевого самоврядування;

§ нормативно-правове та організаційне забезпечення комплектування персоналу органів державної влади й місцевого самоврядування з урахуванням здібностей, професійних досягнень, особистісних і моральних якостей службовців;

§ створення та ведення реєстру органів державної влади, місцевого самоврядування та реєстрів державних посад і посад, державних службовців;

§ розробка і запровадження сучасних типових схем управління та їх методичного забезпечення;

§ створення і ведення функціонального класифікатора органів державної влади та органів місцевого самоврядування;

§ визначення, унормування і моніторинг професійно-кваліфікаційних характеристик посад державного апарату та органів місцевого самоврядування;

§ визначення кваліфікаційних вимог до державних службовців;

§ формування сучасної інформаційно-аналітичної мережі, яка б містила інформацію про систему нормативних актів державної служби, забезпечувала облік і аналіз персонального складу державних службовців, моніторинг ефективності діяльності державної влади, місцевого самоврядування тощо;

§ організація та методичне керівництво професійною підготовкою, перепідготовкою, підвищенням кваліфікації та стажуванням державних службовців;

§ створення і запровадження правових механізмів захисту прав та інтересів державних службовців;

§ інформування громадськості про діяльність органів державної влади, місцевого самоврядування та державних службовців;

§ контроль за дотриманням законодавства про державну службу та діяльністю її персоналу.

У побудову системи державної служби має бути закладена структура державного апарату. Концепцією адміністративної форми передбачається така узагальнена системи органів виконавчої влади:

1) Кабінет Міністрів України як вищий за Конституцією України орган виконавчої влади;

2) центральні органи виконавчої влади (міністерства, державні комітети, центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом);

3) урядові установи і організації (підпорядковані безпосеред­ньо Кабінету Міністрів України чи опосередковано — через під­порядкування тому чи іншому центральному органу виконавчої влади);

4) установи та організації при Кабінеті Міністрів України (останні пропонується вивести за межі органів виконавчої влади, тобто вилучити зі сфери державної служби);

5) обласні, районні, Київська та Севастопольська міські та ра­йонні в містах Києві та Севастополі державні адміністрації.

Нова структура державного апарату вимагатиме розробки но­вих типових схем управління. При цьому мають бути забезпечені як їх певна достатня прозорість, так і спрощення структур та процедур управління, що надасть можливість визначити опти­мальну штатну чисельність, забезпечить чітку ієрархію та уніфі­кацію завдань, функцій і повноважень органів державної влади та їхніх структурних підрозділів, їхніх назв, уніфікацію та стандар­тизацію професійно-кваліфікаційних характеристик посад держав­них службовців тощо.

З цією метою доцільно розробити програму методичного забез­печення типових схем управління та типових структурних підроз­ділів органів державної влади і місцевого самоврядування. Проек­тування типових структур управління має базуватися на програм­но-цільовому та функціональному принципах з урахуванням зміс­ту й характеру праці державних службовців на конкретних поса­дах в органах державної влади та місцевого самоврядування.

Зрозуміло, що ця робота має координуватися на державному та місцевому рівнях. Наслідком запровадження типових структур управління може стати суттєве підвищення керованості, ефектив­ності й результативності управлінських структур.

Класифікація органів державної влади та місцевого самовря­дування за функціональною ознакою закладає основи розробки класифікації посад державних службовців, побудову її відповідно до організаційно-правового статусу органів та її функціональних повноважень.

Концепція адміністративної реформи пропонує законодавче визначити такі типи державних посад: політичні, патронатні та адміністративні.

Запровадження політичних посад потребує суттєвого роз'яс­нення самого визначення політичної посади. Політичну посаду займає політичний діяч для реалізації власної політичної програ­ми, що була опосередковано чи прямо схвалена при обранні чи призначенні цієї особи на посаду.

Необхідність виокремлення цих посад з державної служ­би обґрунтовується деякими авторами Концепції адміністративної реформи особливостями правового регулювання їх статусу.

