Англосаксонская система местного самоуправления.

Для англосаксонской модели, утвердившейся в Великобритании, США, Канаде, Австралии и других, в основном англоязычных, странах, характерны следующие особенности:

– во-первых, избираемые населением представительные органы местного самоуправления самостоятельны. Это означает, что ни одна государственная инстанция не вправе указывать им или руководить ими, когда они занимаются вопросами своей исключительной компетенции;

– во-вторых, в этой модели отсутствует прямое подчинение нижестоящих органов местного самоуправления вышестоящим по каким бы то ни было вопросам; каждая местная община – это отдельный мир, живущий по своим собственным законам и обычаям (при этом государство предъявляет единственное требование: чтобы эти законы и обычаи не нарушали общегосударственное законодательство);

– в-третьих, в рамках данной модели главная роль в управлении местными делами принадлежит не столько органу местного самоуправления в целом, сколько профильным комитетам и комиссиям, формируемым депутатами этого органа.

Англосаксонская модель не предусматривает учреждения на местах представительств центрального правительства, опекающих местные органы и надзирающих за ними. Здесь есть следующие формы государственного контроля: работа местных властей контролируется в основном косвенно, через столичные министерства, а также суды. Население стран, использующих англосаксонскую модель, может избирать не только депутатов представительного органа местного самоуправления, но и ряд должностных лиц, хотя и не входящих в этот орган, но принимающих участие в местном самоуправлении. Например, в США местное население избирает шерифа, казначея и некоторых других функционеров.

Важную роль в местном самоуправлении некоторых зарубежных стран играют специальные округа. С их помощью осуществляется управление как целыми отраслями местной жизни, так и отдельными службами.

Наиболее широкое распространение данная практика получила в США. Там насчитываются два десятка разновидностей специальных округов: среди них школьные, пожарные, санитарные, природоохранные, водоснабжения, электроснабжения, здравоохранения и т.д. Всего же таких округов в США около 50 тыс. (в том числе школьных примерно 14,5 тыс.), причем расположены они неравномерно. Половина всех специальных округов приходится на восемь штатов: Калифорнию, Пенсильванию, Техас, Канзас, Миссури, Иллинойс, Небраску и Вашингтон.

В каждом специальном округе формируется руководящий совет из трех-пяти человек, который либо избирается населением, либо назначается штатными или местными властями. Назначение преобладает в таких штатах, как Алабама и Миссури, выборы – в Орегоне и Аризоне. В штате Юта равно используются оба метода. Обычно члены руководящего совета занимают свои посты по совместительству, а его заседания проводятся не чаще двух раз в месяц. Как правило, член руководящего совета избирается на три-четыре года, причем сроки полномочий различных членов нередко перекрещиваются, что способствует преемственности и стабильности работы совета.

Для чего же создаются специальные округа? Школьные округа, например, создаются для руководства школами и их финансирования – в эти округа объединена большая часть начальных и средних учебных заведений страны. Причем различаются два типа школьных округов – независимые и зависимые. Независимые округа – их в США большинство – функционируют автономно от каких-либо иных органов управления как в административном, так и в финансовом отношении. Зависимые округа, напротив, лишены всякой самостоятельности и всецело находятся в ведении местных властей.

Границы специальных округов зачастую не совпадают с традиционными административно-территориальными границами: один округ может включать в себя небольшую сельскую территорию, а может выходить за пределы целого штата. Это очень важно, так как подобное несовпадение позволяет специальным округам выполнять довольно серьезную задачу – самим своим существованием они укрепляют единство страны.

В финансовом отношении специальные округа самостоятельны. Их бюджет не нуждается в одобрении местных властей. Деятельность таких округов финансируется за счет потребителей оказываемых ими услуг – им платят за транзитный проезд, пользование мостами, тоннелями, домами отдыха и т.п.

Школьные, а также некоторые другие специальные округа (например, канализационные и парковые) вправе взимать налоги с недвижимости, находящейся на их территории. Более того, округа могут выпускать облигации для финансирования капитального строительства школ, мостов, аэропортов, получать денежные субсидии от вышестоящих организаций.

К недостаткам специальных округов обычно относят «закулисный» характер их деятельности, т.к. они фактически не подотчетны населению. Большой проблемой является неравенство в доходах различных округов. Те из них, которые обладают постоянными источниками доходов (например, от крупных мостов и тоннелей), находятся в более выгодном положении. При этом какой-либо механизм перераспределения излишков отсутствует. В итоге богатые округа становятся еще богаче и используют имеющиеся средства на выплату немалых процентов от выпускаемых ими облигаций или же на строительство новых, совсем не обязательных, но финансово выгодных и престижных объектов. Кроме того, наличие округов затрудняет осуществление единой и согласованной муниципальной политики.

