Создание и эволюция права Европейских Сообществ

Новый этап в развитии европейской интеграции получил во­площение и закрепление в Договоре о ЕС (ДЕС)^{. Он был за­ключен 7 февраля 1992 г. в г. Маастрихте (Нидерланды) и всту­пил в силу 1 ноября 1993 г. (по месту подписания его именуют Маастрихтским договором). Задержка с ратификацией была вызвана отрицательными результатами референдума в Дании, что привело к проведению повторного всеобщего опроса, дав­шего наконец положительные результаты. Кроме того, в ряде государств в связи с подписанием Договора о ЕС потребовалось внести серьезные изменения в текст национального основного закона. Так, во Франции в Конституцию 1958 г. был введен но­вый разд. XV о Европейских Сообществах и Европейском Сою­зе. Ряд изменений был внесен в текст Основного закона ФРГ, в частности в ст. 23, определяющую условия участия ФРГ в Ев­ропейских Сообществах и ЕС. В Конституции Франции ис­пользована формула совместного с ЕС осуществления полно­мочий. В Основном законе ФРГ говорится о передаче ЕС «сво­их суверенных прав на основании Закона». Сами по себе эти формулы интересны тем, что отражают различия в доктриналь-ном подходе государств — членов ЕС к правовым основаниям осуществляемых Союзом полномочий. Однако по своему со­держанию и характеру, несмотря на различия формулировок, они остаются на практике общими для всех государств — чле­нов ЕС.

Договор о ЕС в его консолидированной версии состоит из преамбулы и восьми разделов (в первоначальный текст был включен дополнительный раздел о продвинутом сотрудничест­ве). В Договоре определяются структура Союза, его принципы, цели и задачи, характеризуется система институтов и названы

¹ Текст Договора об образовании Европейского Союза см.: Единый евро­пейский акт. Договор об образовании Европейского Союза. М., 1994.

38 Часть I. Европейское право: содержание, природа и особенности

главные слагаемые Союза. Согласно Договору ЕС учреждается на основе Сообществ, дополняется сферами общей внешней политики и политики безопасности и сотрудничества в области юстиции и внутренних дел (в Амстердамском договоре 1997 г. — сотрудничества полиций и судов в уголовно-правовой сфере). В литературе структура, предложенная Договором, по­лучила наименование системы трех опор.

Большая часть постановлений ДЕС относится, однако, не столько к собственно ЕС, сколько к Сообществам. Договор предусмотрел внесение соответствующих изменений во все уч­редительные акты. Учитывая заметное расширение круга веде­ния Сообществ и их полномочий, было принято решение о пе­реименовании ЕЭС в Европейское Сообщество. Такое измене­ние не только носило чисто формальный характер, но и отражало превращение Сообщества из организации экономиче­ского сотрудничества в организацию универсального характера, охватывающую все наиболее важные и значительные сферы об­щественной жизни.

В политико-правовой сфере ДЕС ставит одной из главных задач усиление защиты прав и интересов граждан, чему должно способствовать вводимое на основе Договора гражданство ЕС. Восприняв положение, содержащееся в практике Суда ЕС, До­говор формулирует и закрепляет основные принципы права ЕС. В нем подчеркивается также незыблемость правовых до­стижений Европейских Сообществ, которые образуют правовое достояние ЕС — асяшз сотггшпашахге (французский термин воспроизводится в текстах на всех официальных языках ЕС без перевода).

