Институциональная структура Европейского Союза

Институциональная структура Европейского Союза сформировалась на основе структур Европейских сообществ. Однако введение новых сфер сотрудничества потребовало изменения полномочий и функций органов ЕС. Эти изменения коснулись всех ранее существовавших институтов, за исключением Европейского суда, компетенция которого не была распространена на вопросы, относящиеся ко второй и третьей опорам.

Европейский Совет собирается дважды в год на уровне глав государств и правительств с участием министров иностранных дел и председателя Еврокомиссии. Совет остался институтом межгосударственного взаимодействия, функционирующим не столько как выразитель интересов Евросоюза в целом, сколько как проводник национальных интересов отдельных государств. Решения Совета носят не правовой, а политический характер. При их принятии действует принцип единогласия. Европейский совет показывает перспективы интеграции и решает вопросы, требующие согласования на высшем уровне. Он стимулирует развитие ЕС и определяет главные направления ее политики. Политические решения Европейского Совета являются рекомендациями для Совета ЕС, который придает им формально-правовой характер. Ни один институт ЕС не может игнорировать мнения Совета в силу состава его участников. Маастрихтский договор несколько расширил круг полномочий Совета, главным образом за счет придания ему решающего значения в вопросах ОВПБ, внутренних дел и юстиции. Европейский совет играет помимо того важную роль при назначении председателя и членов Еврокомиссии, а также председателя Европейского валютного института (с 1998 г. – Европейского центрального банка).

Совет Европейского Союза (Совет ЕС), ранее называвшийся Советом Министров, является основным органом принятия решений. Он собирается на уровне министров национальных правительств, состав которых меняется в зависимости от тематики обсуждаемых вопросов. Наиболее широкий круг вопросов относится к ведению министров иностранных дел. Ежемесячно собираясь с их участием, Совет ЕС принимает название Совета по общим вопросам, который исполняет координирующие функции в отношении деятельности других Советов. Ежемесячно собираются также Советы по сельскому хозяйству, экономике и финансам, другие советы (по образованию, здравоохранению, транспорту, региональному развитию, экологии и др.) созываются по мере необходимости. Члены Совета ЕС представляют интересы своих государств и действуют в соответствии с инструкциями собственных правительств.

Совет ЕС выступает в двух ипостасях: как орган Сообщества в вопросах, относящихся к первой опоре, и как межправительственный орган в рамках второй и третьей опор. В первом случае он чаще всего принимает решения квалифицированным большинством голосов, хотя в наиболее важных вопросах (налоги, региональные и социальные фонды, культура, общая валюта и др.) действует принцип единогласия. Решения по вопросам второй и третьей опор принимаются на основе принципа единогласия. Решения Совета ЕС являются обязательными для государств-членов. В ряде случаев (законы, связанные с функционированием общего рынка, научной сферой, охраной окружающей среды) законопроект, чтобы обрести силу закона, должен получить одобрение Европарламента.

Количество голосов, которыми располагает каждая страна в Совете, неодинаково и зависит от их демографического и экономического потенциала. Маастрихтский договор установил, что из общего количества 76 голосов Великобритания, Германия, Италия и Франция получат по 10 голосов, Испания – 8, Бельгия, Греция, Нидерланды, Португалия – по 5, Дания и Ирландия – по 3, Люксембург – 2 голоса. Квалифицированное большинство при этом составляло 54 голоса. После вступления в 1995 г. в ЕС Австрии, Финляндии и Швеции, общее количество голосов увеличилось до 87, а квалифицированное большинство – до 62. Как до, так и после расширения три крупных государства ЕС могли заблокировать принятие любого решения, требующего квалифицированного большинства голосов.

Европейская Комиссияявляется важнейшим исполнительным органом Евросоюза, обладая также контрольными функциями и исключительным правом законодательной инициативы. После вступления в силу Маастрихтского договора ее составляли 17 комиссаров (по 2 от Великобритании, Германии, Испании, Италии, Франции и по 1 от остальных государств ЕС), имеющих статус европейских чиновников и независимых в своей деятельности от национальных правительств. После вступления в Евросоюз Австрии, Финляндии и Швеции их число увеличилось до 20. Каждый комиссар отвечает за определенную сферу политики ЕС и руководит соответствующим аппаратом. Возглавляет Комиссию председатель, являющийся главным политическим представителем Евросоюза в контактах с государствами и международными организациями.

