Використання інструментів політики в Україні

Використання інструментів політики в Україні на прикладі переліку інструментів соціальної політики 7". Панелі

Тенденції у виборі та використанні інструментів політики в соціальній сфері в Україні (1991-2003)

Використання інструментів політики вУкраїні на прикладі класифікації інструментів соціальної політики за Т. Ганелі

Застосування різноманітних інструментів, їх поєднання допомагає вирішити соціальну проблему комплексно: попередити її виникнення в майбутньому та вплинути на вже існуючі наслідки. Як уже було зазначено, із загального переліку інструментів політики одні більшою, а інші меншою мірою можуть використовуватися соціальною політикою. Т. Ганслі у своїй книзі «Соціальна політика та соціальне забезпечення за ринкової економіки» запропонував найпростіший перелік інструментів політики, які застосовуються саме в соціальній політиці. Переважна більшість інструментів з цього переліку входить до складу класифікації, наведеної в попе­редньому розділі, хоча в більшості випадків під іншими назвами. Так, правові титули (статуси) у Ганслі - це не що інше, як визнання у Пала; консультування, рекомендації чи заохочення бажаної діяльності практично збігається із спонуканням. Хоча заохочення бажаної діяльності це такий інструмент, який може використовувати різні види ресурсів: як центральність, так і фінансові ресурси. Таким чином, в основу цієї класифікації інструментів покладено інший принцип, який не передбачає жорсткого поділу інструментів за ресурсами, що їх вони використовують. Один і той самий інструмент може базуватися на використанні різних ресурсів.

Ще раз підкреслимо, що наведений Ганслі перелік інструментів соці­альної політики не є всеохоплюючим, але знайомство з ним вельми корисне, оскільки ці інструменти, як уже зазначалося, базуються на іншому підході до їх визначення. Спробуємо проаналізувати використання інструментів соціальної політики в Україні, базуючись на переліку інструментів соціальної політики, запропонованому Т. Ганслі.

ІНСТРУМЕНТИ СОЦІАЛЬНОЇ ПОЛІТИКИ (Ганслі, 1996)

> Фінансові трансферти

> Нефінансова, безготівкова, близька до готівки допомога

> Оподаткування

> Прямі послуги/кредити на оплату послуг

> Консультування, рекомендації та заохочення бажаної діяльності

> Інформація

> Заборона або обмеження

> Спеціальні стягнення

> Угоди

> Правові статуси

> Заходи стосовно взаємодії груп та установ

> Права на приватні вимоги або захист

> Вторинні ефекти інших галузей політики

Фінансові трансферти. Ганслі мав на увазі, в першу чергу, фінансові трансферти у сфері соціального захисту [1, 24], які можна визначити як грошову допомогу, що надається соціальним групам, прошаркам або індивідам за визначеними критеріями та має на меті поліпшення їх матеріального становища. Приміром, діючі в Україні допомога сім'ям з дітьми, допомога малозабезпеченим сім'ям, допомога особам, які доглядають інвалідів з психічними захворюваннями. Але, по суті, фінансові трансферти - це будь-які грошові виплати. В такому розумінні до них, на нашу думку, цілком можна віднести і гранти — «видатки на підтримку чогось вартого самого по собі, майже як форма визнання, винагороди або заохочення» [2, 217], що мають на меті радше заохочення певних дій, ніж поліпшення матеріального становища (приміром, різноманітні стипендії, премії, що надаються за особливі успіхи, гранти на проведення досліджень, здійснення проектів, навчання чи іншу корисну для суспільства діяльність).

Використання цього інструменту було надзвичайно поширеним після здобуття Україною незалежності. Перелік отримувачів допомоги був досить великим. Зокрема, тільки для сімей з дітьми передбачалося 11 видів грошової допомоги. Але наприкінці 90-х років та початку нового століття завдяки тому, що почався перехід до допомоги за адресним принципом, фінансові трансферти як інструмент політики застосовують обачливіше. Хоч інструмент цей безумовно необхідний, проте ефективність соціальної політики в Україні буде низькою, якщо, захопившись фінансовими допомогами, не розглядатимуть можливості паралельного використання інших інструментів соціальної політики.