Сучасне законодавство не передбачає встановлення окремого публічно-правового інституту служби професійно підготовлений громадян на державних посадах.

Доцільно законодавче поширити певні вимоги державне служби і на політичні посади, а з урахуванням практичного конання завдань і функцій держави в державному апараті та органах місцевого самоврядування можна запропонувати п'ятирівневу класифікацію посад:

§ політико-державного рівня;

§ координаційно-забезпечуючого рівня (керівники апаратів структурних підрозділів Адміністрації Президента України Кабінету Міністрів України, Верховної Ради, Конституційної Верховного та Вищого арбітражного судів, патронатних служб та їх працівники);

§ адміністративно-державного рівня (державні секретарі, заступники, заступники міністрів і керівники та їх заступниці інших (крім міністерств) центральних органів виконавчої владу та їх працівники);

§ адміністративно-територіального рівня (керівники обласних та районних державних адміністрацій, територіальних структур центральних органів виконавчої влади та їх працівники);

§ адміністративно-представницького рівня (керівники та працівники виконавчих апаратів органів місцевого самоврядування).

Особи, які обіймають ці посади, здійснюють завдання та функції держави та/або функціонально забезпечують їх здійсненні мають державно-владні повноваження, несуть відповідальність посадою та отримують від держави винагороду за свою працю. Певну особливість мають посади адміністративно-представницького рівня, що, зокрема, полягає в отриманні заробітної плати з місцевого бюджету.

Запропонована класифікація посад спрямована на забезпечення цілісності як механізму держави, так і державної служби.

Наведена класифікація посад наближена до узагальненої класифікації органів державного апарату та певним чином є похідною від неї. Саме такий підхід визначив віднесення в концепції до державної служби таких специфічних її видів, як військової, дипломатичної, митної та інших.

Доцільно при оновленні законодавства про державну службу визначити такі типи посад в органах державної влади та місцево­го самоврядування:

* державні посади;

* патронатні посади;

* адміністративні посади;

* посади технічного та обслуговуючого персоналу.

При цьому останні не належать до державної служби з причи­ни відсутності владних, організаційно-розпорядчих і консультаційно-дорадчих повноважень.

Необхідно зазначити, що чинне законодавство У країни ^про державну службу не передбачає поняття «державна посада». Його введення потребує значної науково-теоретичної проробки, пов'я­заної з певним відокремленням від поняття посади державного службовця та узгодженням із поняттям «посадова особа».

Необхідно також унормувати порядок відбору претендентів на зазначені посади. Це мають бути професіонали, люди з держав­ним стратегічним мисленням і великими організаторськими здіб­ностями, які не тільки демонструють, а й практично доводять відданість і вірність державі.

Суттєвою рисою розбудови української державної служби має стати підвищення юридичного статусу рангу державного службовця як інструменту стабілізації правового та соціального становища державних службовців.

Актуальною є проблема правового забезпечення кар'єри державного службовця як гарантії стабільності системи державної служби. При цьому удосконаленню підлягають правові норми що стосуються умов проходження та просування по службі, пи­тань планування кар'єри, визначення її етапів та вимог щодо успішного завершення, правових гарантій просування по службі та встановлення певних умов щодо його обмеження.

Не менш актуальною є проблема створення науково обґрунтованої системи ротації кадрів (вертикальної та горизонтальної) я чинника набуття необхідного практичного досвіду професійне діяльності та елементу планування кар'єри, її нормативно-правового регулювання.

Важливими складовими правового забезпечення державне служби є удосконалення інститутів юридичної відповідальності державних службовців, установлення гарантій їх правового становища, організація правової підготовки державних службовців Це — багатоаспектна проблема, що вимагає скоординований комплексних, узгоджених розробок у галузях державного, адміністративного, трудового, кримінального, фінансового права. В українському законодавстві питання захисту прав і інтересів державних службовців та їх юридичної відповідальності мають бути вирішені з прийняттям Кодексу загальних правил поведінки державних службовців.