В сфере экономического строительства важнейшей задачей провозглашается завершение построения экономического и ва­лютного союза. Соответственно предусматриваются сроки вве­дения единой валютной системы и создание соответствующей институциональной структуры. Подробная регламентация по­рядка решения этой задачи дается в специальных протоколах, приложенных к ДЕС. Это Протокол о переходе к третьему эта­пу экономического и валютного союза; Протокол о критериях сближения, детализирующий постановление ст. 109; Протокол о процедуре чрезмерного дефицита. Новая валютная структура и ее руководящие органы определяются в Протоколе об Уставе ЕСЦБ и ЕЦБ. Датой достижения цели построения валютного

Глава 1. Становление и эволюция европейского права

союза и введения в обращение новой общей валютной едини­цы — евро — Договор установил 1 января 1999 г. Несмотря на возникшие в ходе реализации этой задачи сложности, скепти­ческое отношение многих влиятельных политических сил в странах ЕС и даже отдельных государств-членов, поставленная задача была в целом успешно решена. С 1 января 1999 г. была введена в безналичное обращение, а с 1 января 2002 г. — в наличное обращение в 12 государствах — членах ЕС (из 15) единая валютная единица — евро. Определенные подвижки намечены Договором о ЕС и в области социального развития. В ведение Сообществ передается сотрудничество в области культуры, здравоохранения, образования, защиты прав потре­бителей, координация политики в области занятости и некото­рые другие.

Договор о ЕС весьма сложный и противоречивый документ. Особенно отчетливо это прослеживается в правовом режиме Сообществ, в сфере общей внешней политики и политики безопасности, а также в области сотрудничества полиций и су­дов в уголовно-правовой сфере. Эти различия касаются таких важных моментов, как источники права, применяемого в рам­ках системы трех опор, субъекты права, порядок принятия и исполнения решений. Результатом явилась диверсификация¹ правового режима установлений права ЕС не только по верти­кали, но и по горизонтали. Отсюда различия в содержании по­нятий «право Европейских Сообществ» и «право Европейского Союза». С течением времени и принятием последующих учре­дительных актов эти противоречия и различия были несколько сглажены, однако не устранены.

Опыт применения Договора о ЕС и приобретавшая все бо­лее настоятельный характер необходимость совершенствования механизма ЕС в преддверии расширения Союза обусловили разработку и введение в действие нового Договора, изменяю­щего и дополняющего договоры о Союзе и Сообществах. Он был подписан 2 октября 1997 г. в г. Амстердаме (Нидерланды) (по месту подписания его именуют Амстердамским до­говором)².

40 Часть I. Европейское право: содержание, природа и особенности

Амстердамский договор состоит из краткой преамбулы и трех частей. В первой части формулируются поправки и изменения по существу, вносимые в положения, относящиеся к Союзу и Сообществам. Вторая часть Договора касается скорее техниче­ских проблем, хотя и имевших существенное юридическое зна­чение, — содержит постановления, относящиеся к выработке консолидированных договорных текстов. Третья часть включа­ет общие заключительные постановления. Кроме того, к тексту Договора приложен ряд дополнительных документов, протоко­лы и декларации, принятые подготовившей Договор межправи­тельственной конференцией, а равно декларации, принятые ею к сведению.

Одно из центральных мест в Договоре занимают постановле­ния, относящиеся к созданию пространства свободы, безопас­ности и законности. Договор не содержит обобщенной форму­лы, раскрывающей содержание этого понятия. Однако в нем присутствует ряд статей, которые свидетельствуют о более или менее настойчивых попытках учредителей закрепить и расши­рить гарантии свободы, демократии и законности. Этим целям отвечает, в частности, новая формулировка оснований, на ко­торых строится ЕС. Согласно ст. 6 «Союз основан на принци­пах свободы, демократии, уважении прав человека и основных свобод, а также господстве права — принципах, общих для го­сударств-членов». Развитию демократических начал должны служить согласно Договору большая открытость и прозрачность принимаемых институтами и органами ЕС решений. При этом оговаривается, что само принятие такого рода решений должно быть максимально приближено к потребностям населения и осуществляться на основе демократических процедур. В связи с этим вносятся определенные изменения в порядок принятия нормативных правовых актов ЕС. Уточняются и получают рас­пространение две основные процедуры, которые предусматри­вают более широкое и активное участие Европейского пар­ламента. Так, согласно процедуре сотрудничества окончатель­ное решение, принимаемое Советом и вотируемое на основе инициативы Комиссии, подлежит обязательному обсуждению Парламентом и проходит при необходимости несколько чте­ний. Еще более радикальный характер приобретает новая про­цедура совместного принятия решений. В этом случае решение может быть одобрено, только если оно вотировано в идентич-