Специальные округа есть не только в США. В Великобритании по специальным округам строится управление государственными учреждениями здравоохранения, а также рядом иных отраслей. В Канаде создаются как школьные, так и специальные округа по руководству полицией, здравоохранением, водоснабжением и т.д. Но, в отличие от американских округов, они лишены самостоятельных источников финансирования. Их деятельность оплачивается провинциальными и местными властями и в силу этого осуществляется под жестким административным контролем.

В странах с англосаксонской моделью муниципалитеты, как правило, создаются только в городах, в то время как для сельского самоуправления используются иные организационные ячейки. Так, например, в США самоуправление в сельской местности осуществляется в основном в региональных административно-территориальных единицах – графствах (на один штат в среднем приходится 63 графства). В одних штатах графства являются низовым звеном сельского местного самоуправления, в других – подразделяются на тауны и тауншипы (оба слова происходят от английского town – небольшой город).

Тауны функционируют в шести штатах Новой Англии – района, расположенного на северо-востоке США (Коннектикут, Род-Айленд, Массачусетс, Вермонт, Нью-Гэмпшир и Мэн), где в свое время зародилась данная форма местного самоуправления.

Тауны управляются на основе решений, принятых собраниями взрослых жителей или их представителей. Такие собрания обычно проводятся ежегодно, хотя при необходимости могут созываться и чаще. На них избирается совет в составе трех-пяти человек (количество его членов может доходить и до девяти), который, действуя в качестве своеобразного исполнительного комитета, осуществляет общий политический курс, одобренный на собрании, выдает различные разрешения, заключает контракты, поддерживает собственность тауна в надлежащем состоянии, организует проведение общих собраний и выборов. На собраниях также утверждается бюджет тауна, избираются отдельные должностные лица.

Тауншипы получили распространение в штатах Миннесота, Пенсильвания, Иллинойс, Канзас, Мичиган и некоторых других. В области организации самоуправления тауншипы во многом схожи с таунами Новой Англии. Здесь также периодически проводятся собрания местных жителей, однако, полномочия этих собраний ограничены, а посещаемость невысока – порой в этих мероприятиях участвуют лишь местные должностные лица, которые принимают решения от имени всего тауншипа. В тауншипах некоторых штатов общие собрания жителей вообще не проводятся. Должностные лица здесь выбираются населением на избирательных участках согласно обычной избирательной процедуре, а все важнейшие вопросы местной жизни решаются посредством референдумов.

По мнению многих американцев, подобная форма самоуправления в большей или меньшей степени подходит для сообществ с невысоким уровнем развития коммуникаций, функционирующих на основе достаточно архаичных социальных связей. Зачастую их жители неспособны выполнять функции выборных должностных лиц. В современной Америке наблюдается упадок этой формы организации местной жизни, что выражается, в частности, в передаче ряда традиционных полномочий таунов и тауншипов графствам.

В Англии начиная с XVI в. сельское самоуправление осуществляется через приходы (в Уэльсе и Шотландии – общины). В то время приход представлял собой низшую ячейку самоуправления, группировавшуюся вокруг местной церкви и состоявшую из прихожан, уплачивавших сборы на ее нужды. В настоящее время приходы управляются приходскими советами, которые в обязательном порядке формируются в поселениях, где проживает более 200 человек, имеющих право голоса. В тех приходах, где нет своего совета, общее собрание должно проводиться не реже двух раз в год, хотя на практике указанное положение соблюдается не всегда. Приходское собрание может назначить специальную комиссию для ведения текущих дел прихода.

Весьма своеобразно строится управление графствами в канадских провинциях Онтарио и Квебек. Графство здесь является как бы вторым, надстроечным элементом местного самоуправления, где координируется деятельность низовых муниципальных единиц. В административном и финансовом отношении оно производно от муниципалитетов, расположенных на его территории. Советы, руководящие деятельностью графств, состоят из представителей входящих в них муниципалитетов. Графства не имеют собственных финансовых полномочий, и их бюджеты состоят из взносов соответствующих муниципалитетов.

