Как отрасли российского права

Понятие муниципального права

1. Понятие, предмет и методы муниципального права России.

2. Источники муниципального права России.

3. Муниципально-правовые отношения и их субъекты.

4. Муниципальное право как наука и учебная дисциплина.

1. Понятие, предмет и методы муниципального права России.Муниципальное право представляет собой систему конституционных и обычных норм, санкционируемых государством, направленных на регулирование отношений в сфере местного самоуправления.

Наименование отрасли берет начало от лат. minicipium – самоуправляющаяся община[1].

В законодательстве о местном самоуправлении термины «муниципальный», «местный» и словосочетания с ними применяются в отношении органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, объектов собственности и других объектов, целевое назначение которых связано с осуществлением функций местного самоуправления, а также в иных случаях, связанных с осуществлением населением местного самоуправления, как равнозначные.

Своеобразие отношений, регулируемых нормами муниципального права, состоит в том, что они возникают в особой сфере жизни общества – в сфере местного самоуправления. Местное самоуправление является объективной основой формирования муниципального права.

Особо следует обратить внимание на то, что местное самоуправление – это первичный уровень власти в государстве, наиболее приближенной кнаселению.

Поскольку именно на местном уровне право граждан участвовать в управлении может быть осуществлено наиболее непосредственно. Поэтому одной из особенностей власти местного самоуправления является то, что она согласно Европейской хартии местного самоуправления обеспечивает одновременно эффективное и приближенное к гражданам управление.

Местное самоуправление согласно ст. 1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» представляет собой форму осуществления народом своей власти, обеспечивающую в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, – законами субъектов Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Особенностями организации и осуществления местного самоуправления, муниципальной публичной власти обусловлена специфика муниципальных отношений, составляющих предмет муниципального права.

В качестве предмета муниципального права выступает местное самоуправление, представляющее собой сложную, многоплановую сферу общественных отношений, регулируемых многими отраслями права. Участие муниципальных образований, их органов в хозяйственной деятельности, имущественном обороте определяется нормами гражданского, предпринимательского права. Введение местных налогов, сборов, установление порядка их взимания – предмет налогового права. Разработка, принятие, исполнение местного бюджета регулируются нормами бюджетного права. Избрание должностных лиц, депутатов представительных органов местного самоуправления определяется нормами избирательного права. Правовое положение выборных должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих во многом определяется нормами административного права. На охрану местного самоуправления нацелены нормы конституционного, уголовного, административного, гражданского права. Основы местного самоуправления закладываются на уровне конституционного регулирования.

Представляется целесообразным выделить общие отличительные признаки отношений, составляющих предмет муниципально-правового регулирования:

– данные отношения имеют локально-территориальный характер. Они возникают в основном на местном (муниципальном) территориальном уровне в процессе осуществления местного самоуправления населением муниципального образования;

– имеют комплексный характер, так как связаны с реализацией задач и функций местного самоуправления во всех сферах местной жизни;

– обязательным субъектом муниципально-правовых отношений выступает либо население муниципального образования, либо орган или должностное лицо местного самоуправления, наделенные полномочиями по решению данных вопросов.

Следовательно, муниципальное право закрепляет и регулирует общественные отношения, возникающие в процессе организации и осуществления местного самоуправления.

В процессе структуризации системы права, деления его на отрасли основным фактором выступает предмет правового регулирования, под которым понимается круг однородных общественных отношений.

Предметом муниципального права являются однородные отношения, возникающие в процессе реализации населением права на местное самоуправление.

Муниципальное право, являясь комплексной отраслью, заимствует методы, используемые в различных отраслях. Поскольку местное самоуправление охватывает сферу публичного и частного права, правовое регулирование основано на сочетании императивного и диспозитивного методов.

Местное самоуправление является преимущественно публично-правовым институтом, и поэтому чаще всего применяется императивный метод в сочетании с обязывающими и запрещающими способами регулирования.

Дозволение, определяющее диспозитивный характер правового регулирования, также широко используется в муниципальном праве.

Особенности предмета муниципалъно-правового регулирования обусловливают комплексный характер муниципального права как отрасли права.

Таким образом, можно сделать следующий вывод: муниципальное право Российской Федерации – это комплексная отрасль права, представляющая собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации местного самоуправления и решения вопросов местного значения, а также в процессе реализации отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.

2. Источники муниципального права России.Источники муниципального права – это исходящие от государства или официально признаваемые им формы выражения и закрепления норм муниципального права, придания им общеобязательного характера.

Источникам муниципального права присуще те же признаки, что и источникам права вообще. А именно: нормативный характер содержащихся в них предписаний и обязательность для исполнения, которая обеспечивается средствами государственного воздействия.