Глава 1. Становление и эволюция европейского права

ной редакции Советом и Парламентом. Таким образом, Евро­пейский парламент впервые с момента своего создания наделя­ется более или менее реальными законодательными полномо­чиями. Одновременно расширяется сфера принятия решений в Совете не путем единогласия, а на основе квалифицированного большинства. Процедура остается, однако, весьма сложной, уровень и степень ее демократизации еще невелики; бюрокра­тические инстанции продолжают занимать доминирующие по­зиции.

Демократизации юридических процедур способствует и вво­димая Амстердамским договором весьма существенная новелла, предусматривающая возможность наложения санкций на госу­дарство-член, допускающее серьезное неоднократное наруше­ние основных начал, лежащих в основе построения и функцио­нирования ЕС. Совет может в этом случае принять решение о приостановлении некоторых прав, вытекающих из учредитель­ного договора. Причем особо оговаривается, что обязательства, возлагаемые на данное государство-член учредительным до­говором, продолжают оставаться в силе.

Решения о санкциях выносит Совет, собирающийся в соста­ве глав государств или правительств и действующий на основе принципа единогласия, при условии, что предложение вносит­ся ЕК или не менее чем 1/3 государств-членов, а равно при ус­ловии получения согласия Европейского парламента. В случае если такая констатация со стороны Совета имела место, реше­ние о конкретных санкциях выносится Советом в обычном со­ставе квалифицированным большинством взвешенных голосов при условии, что оно поддержано большинством государств — членов Совета. Потребностям демократизации и контроля за законностью призвано служить также предоставляемое всем гражданам ЕС право петиций.

Интересам и целям создания пространства свободы, демо­кратии и законности должна способствовать предусмотренная ЕС коммунитаризация Шенгенских соглашений, т. е. их инте­грация в систему права Сообществ. Выработанные группой го­сударств — членов ЕС соглашения регулируют такие важные вопросы, как миграционная и визовая политика и право убе­жища (включены в форме специального раздела в Договор о Сообществе). Одновременно Амстердамский договор детализи­рует условия и порядок осуществления концепции продвинуто-

42 Часть I. Европейское право: содержание, природа и особенности

го сотрудничества. Ее применение не должно распространяться на сферу исключительного ведения Сообществ и не должно на­носить ущерб действующим договорным положениям, равно как правам и свободам граждан. Некоторые уточнения порядка применения Шенгенских соглашений предусматриваются в специальном протоколе, приложенном к Амстердамскому до­говору (участниками соглашения стали Исландия и Норвегия, а с 2009 г. — Швейцария и Лихтенштейн, не входящие в число членов ЕС; Великобритания и Ирландия не стали участниками Шенгенских соглашений; особую позицию сформулировала Дания).

Некоторые изменения внес Амстердамский договор в струк­туру институтов ЕС. Одна из наиболее интересных новелл в этой области состоит в учреждении поста Высокого представи­теля ЕС по вопросам общей внешней политики и политики безопасности. Договор не содержит детальной регламентации полномочий Высокого представителя. Последующая практика, однако, показала, что он играет весьма существенную роль в подготовке, формулировании и исполнении решений в области ОВПБ и ОЕПБО. (В немалой степени этому содействовало, очевидно, и назначение на данный пост бывшего Генерального секретаря НАТО Хавьера Соланы.)