Иногда исполнительное звено местного самоуправления формируется из депутатов, избранных в местный представительный орган. В некоторых городах США мэр города избирается из числа депутатов городского совета самими же депутатами. В этом случае имеет место так называемая система «слабый мэр – совет», зародившаяся в XIX веке. Она предполагает, что совет руководит местными делами в основном через профильные комитеты. Главной ее отличительной чертой является не столько способ избрания мэра, сколько ограниченность административных полномочий последнего. «Слабый» мэр обычно имеет право не согласиться с тем или иным решением совета и наложить на него вето (которое зачастую легко преодолевается простым большинством голосов членов совета). Кроме того, мэр вправе предлагать совету принятие тех или иных нормативных актов. Он также председательствует в совете. В то же время назначать и смещать глав муниципальных департаментов (то есть членов своеобразного «муниципального правительства») он может лишь с одобрения совета (порой такие назначения производятся самим советом).

В рамках системы «слабый мэр – совет» ряд исполнительных функций чиновники, избираемые непосредственно населением (казначей, атторней (атторней – здесь: стряпчий, доверенное лицо; в других значениях – прокурор, адвокат, клерк), могут осуществлять самостоятельно. Бюджет муниципалитета чаще всего разрабатывается и принимается самим советом (при активном участии его финансового комитета). Право вето «слабого» мэра обычно не распространяется на принятый советом бюджет. Срок полномочий совета часто превышает срок полномочий мэра, причем число возможных переизбраний одного и того же лица на пост мэра может ограничиваться.

Основной недостаток данной системы очевиден: в ее рамках фактически отсутствует должностное лицо, несущее персональную ответственность за состояние местных дел. Практика свидетельствует, что система «слабый мэр – совет» может успешно работать лишь в небольших сообществах, основанных на неформальных и добрососедских связях. Для крупных городов, нуждающихся в политическом и административном лидере, она едва ли пригодна.

В Великобритании муниципальные советы ежегодно избирают своих председателей, которые, подобно «слабым» мэрам в США, лишены реальных исполнительных функций. Они не оказывают серьезного влияния на работу административного аппарата муниципалитета, поскольку руководство отраслями муниципального хозяйства здесь также сосредоточено в руках комитетов, формируемых советом. Роль председателя обычно сводится к ведению заседаний совета и осуществлению представительских функций – участию от имени совета в публичных мероприятиях.

Весьма своеобразный исполнительный орган – контрольный совет (совет контролеров) – образуется муниципальными советами канадской провинции Онтарио. В городах с населением не менее 100 тыс. жителей такие советы формируются в обязательном порядке и состоят из мэра и четырех контролеров. В городах с меньшим количеством населения контрольные советы формируются с согласия местных жителей (в территориальных подразделениях с населением менее 45 тыс. человек такой совет состоит из мэра и двух контролеров). Контрольный совет на коллегиальной основе руководит текущей деятельностью всего муниципального аппарата, назначает глав департаментов муниципалитета, представляет совету проект муниципального бюджета. Члены контрольного совета, как правило, возглавляют отдельные комитеты муниципального совета. Весомая роль данного органа в местном управлении обеспечивается и тем, что муниципальный совет может отменять решения контрольного совета лишь большинством в 2/3 голосов.

В некоторых странах мэр (бургомистр, градоначальник) избирается самим населением. Это обстоятельство определяет его сильные позиции в системе местного самоуправления и порой создает серьезные проблемы во взаимоотношениях с депутатами.

В большинстве крупных городов США действует система «сильный мэр – совет», которая начиная со второй половины XIX века стала вытеснять систему «слабый мэр – совет». Как правило, совет при данной системе немногочислен: это пять-девять человек. Мэр, напрямую избираемый гражданами, имеет право не согласиться с тем или иным решением представительного органа, то есть наложить вето, которое обычно может быть преодолено лишь квалифицированным большинством депутатов (как правило, эта величина составляет 2/3 от общего их числа). Мэр также готовит рекомендации относительно того, какие законы и постановления совету надлежит принять в первую очередь, отвечает за составление и исполнение муниципального бюджета, единолично назначает и увольняет муниципальных чиновников, самостоятельно решает многие текущие вопросы управления.

Как показывает практика, система «сильный мэр – совет» подходит в первую очередь к условиям большого города, где население неоднородно, а сложность управления требует концентрации властных полномочий и ответственности в одних руках. Сильный лидер здесь призван обеспечивать согласие между отдельными слоями населения, служить арбитром в противоборстве различных групп интересов. Разумеется, у этой системы тоже есть недостатки. В частности, в нее изначально «встроена» возможность конфликта между мэром и советом, а в ситуациях такого рода очень легко дестабилизировать механизмы муниципального управления. Эта система также предполагает, что мэр должен быть одновременно и политическим лидером, и умелым администратором, а это не всегда совмещается в одном человеке. Кроме того, политикам зачастую не хватает технических знаний, необходимых для компетентного руководства администрацией современного мегаполиса.