Источники муниципального права характеризуются множественностью с определенной иерархией. Это обусловлено, в частности, тем, что нормы муниципального права содержатся в правовых актах, принимаемых на различных уровнях публичной власти в государстве, обладающих разной юридической силой.

Все источники муниципального права можно подразделить на международно-правовые и внутригосударственные. Связано это с тем, что общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ являются составной частью российской правовой системы.

Ключевую роль среди международно-правовых источников муниципального права играет Европейская хартия местного самоуправления; она выступает в качестве правового ориентира для российского законодателя, органов государственной власти и местного самоуправления, поскольку определяет понятие местного самоуправления, регламентирует основополагающие моменты его организации: сферу компетенции местного самоуправления, гарантии местного самоуправления и др.

Совет Европы, признавая роль местных сообществ в развитии демократии, создал в 1957 г. Постоянную конференцию местных и региональных властей европейских стран (с июня 1994 г. - Конгресс местных и региональных властей Европы). Конференция в 1968 г. выступила с предложением принять в целях защиты и усиления самостоятельности местных властей Декларацию принципов местного самоуправления. Инициативу поддержала парламентская Ассамблея Совета Европы, и такая Декларация была принята. Постоянная конференция вынесла на рассмотрение Комитета министров Совета Европы подготовленный на основе Декларации проект Европейской хартии местного самоуправления. В окончательном виде Хартия была принята Комитетом министров в июне 1985 г. в форме конвенции и открыта к подписанию 15 октября того же года. В этот день Хартию подписали Австрия, Бельгия, Дания, Франция, ФРГ, Греция, Италия, Лихтенштейн, Люксембург, Португалия, Испания. В последующем к ним присоединились другие европейские страны. 28 февраля 1998 г. министр иностранных дел РФ подписал от имени Российской Федерации Европейскую хартию местного самоуправления. 11 апреля 1998 г. Президент РФ подписал Федеральный закон о ратификации Хартии[2].

В зависимости от уровней правового регулирования муниципальных отношений можно выделить три группы источников муниципального права.

К первой группеотносятся нормативные правовые акты, принимаемые на федеральном уровне. Прежде всего, Конституция РФ – главный, основной источник муниципального права. В ней содержатся нормы, закрепляющие исходные начала и принципы организации местного самоуправления, гарантии прав местного самоуправления.

Местному самоуправлению посвящена специальная глава Конституции РФ – гл. 8., а в гл. 1 «Основы конституционного строя» местное самоуправление гарантируется как одна из основ конституционного строя, провозглашается его самостоятельность и обособленность от органов государственной власти (ст. 12).

Конституция определяет сферу деятельности местного самоуправления: самостоятельное решение населением вопросов местного значения, управление муниципальной собственностью.

Также к этой группе относятся федеральные законы и постановления палат Федерального СобранияРФ.В силу п. «н» ст. 72 Конституции РФ установление общих принципов организации местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Поэтому федеральные законы устанавливают лишь основные начала в регулировании местного самоуправления, а конкретизацию этих начал призваны осуществлять законы и другие нормативные правовые акты субъектов РФ.

Федеральный закон Российской Федерации № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. является основным федеральным законом о местном самоуправлении.

Вторую группу источниковсоставляют нормативные правовые акты, принимаемые органами государственной власти субъектов Федерации: конституции республик, уставы других субъектов Федерации, законы субъектов Федерации о местном самоуправлении, о муниципальной службе, о муниципальных выборах, о местном референдуме и др. Кроме того, в эту группу входят акты высших должностных лиц субъектов (президентов, губернаторов и др.), постановления законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов, акты правительств, других органов исполнительной власти субъектов Федерации, в которых устанавливаются, изменяются или отменяются нормы муниципального права. Например, Закон Белгородской области «Об особенностях организации местного самоуправления в Белгородской области» № 177 от 30 марта 2005 г., Закон Белгородской области «Об особенностях организации муниципальной службы в Белгородской области» № 150 от 24 сентября 2007 г. и др.

В третью группу источниковвходят нормативные правовые акты, принятые путем прямого волеизъявления населения муниципальных образований, органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления: уставы муниципальных образований; общеобязательные правила по предметам ведения муниципального образования; решения представительных органов местного самоуправления, устанавливающие порядок управления и распоряжения муниципальной собственностью, и другие нормативные правовые акты муниципальных образований (муниципальные правовые акты). Например, устав г. Белгорода, принятый 29 ноября 2005 г.

