Реформирование Европейского Союза и перспективы развития европейского права

Начало третьего этапа в эволюции права ЕС ознаменовано попыткой учредить Конституцию для Европы, призванную за­менить все действовавшие до этого учредительные акты.

В декабре 2001 г. на сессии Европейского совета в Бельгии во исполнение Декларации № 23, приложенной к Ниццскому договору, было принято решение о созыве Конвента о будущем Европы. В Декларации Европейского совета ставился вопрос о том, не приведет ли соответствующая работа Конвента в конеч­ном счете к «выработке проекта Конституции ЕС». Позитив­ный характер и эффективность такого рода органа ас! Нос ЕС уже были проверены предшествующим опытом. Аналогичный Конвент подготовил проект Хартии основных прав Европей­ского Союза. Резонно было ожидать, что новый Конвент смо­жет решить и такую масштабную задачу, как подготовка проек­та Конституции. Это предопределило подход к составу и сро­кам работы Конвента, который должен был подготовить важнейший документ, имеющий существенно важное значение для будущего европейской интеграции.

В состав Конвента вошли представители Европейского пар­ламента и ЕК, представители от национальных парламентов и правительств государств-членов и государств — кандидатов на вступление в ЕС (среди последних были также представители Болгарии, Румынии и Турции). Всего в работе Конвента при­няли участие 107 делегатов, равное им число заместителей и 13 наблюдателей. Председателем Конвента стал бывший прези­дент Французской Республики Валери Жискар д'Эстен. Работа Конвента, вопреки многим пессимистическим прогнозам, ока­залась достаточно эффективной. Договор об учреждении Кон­ституции для Европы был подписан в г. Риме 29 октября 2004 г.

Глава 1. Становление и эволюция европейского права

Конституция как бы синтезировала ДЕС и Договор о Сооб­ществе в единое целое и одновременно включала ряд новых по­ложений, связанных с конституционным оформлением ЕС.

Амбициозный конституционный проект не был реализован. Отрицательные итоги референдума в Нидерландах и Франции заставили приостановить конституционный процесс. После двух лет колебаний и поисков в 2005 г. было решено отказаться от конституционализации ЕС и вернуться к практике принятия новых учредительных актов. В результате был разработан новый основополагающий Договор. Его подписали руководители всех 27 государств 13 декабря 2007 г., а 1 декабря 2009 г. он вступил в силу. По месту подписания его именуют Лиссабонским догово­ром, а по содержанию — Договором о реформе.

Перед разработчиками нового проекта стояла весьма нелег­кая задача. Необходимо было, с одной стороны, сохранить все наиболее важное и ценное для перестройки механизма ЕС, с другой стороны, следовало убрать все то, что вызвало наиболее острую критику и недовольство. Без этого возобновление про­цесса реформирования и его ратификационное оформление были невозможны. Договор о реформе не просто замещает со­бой действующие учредительные акты, он их изменяет, допол­няет и трансформирует. ДЕС сохраняет прежнее наименование и предназначение. В этом договоре сгруппированы постанов­ления, которые традиционно составляют предмет конститу­ционного регулирования, в нем закрепляются принципы построения и деятельности ЕС, его природа и особенности, за­дачи и цели, круг ведения, основы институциональной струк­туры, важнейшие начала иностранной политики и политики безопасности.

Договор об учреждении Европейского Сообщества транс­формируется в Договор о функционировании Европейского Союза (ДФЕС). В нем сгруппированы постановления, регулирующие круг ведения, компетенцию ЕС и порядок ее реализации, по­строение внутреннего рынка, систему осуществления общих политик, основы экономической, финансовой и социальной политики. Отдельно выделены положения, относящиеся к пра­ву конкуренции, налоговому законодательству и сближению за­конодательств. Значительная часть постановлений этого До­говора посвящена общей внешней политике ЕС. Практически ДФЕС дополняет, детализирует и определяет порядок утверж­дения и защиты общей цели — реализации положений и прин-

48 Часть I. Европейское право: содержание, природа и особенности

Глава 1. Становление и эволюция европейского права

ципов, сформулированных в ДЕС, детализирует условия и по­
рядок принятия обязательных решений. ;

Среди главных нововведений ДФЕС — выделение особого
раздела (разд. V), посвященного созданию пространства свобо­
ды, безопасности и законности. В него вошли преимуществен­
но постановления, связанные с интеграцией и коммунитариза-
цией «шенгенских достижений» (Шенген-1, Шенген-2) и уг­
лублением сотрудничества в правовой сфере. '