2. Континентальная система местного самоуправления.Континентальная модель распространена в странах континентальной Европы (Франция, Италия, Испания, Бельгия) и в большинстве стран Латинской Америки, Ближнего Востока, франкоязычной Африки.

Ее черты:

– сочетание местного самоуправления и местных администраций (органов государственной власти местного уровня), выборности и назначаемости; определенная иерархия системы управления, в которой местное самоуправление является нижестоящим звеном по сравнению с вышестоящим государственным;

– ограниченная автономия местного самоуправления; наличие на местах специальных государственных уполномоченных, контролирующих органы местного самоуправления.

Ярким примером является Франция, где предусмотрено местное самоуправление на уровне коммун, более крупные кантоны и округа являются местными уровнями государственной власти, элементы самоуправления вновь появляются на уровне департамента, чтобы полностью смениться государственной властью на уровне региона. Основным звеном местного самоуправления являются коммуны, каждая коммуна имеет свой представительный орган – совет и мэра, избираемого из числа депутатов совета. Мэр и депутаты муниципального совета, работающие на постоянной основе, образуют муниципалитет. В то же время мэр является государственным служащим. Деятельность мэра осуществляется под контролем муниципального совета и под административным контролем комиссара республики. Последний также наблюдает за законностью принимаемых коммуной решений и в случае необходимости обращается в суд за их отменой (т.е. в отношении муниципального совета принцип административного контроля уже не действует).

Отличия континентальной системы местного самоуправления от англосаксонской модели в следующем:

– во-первых, при континентальной модели предусматривается наличие на данной территории чиновников государственной администрации, наблюдающих за деятельностью органов местного самоуправления. Это принципиально отличает континентальную модель от англосаксонской;

– во-вторых, в рамках континентальной модели обычно сохраняется соподчиненность органов самоуправления различных уровней. В Италии, например, области следят за тем, чтобы нормативные акты, принимаемые органами самоуправления территориальных единиц, входящих в данную область (провинций, коммун и прочих), не противоречили действующему законодательству, а также определяют основные направления развития данных территорий, распределяют между ними деньги, поступающие от центральных властей;

– в-третьих, в отличие от стран с англосаксонской моделью местного самоуправления, в государствах с континентальной системой местные органы могут принимать участие в осуществлении власти на национальном уровне.

Так, во Франции муниципалитеты участвуют в выборах сената (верхней палаты парламента), поскольку их делегаты представляют большую часть соответствующих избирательных коллегий. Для выборов сенаторов в каждом из департаментов (так во Франции именуются административно-территориальные единицы регионального уровня) образовывается специальная коллегия выборщиков. Она состоит из депутатов Национального собрания (нижней палаты парламента) от соответствующего департамента, членов представительного органа департамента – генерального совета, а также делегатов, избранных муниципальными советами коммун (низовых административно-территориальных единиц).

Следует иметь в виду, что различия между двумя рассмотренными моделями в настоящее время не носят принципиального характера. И англосаксонская, и континентальная традиции базируются на множестве сходных принципов; фундамент местного самоуправления и там и здесь составляют представительные органы, формируемые населением в результате свободных и состязательных выборов.

Для государств, придерживающихся континентальной модели, типична унифицированная (единообразная) система местного самоуправления. Здесь все низовые территориальные единицы управляются по единому образцу. Все общины, как городские, так и сельские, независимо от размера территории и численности населения, пользуются равными правами муниципалитета.

Представительный орган местного самоуправления обычно избирается населением соответствующей административно-территориалъной единицы путем прямых выборов. От числа жителей зависит и количественный состав местного совета. Во Франции, например, муниципальные советы могут насчитывать от девяти (в коммунах с населением менее 100 человек) до 69 членов (в коммунах с населением более 300 тыс. человек). Исключение было сделано для таких крупных городов, как Париж, Марсель и Лион, численность муниципальных советов которых составляет соответственно 163, 101 и 73 члена. В Бельгии численность муниципальных советов колеблется от 5 до 55 членов, в Италии – от 15 до 80, в Голландии – от 7 до 45, в Норвегии – от 13 до 85, в Дании – от 5 до 35.

В ряде германских земель (Рейнланд-Пфальц, Саар и др.) глава местного исполнительного органа – бургомистр (в общинах с населением более 50 тыс. человек он называется обер-бургомистром) – также избирается советом, являясь его председателем. Здесь позиции главы исполнительного аппарата намного сильнее, чем в Великобритании. Это, в частности, определяется тем, что бургомистр имеет право опротестовывать решения совета и в связи с этим приостанавливать их исполнение. Фактическое положение бургомистра, избираемого советом, здесь зачастую не менее значимо, чем положение бургомистра, избираемого в других германских землях непосредственно населением.