Часто більш ефективним виявляється надання не фінансової, а безго­тівкової або близької до готівки допомоги. Прикладами такої допомоги в Україні є житлові субсидії, часткове субсидіювання вартості товарів та послуг для окремих категорій населення. Можливо, варто було б поширити вже існуючу в світі практику талонів на харчування, одяг. Але безплатний проїзд, як безготівкову допомогу, доцільніше замінити, залежно від категорії користувачів, або місячними проїзними талонами, або талонами на певну кількість поїздок, або грошовою компенсацією. У випадку, коли рішення про користування послугою покладено на особу, часто виникає спокуса зловживання послугою або користування нею годі, коли в цьому нема потреби. З іншого боку, що особливо важливо для найбільш нужденних, а також тих, хто дуже рідко або ніколи не користується цією послугою (приміром, у сільській місцевості значна частина населення дуже рідко користується громадським транспортом), з'являється можливість перерозподілу коштів для забезпечення найнагальніших потреб.

Оподаткування. Шляхом оподаткування регулюються доходи населення. За рахунок податкових надходжень підвищуються доходи держави та формуються спеціальні соціальні фонди (Пенсійний фонд, Фонд соціального страхування на випадок безробіття та інші). Іншим важливим аспектом застосу­вання цього інструменту в Україні на сьогодні є введення податкових пільг (або, як їх ще називають,— податкових видатків). Прикладом податкових пільг в Україні є оподаткування прибутків підприємств інвалідів. Зменшення суми податків також можна було б застосовувати для сімей, на утриманні яких перебувають тяжкохворі або інваліди, котрі потребують постійного догляду і при відсутності останнього підпадають під опіку держави; для молодого подружжя при народженні дитини; для прийомних сімей; для безробітних, які починають власний бізнес; для підприємців, які створюють нові робочі місця. Можливе також запозичення досвіду інших країн, де замість грошової допомоги на виховання дитини можна обрані збільшення суми неопо­даткованого доходу сім'ї.

Послуги. Установами соціальної сфери в Україні передбачено певний перелік послуг. Це послуги з перекваліфікації та навчання безробітних у відділеннях державної служби зайнятості; послуги по догляду одиноких непрацездатних громадян похилого віку, що надаються територіальними центрами та відділеннями соціальної допомоги; послуги, що надаються молоді центрами соціальних служб для молоді.

В останні кілька десятиріч багато країн приділяли увагу заміні фінан­сових трансфертів на пряме чи непряме надання специфічних послуг. За­безпечена чи субсидована державою служба догляду за дітьми є добрим прикладом громадської соціальної інвестиції, котра, як вважається, дає кращий ефект, аніж просто фінансові трансферти, бо часто поєднується з бажаною продуктивною поведінкою, скажімо, роботою [1,25]. Новим інструментом активної соціальної політики, який ще мало використовується в Україні, є надання ваучерів та кредитів на оплату послуг. В першу чергу маються на увазі кредити на навчання, перекваліфікацію. Досвід надання ваучерів для оплати послуг в Україні ще відсутній. Ваучери, приміром, могли б надаватися центрами зайнятості на навчання та перекваліфікацію в недержавних закладах освіти.

До групи інструментів соціальної політики, що використовуються для профілактичних заходів, належать такі:

Консультування, рекомендації та заохочення бажаної діяльності. Прикладами використання цього інструменту є впровадження консультаційних та рекомендаційних програм щодо підтримання здорового способу життя, планування сім'ї, профорієнтаційне консультування. В Україні до 2002 року для заохочення майбутніх матерів стані па обпік у жіночій консультації у ранні строки вагітності (до 12 тижнів), регулярно відвідувати лікарів та виконувати їхні рекомендації, при народжені дитини, окрім основної одноразової грошової допомоги, було передбачено ще й додаткову виплату тим жінкам, які викопували зазначені умови.

Інформація. Суть використання інструменту полягає у поширенні та паданні необхідної інформації. Це може бути інформація про наслідки, що їх може спричинити та чи інша діяльність (вживання наркотиків, тютюну, робота в шкідливих умовах праці тощо). Також це може бути межрегіональний обмін інформацією про вільні робочі місця та пропозицію робочої сили. Наразі в Україні існує потреба в ширшому використанні цього інструменту. Недостатнім є інформування населення про існуючі соціальні установи, допомоги, соціальні програми, що зменшує їх дієвість. Особливістю застосування цього інструменту, яким здебільшого нехтують, проте який має велике значення для специфічних соціальних груп, є надання інформації в доступній формі і в доступних місцях. Деякі можливості забезпечення інформацією регулюються, зокрема, Законом України «Про рекламу», де зазначено, що 5 % ефірного часу має виділятися для безплатної соціальної рекламної інформації. Інформаційної підтримки найближчим часом потре­буватимуть пенсійна реформа, впровадження медичного страхування.