Весьма важное значение имело также уточнение принци­пов, лежащих в основе построения и функционирования ин­ституциональной системы. К числу таковых были отнесены, в частности, принципы субсидиарности и пропорциональности. Определение этих принципов дано непосредственно в учреди­тельном договоре и детализировано в специальном протоколе, приложенном к Договору. В Договоре подчеркивается, что при применении принципов субсидиарности и пропорцио­нальности уважаются общие положения и цели Договора, осо­бенно в том, что касается полного сохранения достижений Сообщества (асцгш соттипаша1ге) и поддержания баланса между институтами. При этом особо оговаривается, что они не затрагивают развиваемые судом принципы, определяющие соотношение национального права и права Сообщества, что определяет содержание этих принципов, а также их значение для развития правовой системы в целом. Принцип субсидиар­ности, который применяется только за пределами сферы ис­ключительного ведения Сообществ, позволяет проявлять опре-

Глава 1. Становление и эволюция европейского права 43

деленную гибкость при подходе к решению проблем. Он дает возможность решать их на национальном уровне, если они достижимы отдельными государствами, либо передавать их на европейский уровень, если необходимы усилия Сообщества в целом. Принцип пропорциональности подчеркивает, что Со­общества должны действовать в соответствии с их целями и в пределах, необходимых для их достижения. Одновременно он требует строгого соблюдения всеми институтами ЕС их полно­мочий и сбалансированности в их построении и деятельности. Наконец, приведенные положения представляют интерес и в том плане, что в них прямо оговаривается значимость практи­ки Суда ЕС. В частности, подчеркивается незыблемость как асяш§ соттипаи1а1ге в целом, так и принципов, определяю­щих взаимоотношение европейского права и национального права государств-членов.

Значительные изменения вносит Амстердамский договор в механизм выработки и осуществления общей внешней полити­ки и политики безопасности. Он также расширяет в определен­ной степени применение методов и принципов, свойственных праву Сообществ, при осуществлении деятельности в рамках третьей опоры.

Ряд изменений вносит Амстердамский договор в Договор о Сообществе. В его преамбулу введено положение о решимости содействовать развитию как можно более высокого уровня зна­ний посредством широкого доступа к образованию и его посто­янному обновлению. В последующем это положение стало ос­новой развития Болонского процесса, направленного на созда­ние единого европейского образовательного пространства. Расширяются и уточняются полномочия Сообщества в области общественного здравоохранения, в сфере занятости, в области защиты окружающей среды и др.

На основании решений, принятых в Амстердаме, составле­ны консолидированные тексты ДЕС и Договора о Сообществе. В соответствии с таблицами, приложенными к Договору, кото­рые становятся его неотъемлемой частью, перенумеровываются разделы, главы и статьи обоих учредительных договоров. Это позволяет упростить сами тексты, систематизировать их содер­жание и принять решение о прекращении или частичном пре­кращении и пересмотре ранее принятых и приложенных к до­говорам протоколов и деклараций.

44 Часть I. Европейское право: содержание, природа и особенности

В ходе работы над Амстердамским договором выявились серьезные разногласия между государствами-членами по во­просу о реформировании институтов. Для их преодоления ре­шено было созвать новую межправительственную конферен­цию. Ей поручалось до принятия окончательного решения о вступлении новых членов подготовить договор, вносящий из­менения в институциональную структуру.

Завершающим аккордом в подготовке к расширению ЕС стал Ниццский договор, изменяющий ДЕС, Договоры, учреж­дающие Европейские Сообщества, и некоторые относящиеся к ним акты¹. Подписанный в г. Ницце (Франция) 26 февраля 2001 г., он вступил в силу с 1 мая 2003 г. Продолжительность ратификационного процесса была связана с трудностями, воз­никшими в отдельных государствах-членах. В частности, в Ир­ландии пришлось прибегнуть к повторному референдуму для того, чтобы преодолеть негативные результаты первого голосо­вания. Договор состоит из преамбулы и двух частей, содержа­щих 13 статей. При этом ст. 1, относящаяся к изменениям, вносимым в ДЕС, и ст. 2, вносящая изменения в Договор о Со­обществе, содержат многочисленные постановления, сформу­лированные в виде статей, изменяющих и дополняющих те или иные статьи предшествующих текстов. В результате вновь вво­дятся статьи, имеющие не только цифровое, но и буквенное обозначение.