Источники муниципального права можно также классифицировать и по другим основаниям:

– по юридической силе (уровень юридической силы правового акта, являющегося источником муниципального права, зависит от вида акта, его места в системе правовых актов государства и других факторов);

– по предметам ведения местного самоуправления, которые в этих источниках затрагиваются (по этому основанию они могут подразделяться на акты, касающиеся управления муниципальной собственностью, местными финансами, определяющие порядок принятия и изменения уставов муниципальных образований и т. д.);

– по кругу субъектов, их принявших (акты, которые принимает население муниципального образования, и акты, которые принимают органы местного самоуправления; акты органов государственной власти по вопросам местного самоуправления и акты муниципальных образований и т.д.) и др.

Муниципальное право в качестве своего источника признает также обычай. Данное положение обусловливается, прежде всего, тем, что организация и деятельность местного самоуправления осуществляются с учетом исторических и иных местных традиций, представляющих собой разновидность обычаев.

Схематично основную классификацию источников муниципального права России можно изобразить следующим образом (см. схему 1):

Схема 1. Классификация источников муниципального права России

3. Муниципально-правовые отношения и их субъекты.Муниципально-правовые отношения – это общественные отношения, урегулированные нормами муниципального права, складывающиеся между субъектами муниципального права в сфере местного самоуправления.

Муниципально-правовые отношения с учетом их содержания можно подразделить на отношения:

а) связанные с организацией местного самоуправления;

б) характеризующие муниципальную деятельность по непосредственному жизнеобеспечению населения муниципальных образований;

в) в которых находит свое воплощение деятельность органов местного самоуправления по осуществлению отдельных государственных полномочий.

Муниципально-правовые отношения можно классифицировать в зависимости от их субъектов на три группы.

1. Отношения, в которых, одной из сторон выступает муниципальное образование. К этой группе относятся отношения, в которых находит свое выражение правовой статус муниципального образования.

2. Одним из субъектов выступает население муниципального образования. В эту группу входят отношения, возникающие в процессе непосредственного волеизъявления населения, принятия им решений по вопросам местного значения.

3. Одной из сторон является орган или должностное лицо местного самоуправления. Данные отношения характеризуют многостороннюю деятельность местного самоуправления по решению вопросов местного значения, а также по реализации отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления по закону.

Как и любые правоотношения, муниципальные правоотношения складываются из следующих структурных элементов: субъекты, объекты и содержание правоотношений.

Субъектов муниципальных правоотношений, т.е. тех, кто наделен правами, обязанностями, полномочиями в сфере местного самоуправления, можно разделить на четыре группы: индивидуальные субъекты; коллективные субъекты; политико-территориальные образования; социальные общности.

В группе индивидуальные субъекты следует выделить общих и специальных субъектов. К общим субъектам относятся граждане, иностранцы, лица без гражданства, к специальным – избиратели, депутаты представительных органов местного самоуправления, должностные лица органов местного самоуправления, муниципальных организаций, негосударственных объединений, государственных органов, муниципальные служащие. Круг специальных субъектов настолько многообразен, насколько многообразны муниципальные отношения.

В группу коллективных субъектоввходят органы местного самоуправления, государственные органы, органы территориального общественного самоуправления, другие негосударственные (немуниципальные) объединения как коммерческие, так и некоммерческие.

В группу политико-территориальных образований входят муниципальные образования, субъекты Федерации, сама Российская Федерация.

В группе социальных общностей – население муниципальных образований (местные сообщества жителей), население (народы) субъектов Федерации, многонациональный народ России.

Однако существуют и иные классификации субъектов муниципальных правоотношений. Так, например, О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев выделяют три вида субъектов муниципальных правоотношений:

1. Особый субъект – муниципальное образование, представляющее собой населенную территорию, в пределах которой осуществляется местное самоуправление в целях решения вопросов местного значения.

2. Субъекты, наделенные правом принимать решения (участвовать в принятии решений) по вопросам местного значения.

3.Субъекты, которые в той или иной форме содействуют осуществлению местного самоуправления (органы территориального общественного самоуправления; объединения муниципальных образований; государственные органы; общественные объединения; предприятия, учреждения, организации).

Объекты правоотношений – то, по поводу чего взаимодействуют субъекты правоотношений на основе своих прав, обязанностей, полномочий.

К числу объектов муниципальных отношений относятся территория муниципальных образований, муниципальное имущество, муниципальные правовые акты.

Содержание муниципальных правоотношений составляют полномочия, права и обязанности их субъектов (участников). Эти полномочия, права, обязанности возникают в сфере осуществления функций местного самоуправления.

По своей природе рассматриваемые правоотношения могут быть основаны на нормах как материального, так и процессуального права.

4. Муниципальное право как наука и учебная дисциплина.Муниципальное право как наука представляет собой совокупность знаний о различных проявлениях местного самоуправления и муниципального права как отрасли права.