Заборона або обмеження певних дій: заборона будь-якої дискримінації, зокрема при прийомі на роботу; заборона або обмеження реклами тютюну, алкоголю. У багатьох країнах, а останнім часом і в Україні, за рішеннями місцевої влади забороняють рекламу та продаж алкоголю і тютюну на певній відстані від закладів освіти для дітей — шкіл та дитячих садків.

Спеціальні стягнення за персонально чи соціально небезпечну поведінку у вигляді штрафів, додаткових податків, ліцензування. Наприклад, зловживання алкоголем та тютюном призводить не тільки до «саморуйнування», а й має вплив на оточуючих (зокрема «пасивне куріння»), що веде до зростання витрат на лікування осіб, які постраждали внаслідок цього. У деяких країнах встановлено штрафи за куріння в громадських місцях. У прийнятому в Україні Законі «Про рекламу алкоголю і тютюну» передбачено додатковий податок на рекламу цих видів товару, кошти від якого ма­ють спрямовуватися на соціальну рекламу.

Далі розглянемо можливості використання в Україні деяких інших інструментів соціальної політики.

Правові статуси. Призначення статусів, що мають давати певні права та визначати обов'язки держави перед носіями правового статусу (статус ветерана війни, ліквідатора аварії па ЧАЕС, безробітного, біженця, народного депутата). Інструмент широко використовується в Україні. Це призвело до існування так званого «менталітету заслуг», при якому люди дуже багато очікують від держави, що особливо небезпечно в період, коли ресурси держави обмежені [1, 24].

Для вирішення деяких проблем у сфері зайнятості, соціального захисту використовуються різноманітні угоди. А саме: міжнародні угоди між країнами щодо регламентації трудової міграції, пенсійного забезпечення мігрантів; угоди між соціальними партнерами (урядом, об'єднаннями профспілок та роботодавців), зокрема тарифні та інші угоди.

Заходи стосовно взаємодії груп та установ. Інструмент, на який варто звернути увагу і який найменше використовується в Україні, головним чином, через нерозробленісгь механізму застосування, недосконалість правового регулювання, нестабільну економічну ситуацію. Це може бути впровадження пенсійних програм за місцем роботи, створення соціальних програм, альтернативних державним. Сюди також належить досить поширене в Україні укладання колективних договорів.

Права на приватні вимоги або захист. Цей інструмент падає можливості забезпечувати захист непрямими способами. Як правило, такі права закріплені законодавством. Це може бути право працівника вимагати забезпечення норм безпеки праці або відмовлятися працювати в небезпечних умовах без застосування дисциплінарних покарань з боку працедавця (держана забезпечує захист і зменшує витрати на перевірку всіх умов праці). Право одного з батьків вимагати підтримки дітям у колишнього подружжя [1; 26]. Право людей похилого віку розраховувати на допомогу своїх дорослих дітей.

Вторинні ефекти інших галузей політики. Йдеться про використання вторинних ефектів інших галузей політики, наприклад, фінансової та економічної для досягнення цілей соціальної політики. Врахування цього інструменту надзвичайно актуальне для України в сучасній ситуації. Так, антиінфляційні заходи та встановлення достатньої процентної ставки збері­гають заощадження та дають змогу літнім громадянам жити на власні за­ощадження, не користуючись додатково державною допомогою малозабез­печеним. Помірні податки сприяють розвитку малого бізнесу, що впливає на створення нових робочих місць на ринку праці. Антимонопольна політика усуває невиправдані розбіжності у доходах працюючих та запобігає невиправданому підвищенню цін.

Тенденції у виборі та використанні інструментів

політики в соціальній сфері в Україні (1991-2003)

В Україні за останні 12 років можна простежити зміни, які відбулися щодо вибору і використання різних інструментів політики. Так, перша половина 90-х років характеризувалася переважно застосуванням інструментів, які спираються на фінансові ресурси та владні повноваження:

- фінансові трансферти (1995 р. близько 80 % сімей отримували со­ціальні виплати, грошові допомоги чи компенсації з бюджетів усіх рівнів, соціальних фондів та за рахунок коштів підприємств і організацій [2, 30];

—не фінансова, а безготівкова або близька до готівки допомога у вигляді часткового субсидування вартості товарів та послуг (у 1995 р. кожний третій громадянин України мав право на безплатний проїзд у міському транспорті, 3,6 млн громадян сплачували лише частину коштів за утримання житла, 6,1 млн - за електроенергію, 6,3 млн – за газ, 1,5 млн - за користування телефоном. Окрім того, існувало ще кілька десятків різноманітних пільг, зокрема безплатний проїзд залізницею, пільгове оподаткування доходів громадян, безплатне або пільгове забезпечення автомобілем [2, 30];

—призначення правових статусів, або «визнання» за Палом (таких статусів, як учасник бонових дій, учасник Великої Вітчизняної війни, ліквідатор аварії наЧАЕС, багатодітна мати, інвалід, а також значної групи професійних статусів, як-от депутат, державний службовець та інших, що давали право на різноманітні пільги);

—оподаткування прибутків (для того, щоб забезпечити високий рівень видатків у соціальній сфері, необхідно було мати значні кошти, а їх, у свою чергу, забезпечували за рахунок оподаткування прибутків та фондів оплати праці).