Вирішення проблем юридичної відповідальності державних службовців і в законодавстві, і в практичному плані має бути пов'язане з вирішенням завдань боротьби з корупцією. Заходи боротьби з корупцією необхідно розглядати як невід'ємну складову розвитку правового забезпечення державної служби.

Удосконалення правового статусу державних службовців мас супроводжуватися створенням і запровадженням механізмів правової захищеності. Захист прав та інтересів державних службовців сприятиме досягненню стабільності статусу державно службовця й запровадження механізмів контролю політичної нейтральності державної служби. Доцільно, поряд з цим, вивчити практику розвинутих країн світу щодо використання інститутів захисту прав, соціально-економічних і професійних інтересів державних службовців через законодавче оформлення можливос­ті їх об'єднання у професійні спілки. Також необхідно передба­чити посилення впливу трудових колективів органів влади на процеси просування по службі, присвоєння чергових рангів, ате­стації державних службовців тощо, тим самим зробити механізм службової кар'єри об'єктивним, прозорим, відкритим і гласним.

Важливе значення для зміцнення і стабільності державної служби має необхідність реформування системи оплати праці державних службовців. Реформа оплати праці державних служ­бовців повинна створити необхідні умови для професійного ви­конання службових обов'язків, укомплектування органів держав­ної влади та місцевого самоврядування висококваліфікованими та досвідченими фахівцями, запровадити систему матеріального заохочення за сумлінну та ініціативну працю, змінити її характер на інноваційний. Метою цієї реформи є забезпечення конкурен­тоспроможності державної служби на ринку праці порівняно з роботою в галузях економіки України та інших галузях держав­ного сектору, усунення відомчого та місцевого впливу, запобі­гання корупції, кардинальне підвищення зацікавленості праців­ників органів державної влади й місцевого самоврядування у продуктивній та якісній, ініціативній та ефективній, сумлінній та відповідальній роботі, у подальшому просуванні по кар'єрі на за­садах особистих професійних досягнень.

Законотворчий процес у галузі державної служби сприятиме тому, що з часом, на нашу думку, виникне нова галузь права — право державної служби — зі своїм предметом правового регу­лювання. Право державної служби має стати регулятором держав­но-службових відносин не лише у сфері діяльності органів дер­жавної влади, а й обов'язково у сфері функціонування органів місцевого самоврядування.

Розвиток правового забезпечення державної служби сприяти­ме поліпшенню проведення єдиної кадрової політики у сфері державної служби, спрямованої на зміцнення та оновлення її кад­рового потенціалу.

Під єдиною кадровою політикою у сфері державної служби слід розуміти стратегію, політичний курс щодо роботи з кадрами на загальнодержавному рівні, державну стратегію формування, розвитку та раціонального використання кадрів працівників ор­ганів державної влади та місцевого самоврядування. Її сутність полягає в тому, що держава та державний службовець як особа — соціальні партнери в професійно-трудовій та інтелектуаль­ній самореалізації особистості.

Кадрова політика у сфері державної служби має здійснюватися у трьох взаємопов'язаних напрямах:

• забезпечення висококваліфікованими, компетентними кад­рами органів державної влади та місцевого самоврядування;

• забезпечення професіоналізму державних службовців у всіх проявах якостей особи, а саме: спеціально-ділових, особистісних і моральних, шляхом досягнення ефективного функціонування таудосконалення системи навчання державних службовців;

• розвиток механізму формування нової генерації державних службовців, здатних ефективно працювати в умовах трансформаційного етапу розвитку держави.

Процес розвитку державної служби виводить на вирішення пріоритетного завдання удосконалення цілісної системи управління державною службою України на основі визначених у Конституції України принципів єдності державної влади (ст. 5 Конституції України), поділу державної влади на законодавчу, виконавчу та судову (ст. 6 Конституції України) з урахуванням унітарного устрою держави (ст. 2 Конституції України).