Муниципальное право в качестве отрасли научного знания относится к группе правоведческих дисциплин. Как и в любой другой отрасли знаний, в ней следует выделять предмет, содержание, форму, методологию, ценностные основания.

Предмет науки – то, на что направлен научный поиск (вещи, институты, процессы, явления и др.).

Содержание – само знание (взгляды, идеи, теории, представления, концепции). Оно выражается в понятиях, категориях, моделях, формулах, других познавательных образованиях и закрепляется на бумажных, электронных, иных материальных носителях. Понятийно-категориальный аппарат – внутренняя форма научного знания.

Научная дисциплина муниципальное право рассматривает местное самоуправление как форму не только гражданской самостоятельности и активности, но и осуществления публичной власти, публично-властной деятельности наряду с ее государственной формой реализации. Она раскрывает содержание принципов, лежащих в основе организации местного самоуправления в городских, сельских поселениях и в других муниципальных образованиях. В ее предмет входят также вопросы о правовой, территориальной, организационной и финансово-экономической основах местного самоуправления, его функциях и предметах ведения.

Методология – относительно самостоятельная отрасль научного знания. Ее наработки зачастую адресованы не какой-то одной научной дисциплине, а многим или даже всем отраслям науки.

Методология муниципального права основывается на общеметодологических подходах, основным из которых является диалектический. Такой подход требует рассматривать местное самоуправление, его отдельные институты в контексте таких фундаментальных закономерностей, как единство и борьба противоположностей, переход количественных изменений в качественные, отрицание отрицания.

В числе методов муниципально-правовой науки, раскрывающих диалектический подход, – исторический, генетический, аксиологический, метод движения от абстрактного к конкретному и наоборот.

К числу источников науки муниципальное право относятся, прежде всего, нормативные, судебные, теоретические источники, социологические исследования, муниципальная практика.

Наряду с юридическими источниками теоретическую базу научной дисциплины муниципальное право составляют труды ученых, в которых разрабатываются и исследуются проблемы муниципального права, история его развития. Например, В.Н. Лешкова, А.И. Васильчикова, В.П. Безобразова, Б.Б. Веселовского, А.Д. Градовского, Н.И. Лазаревского, Н.М. Коркунова, М.И. Свешникова, С.А. Авакьяна, Д.Н. Бахраха, В.И. Васильева, И.В. Выдрина, А.Н. Кокотова, А.Н. Костюкова, В.А. Крекова, О.Е. Кутафина, Н.В. Постового, В.В. Пылина, Ю.А. Тихомирова, В.И. Фадеева, К.Ф. Шеремета, Е.С. Шугриной и др.

В качестве учебной дисциплины «Муниципальное право России» представляет собой определенную совокупность знаний из области науки, которые посредством различных методических приемов доводятся до обучаемых. Если наука муниципальное право охватывает всю совокупность муниципально-правовых знаний, то учебная дисциплина содержит лишь ту их часть, которая необходима для подготовки специалистов и бакалавров юриспруденции.

Система муниципального права как учебной дисциплины совпадает с системой теоретико-практических исследований местного самоуправления и включает в себя общую и особенную части.

Общая часть курса охватывает важнейшие направления деятельности российского государства по установлению принципов и организационно-правовых основ деятельности представительных и исполнительных органов местного самоуправления, разграничению их компетенции, осуществлению экономической, финансовой, кадровой политики на местах, обеспечению гарантий местного самоуправления, установлению ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством и населением. В общей части рассматриваются различные концепции, модели местного самоуправления, учтен опыт функционирования муниципальных органов зарубежных стран.

Особенная часть курса предусматривает изучение деятельности органов местного самоуправления по реализации полномочий в основных сферах жизнедеятельности муниципальных образований.

Изучение полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления, отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными и региональными законами, а также практики их реализации позволит учесть специфику муниципальной деятельности, ее особенности в различных субъектах РФ, муниципальных образованиях.

Контрольные вопросы

1. Сформулируйте определение муниципального права как отрасли права.

2. Как соотносятся термины «местный» и «муниципальный»?

3. Что понимается под «местным самоуправлением» в соответствии с действующим законодательством?

4. Охарактеризуйте предмет муниципального права как отрасли права.

5. Сформулируйте определение термина «источник муниципального права».

6. Перечислите виды внутригосударственных источников муниципального права.

7. По каким критериям можно классифицировать муниципально-правовые отношения?

8. Назовите субъекы муниципальных правоотношений.

9. Что относится к числу объектов муниципальных правоотношений?

10. Охарактеризуйте муниципальное право как науку и как учебную дисциплину.