Комиссия подготавливает большинство решений, принимаемых Советом ЕС, а также имеет право принятия собственных решений в таких сферах, как сельское хозяйство, торговля, транспорт, защита окружающей среды и т.д. Комиссия управляет бюджетом и фондами ЕС, ей подчиняется широко разветвленный исполнительный аппарат, состоящий из нескольких десятков тысяч чиновников, экспертов, переводчиков и пр. Комиссия несет коллективную ответственность перед Европарламентом, который может выразить ей вотум недоверия, если признает, что Комиссия не исполняет своих обязанностей надлежащим образом. Отдельные комиссары могут быть отозваны делегировавшими их государствами или в определенных случаях Европейским судом. Маастрихтский договор обязал Комиссию ежегодно представлять Совету ЕС и Европарламенту отчет об исполнении бюджета.

Маастрихтский договор существенно усилил роль Европейского парламента, наделив его тремя основными функциями: законодательными, бюджетными и контролирующими. Законодательные функции Европарламента остались достаточно ограниченными, по сравнению с компетенцией национальных парламентов, однако расширились относительно предыдущего периода, когда участие Парламента в законотворческом процессе ЕС не предусматривалось вовсе. Европарламент не получил права законодательной инициативы, но Комиссия должна была консультироваться с ним при подготовке вносимых ей законопроектов. Парламент обладает ограниченным правом вето в отношении предложений Комиссии, а также участвует в процедуре согласования, которая требует в вопросах внутреннего рынка, защиты прав потребителей, науки, культуры, образования, здравоохранения вынесения совместного решения Европарламента и Совета ЕС. Маастрихтский договор, кроме того, наделил Европарламент правом выражать согласие на заключение международных договоров и принятие новых членов. Бюджетные функции Европарламента заключаются главным образом в том, что он участвует в обсуждении подготавливаемого Советом ЕС бюджета и может в случае несогласия отклонить его. Также он дает заключение по исполнению бюджета Еврокомиссией. Контролирующие функции Европарламента связаны с разнообразными способами контроля над работой Еврокомиссии. С его согласия происходит назначение ее председателя и членов, он ежегодно заслушивает отчеты Комиссии и может выразить ей вотум недоверия. Европарламент может также направлять письменные и устные запросы в органы ЕС и обращаться в Европейский суд.

В 1995 г. количество мест в Европарламенте увеличилось до 626. Депутатские мандаты были перераспределены между странами: Германия получила 99 мест, Великобритания, Италия и Франция – по 87, Испания – 64, Нидерланды – 31, Бельгия, Греция, Португалия – по 25, Швеция – 22, Австрия – 21, Дания и Финляндия – по 16, Ирландия – 15, Люксембург – 6. Хотя крупные страны получили дополнительные места, распределение квот более выгодно малым и средним государствам, поскольку в Германии один депутат избирается от 830 тыс. человек, а в Люксембурге – от 73 тыс.

Маастрихтский договор не изменил существенно компетенции Суда европейских сообществ (Европейского суда), поскольку он не получил полномочий в рамках второй и третьей опор. Суд является наивысшим судебным органом ЕС. На момент принятия Маастрихтского договора он состоял из 12 независимых судей, избираемых государствами-членами на 6 лет, и 9 генеральных адвокатов. После расширения 1995 г. количество судей было увеличено до 15 в соответствии с принципом, что каждое государство – член ЕС должно представляться судьей. Суд разрешает споры как между государствами, так между ними и институтами ЕС, оценивает деятельность органов ЕС и государств-членов на предмет ее соответствия праву Евросоюза. Приговоры Суда не подлежат апелляции и являются обязательными к исполнению.

Счетная палатасоздана в 1977 г. в качестве института, контролирующего финансовую деятельность ЕС и его органов (прежде всего Еврокомиссии). Она также является органом, обеспечивающим работу Европарламента и Совета ЕС. В состав Счетной палаты входит по одному представителю от каждого государства-члена.

Помимо названных институтов в структуру Евросоюза входят вспомогательные органы – Экономический и социальный комитет и Комитет регионов, Европейский центральный банк (1998 г.), Европейский инвестиционный банк, институт Европейского омбудсмена, а также 15 специализированных автономных агентств.