Становлення та функціонування ефективного управління дер­жавною службою неможливо без удосконалення функціональне та формування організаційно-методичної вертикалі управління, що забезпечить єдину реалізацію норм права у сфері державної служби на всій території України, в усіх органах державної влади та місцевого самоврядування незалежно від рівня управління (центрального або місцевого) та гілки влади (законодавчої, виконавчої або судової).

Однією з найважливіших функцій системи управління держав­ною службою є забезпечення контролю і нагляду за реалізацією державної політики та спеціального законодавства про державну службу. Мова йде перш за все про посилення надвідомчого контролю та нагляду щодо всіх органів державної влади, незалежно від того, до якої гілки влади (законодавчої, виконавчої, судової вони належать, та органів місцевого самоврядування.

Концептуальних змін потребує характер діяльності структурних підрозділів органів державної влади з питань державної служби. Він має бути переорієнтований на виконання як провідник функцій — аналізу, прогнозування, оцінки ефективності діяльності органу та його структурних підрозділів, професійної діяльності державних службовців тощо.

Підвищення ефективності державної служби та посилення впливу владної вертикалі на реалізацію єдиної кадрової політики у сфері державної служби може бути досягнуто шляхом запрова­дження інституту спеціальних уповноважених, які мають підпо­рядковуватися центральному органу виконавчої влади зі спеці­альним статусом з питань державної служби або запровадженням подвійного підпорядкування кадрових служб цьому органові.

Раціонально побудована система управління державною служ­бою має виконувати і більш загальні завдання, а саме: забезпечити формування таких політичних і правових передумов, що гарантують зворотний зв'язок від громадян, різних інститутів громадянського су­спільства до держави, стимулюють необхідність у постійному вдос­коналенні функціонування державного апарату та державної служби за рахунок структурної модернізації, заходів, що дозволяють вес­ти активну боротьбу з корупцією, бюрократизмом і закритістю.

Формування дійової системи державної служби — досить тривалий процес, протягом якого безумовно з'являться чинники, що вимагатимуть певної корекції первинних планів. Але «кар­кас» цієї системи сьогодні вже створений.

Вирішення питань розвитку державної служби має здійснюва­тися еволюційним шляхом з урахуванням економічного та соці­ального стану держави.

До першочергових завдань, що мають бути здійснені найближ­чим часом, слід віднести:

• законодавче вирішення питань вищого та центральних орга­нів виконавчої влади;

• оновлення законодавства щодо державної служби;

• забезпечення стабільності державної служби та професіона­лізму її кадрів;

• суттєве поліпшення інформаційного, фінансового та матері­ально-технічного забезпечення державної служби;

• суттєве удосконалення умов оплати праці державних служ­бовців;

• забезпечення науково-методичного та експертно-аналітич­ного супроводження розвитку державної служби;

• формування позитивного іміджу та авторитету державної служби та державного службовця;

• удосконалення правових і нормативних засад управління си­стемою державної служби;

• забезпечення дійового контролю в системі державної служ­би, зокрема заходів щодо боротьби з корупцією та іншими зло­вживаннями.

На наступних етапах мають бути реалізовані заходи, що приведуть до завершення формування єдиної системи державної служби, здійснення структурної реформи державного апарату, створення різних видів та форм демократичного контролю над ним, нових форм зв'язку державного апарату з громадянами та інститутами громадянського суспільства.

У перспективі може постати питання щодо розробки концепції державної служби, яка б охоплювала весь механізм держави.

Проведення адміністративної реформи та розвиток державної служби як невід'ємної складової цього процесу має здійснювати ся на основі програмно-цільових методів та забезпечити виконання місії сучасної держави — служіння суспільству, реалізацій сучасної парадигми державного управління, захист прав і свобод людини і громадянина, політичне та соціальне партнерство.