Избрание советом главы исполнительного органа местного самоуправления характерно и для таких стран, как Австрия, Дания, Франция, Чехия, Испания. Во Франции, например, муниципальный совет избирает из числа своих членов мэра и его заместителя сроком на шесть лет. Данная практика получила распространение и в латиноамериканских странах (Мексика), а также в некоторых государствах Африки (Египет, Тунис).

В отдельных странах способ избрания исполнительного органа (советом или же населением) зависит от количества жителей на соответствующей территории. В Венгрии, например, главы местной администрации – бургомистры – избираются представительными органами в административно-территориальных единицах, население которых насчитывает более 10 тыс. человек (в остальных – непосредственно населением).

Местные советы могут избирать из своего состава не только должностных лиц, единолично осуществляющих исполнительные функции, но и коллегиальные исполнительные органы. В Италии областной совет на первом же своем заседании избирает председателя и членов джунты – исполнительного комитета совета. Джунта реализует решения совета, представляет на его рассмотрение проекты областных планов, бюджетов, программ развития, следит за их выполнением, управляет областным имуществом. В германских землях Гессен, Бремен, а также в городских общинах земли Шлезвиг-Гольштейн (города Киль, Франкфурт, Висбаден и др.) на низовом уровне образуется коллегиальный исполнительный орган – магистрат. Он избирается местным представительным органом из своего состава и включает от 6 до 12 членов, в том числе бургомистра.

В Финляндии коммунальный представительный орган – собрание уполномоченных – избирает коммунального руководителя (мэра), являющегося высшим должностным лицом коммуны и отвечающего преимущественно за ведение ее хозяйственных дел. Исполнительным органом коммуны считается, однако, не мэр, а коллегиальный орган – коммунальное правление, также избираемое собранием уполномоченных. До 1977 г. председателем правления был коммунальный руководитель, однако затем посты председателя правления и мэра были разделены в целях децентрализации властных полномочий и демократизации коммунальной администрации. Коллегиальные исполнительные органы местных советов функционируют также в Бельгии, Голландии, Швеции, Финляндии, крупных городах Дании.

Несколько особняком стоит основанная на романо-германских правовых принципах скандинавская система местного управления. Влияние французской модели на скандинавские страны несомненно и долговременно; оно осуществлялось как непосредственно, так и в преломлении через призму датского государственного строительства (территории Швеции, Норвегии и Финляндии подчинялись датской короне с конца XIV в. до 1520-х гг. в соответствии с Кальмарской унией. Норвегия, входившая в состав датского, позже шведского королевств, стала независимой лишь в начале ХХ в.; Финляндия отошла к России в 1808 г., а независимой стала в 1918 г.). Дания формирует своеобразный мост, по которому осуществляется переход от романской и германской макросистем к скандинавской. Эта страна в процессе формирования системы публичного управления воспроизводит как характеристики французской системы – раннее национально-государственное строительство в условиях квази-империи, – так и черты германоязычных территорий, в частности – экономически обусловленные традиции городского самоуправления в некоторых крупных городах. Однако Дания не знала ни столь ожесточенной борьбы с региональным сепаратизмом, как страны романской макросистемы, ни германского союзничества. Напротив, там формируются традиции самоуправления, сближающие Данию со странами Скандинавии: развитое общинное самоуправление, зачастую опирающееся на прямую демократию и подкрепленное труднодоступностью ряда территорий и их экономической автаркией, что сдерживало экспансию прямого государственного управления. Эти традиции, присутствующие еще в большей степени в Швеции и в Норвегии, не являются противоположностью централизованному, унитарному государству, как это могло бы быть в случае развитого регионализма. Скорее наоборот, ранняя или бурная централизация в сравнительно редконаселенных странах способствовала почти полной интеграции местного управления в государственный механизм; в отличие от других европейских стран в скандинавском регионе все децентрализаторские реформы проходят как идеальные революции сверху, не встречая ни сопротивления, ни требований самостоятельности со стороны органов самоуправления. Таким образом, развитое самоуправление дополняет государственную централизацию, не вступая с ней в конфликт. В двадцатом веке эти традиции самоуправления были дополнены за счет раннего (20-30-е гг.) формирования социального государства, способствовавшего демократизации и децентрализации публичного управления несмотря на унитаризм. Наконец, в Скандинавских странах влияние общего права на правовую систему гораздо более существенно, чем на континенте.

Историко-правовую типологию основных моделей местного самоуправления рассмотрим в ниже приведенной таблице 1.

Основные характеристики систем местного самоуправления приведены в таблице 2.

Таблица 1