К Договору приложен ряд документов в форме протоколов и деклараций. Наиболее важные среди них это Протокол о рас­ширении ЕС и Протокол, содержащий Устав Суда ЕС.

Согласно официальной мотивировке главное назначение Договора состоит в завершении «процесса подготовки к функ­ционированию институтов в рамках расширяющегося Европей­ского Союза, начатого Амстердамским договором». Общая ори­ентация на подготовку к расширению и стремление предотвра­тить и минимизировать вызовы и риски, связанные с приходом большой группы новых государств-членов, отчетливо просле­живаются в содержании Договора. Уточняется процедура нало­жения санкций на государства-члены, не соблюдающие фунда­ментальные ценности и принципы, закрепляемые в Договоре о ЕС. Детализируются постановления, относящиеся к продвину­тому сотрудничеству, возможность которого распространяется

———————————————— 1

¹ См.: Ниццский договор и Хартия основных прав Европейского Союза. ; I

Глава 1. Становление и эволюция европейского права

на общую внешнюю политику и политику безопасности и со­трудничество полиций и судов в уголовно-правовой сфере. Од­новременно совершенствуется правовой механизм ОВПБ и вводится ее разновидность — ОПБО, повышаются требования к выработке и проведению общей внешней политики.

Центральное место в Договоре занимают постановления, от­носящиеся к институциональной структуре ЕС. В той или иной степени реформируются практически все институты ЕС. Изме­няются численный состав и полномочия Европейского пар­ламента. Пересматривается и строго фиксируется число взве­шенных голосов, которыми обладает каждое государство-член в Совете ЕС и которые используются при принятии решений квалифицированным большинством. Одновременно вносятся изменения в саму процедуру голосования и заранее определяет­ся кворум и порог численного большинства, необходимого для принятия решений (обязательная сумма взвешенных голосов устанавливается не только для государств-членов, но и для всех государств — кандидатов на вступление). Ряд серьезных уточ­нений вносится в порядок формирования ЕК и ее структуру. Резко возрастают роль и значение Председателя ЕК. Договор предусматривает масштабную реформу судебной системы ЕС. Практически вводится трехзвенная структура судебных инстан­ций: Суд ЕС, СПИ и специализированные судебные палаты. СПИ приобретает фактически статус суда общей юрисдикции и наделяется соответствующей компетенцией. Более того, в огра­ниченных пределах ему предоставляются полномочия в осуще­ствлении преюдициальной процедуры. Детали проводимых из­менений фиксируются в новом Уставе Суда ЕС, который при­ложен к Ниццскому договору и дополнен последующими решениями Совета ЕС.

Опыт развития событий в ЕС после подписания Ниццского договора подтверждает, что тревоги и опасения, связанные с расширением Союза, отнюдь не беспочвенны. Об этом свиде­тельствуют события вокруг Ирака, вызвавшие серьезные разли­чия в позициях отдельных государств-членов и государств — кандидатов на вступление. Выявились серьезные расхождения по поводу отдельных принципиальных положений Конститу­ции ЕС. Обострились разногласия, порожденные нарушением Пакта стабильности и экономического роста 1997 г. со стороны ряда ведущих государств — членов ЕС. Конечно, интеграцион­ные объединения в ходе своего развития неоднократно сталки-

46 Часть I. Европейское право: содержание, природа и особенности

вались с серьезными противоречиями и кризисными явления­ми. В конечном счете их удавалось преодолевать и находить не­обходимый консенсус. Однако почти удвоение численного состава ЕС с мая 2004 г. способно серьезно осложнить дости­жение согласия и, как следствие, понизить оперативность и эффективность осуществления функций Союза.