Важное место занимают постановления, регулирующие внешнюю политику ЕС. В ДЕС закреплены положения, в зна-' чительной мере обновленные, которые ранее относились ко второй опоре ЕС — ОВПБ. Согласно новым документам об-¹ щие принципы внешней деятельности относятся ко всем сфе­рам иностранной политики и политике безопасности. Они на­ряду с принципами общей иностранной политики, изложен­ными в ДЕС, повторены в ДФЕС. В этом Договоре собраны и систематизированы (часть пятая) положения, регулирующие внешнюю политику ЕС, в основном в том виде, в котором она осуществлялась ранее Европейским Сообществом. Отсюда и сохраняющееся положение о внешней политике и политике безопасности (ОВПБ) и новая терминология — общая ино­странная политика и политика безопасности (ОИПБ). Право­вой режим осуществления соответствующих постановлений за­метно различен. Достаточно отметить, что на сферу ОВПБ не распространяются законодательные акты ЕС и юрисдикция Суда ЕС.

По-новому в отличие не только от ранее действовавших уч­редительных актов, но и от проекта Конституции определяется в ДР природа ЕС. Согласно новому акту Европейский Союз уч­реждают «Высокие договаривающие стороны». Новая формули­ровка ничего не говорит о Союзе народов и государств. Напро­тив, в ней достаточно четко указывается, что ЕС учреждается государствами-членами во имя достижения общих целей. В До­говор о реформе вводится и повторяется неоднократно форму­ла, устанавливающая, что именно государства-члены наделяют ЕС компетенцией и полномочиями, которые они ему передают. Только в этих пределах и только на основании договорного уполно­мочия действует весь механизм ЕС и реализуется принадлежащая ему компетенция. Авторы Лиссабонского договора неоднократ­но подчеркивают, что его подписание ни в коей мере не влечет

приращения компетенции и полномочий ЕС. Более того, ДР строго лимитирует осуществление ЕС своей компетенции. Од­новременно всемерно усиливается контроль за ее реализацией. К его осуществлению привлекаются даже национальные пар­ламенты государств — членов ЕС. Главная цель подобных фор­мулировок — убедить население стран ЕС, что с введением в действие новых договоров никаких серьезных изменений не происходит.

Подобные утверждения имеют определенные юридические последствия. Они позволяют поставить вопрос о возможности ратификации нового проекта основополагающего акта, не при­бегая к проведению общенародного голосования. Это в прин­ципе удалось сделать. Исключение составила Ирландия, где пришлось проводить повторный референдум путем всеобщего голосования (впрочем, в Ирландии такое проведение повтор­ных референдумов далеко не новость). В действительности из­менения и трансформация структур ЕС более чем значительны. Правовая система и порядок функционирования организаци­онно-правового механизма ЕС претерпевают весьма существен­ные перемены. Ликвидируются Сообщества. Вводится единая правовая система. ЕС замещает собой и наследует Европейско­му Сообществу, приобретая тем самым статус юридического лица и международную правосубъектность. Водится ряд новых установлений, в частности относящихся к программе демокра­тизации ЕС. Конечно, такого рода установления в значитель­ной мере носят декларативный характер; только практика пока­жет, насколько они реальны. Тем не менее изменения весьма существенны. Претерпевает трансформацию институциональ­ная система, увеличивается число институтов, подвергается пе­ресмотру структура многих из них. Вводятся новые процедуры принятия решений. Все это позволяет говорить о том, что Лис­сабонский договор действительно весьма значительная веха в эволюции европейской интеграции и одновременно отправная точка нового этапа развития. Это программа на будущее. Впро­чем, сам Договор четко и определенно устанавливает, что ново­введения не носят сиюминутного характера. Они будут осуще­ствляется поэтапно. Программа реформ рассчитана по мень­шей мере на период до 2019 г. Вводимые Договором о реформе изменения подробно и детально рассмотрены в последующих главах учебника.

Глава 2. Правовая природа Европейского Союза

Глава 2 ПРАВОВАЯ ПРИРОДА ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА '[;,'

В главе рассматриваются порядок образования и правовой статус

интеграционных объединений, цели и принципы ЕС, процедура при-

ема и условия членства в ЕС