Ситуація, яка склалася в той час у соціальній сфері України, характери­зувалася існуванням заборгованості як із виплати заробітної плати, так і соціальних платежів (пенсій, допомог сім'ям з дітьми). Приміром, для того, щоб за існуючих умов фінансування виконати зобов'язання держави по за­безпеченню інвалідів, що стояли в черзі, автомобілями на пільгових умовах, необхідно було б близько 100 років. Усе це свідчило про неможливість і надалі забезпечувати такий високий рівень державних соціальних гарантій.

З другої половини 90-х років можна відзначити певне зменшення вико­ристання знарядь, що спиралися на фінансові ресурси. Більше уваги при­діляється інструментам, які спираються на владні повноваження, центральність. У 1995 р. відбувся перехід від загальних державних субсидій на утримання комунальної сфери до надання житлових субсидій лише для малозабезпеченого населення. Таким чином, поступово розпочався перехід до адресних принципів падання допомоги. Збільшується обсяг надання прямих послуг для окремих груп населення (територіальними центрами обслуговування пенсіонерів та одиноких непрацездатних громадян, відділеннями соціальної допомоги, центрами соціальних служб для молоді).

На цьому ж етапі, завдяки використанню такого інструменту як припинення чинності, Законом України «Про бюджет» па відповідний рік скасовувалися пільги для деяких категорій населення. Інший інструмент, який почали застосовувати і який спирається па владні повноваження -уповноваження або напівобмеження (введення практики різноманітних ліцензій на право здійснення певних видів діяльності: у сфері освіти, охорони здоров'я, виробництва та продажу алкогольних та тютюнових виробів). Більшою мірою відбувалося також застосування інших інструментів, які не спиралися на фінансові ресурси, таких як: угоди (тарифні угоди, що укла­даються між державою, об'єднаннями профспілок і роботодавців); заходи стосовно взаємодії груп та установ (укладання колективних договорів); консультації (між державою, об'єднаннями профспілок і роботодавців щодо встановлення межі малозабезпеченості, рівня мінімальної зарплати, неоподаткованого доходу громадян).

Початок XXI ст. був відмічений переходом до активнішої взаємодії дер­жави з недержавними організаціями та підприємствами: розвиток приватно-державних корпорацій або партнерства, уповноважена закупівля (соціальне замовлення), а також регулювання неформального сектору, зокрема взаємовідносин у сім'ї, такими інструментами, як заборона або обмеження певних дій, права на приватні вимоги або захист (обмеження насильства у сім'ї - згідно із Законом України «Про попередження насильства в сім'ї», права та обов'язки подружжя, в т. ч. колишнього, по відношенню одне до одного, а також права дитини на захист і підтримку, регламентовані новим Сімейним кодексом). Використання всіх цих інструментів має на меті зменшення фінансового тягаря для держави при забезпеченні соціального захисту населення і підвищення ролі неурядових організацій та неформального сектору в наданні такого захисту.

Контрольні запитання

1. Які інструменти соціальної політики вже використовуються і які інструменти можна застосувати додатково в державній молодіжній політиці?

2. Наведіть приклади застосування такого інструменту політики, як заохочення бажаної діяльності.

3. Які інструменти політики з переліку, запропонованого Ганслі, можна віднести до таких, що спираються на максимальний примус?

4. Чи є в запропонованому Ганслі переліку інструментів соціальної політики такі, яких немає в класифікації Пала?

5. Які зміни відбулись у переліку інструментів політики, що їх використовував уряд у соціальній сфері в Україні протягом останніх років?

6. Які чинники вплинули на зміни у переліку інструментів політики, що використовував уряд у соціальній сфері в Україні протягом останніх років?

Література

1. Ганслі Теренс М. Соціальна політика та соціальне забезпечення за ринкової економіки.- К.: Основи, 1996.

2. Новіков В. Питання вдосконалення соціального забезпечення // Соціальна політика і соціальна робота.- К., 1996.- № 1.- С. 30-37.