Формирование европейской политики безопасности и обороны

Окончание холодной войны и процессы, развернувшиеся в Европе: объединение Германии, переориентация на Запад внешней политики бывших советских сателлитов, разрастание межэтнических конфликтов на Балканах и постсоветском пространстве – не могли не поставить вопрос об изменении системы безопасности континента в пользу усиления ее европейской составляющей. В постбиполярном мире Европа уже не нуждалась в тесной привязке к США, а новые вызовы требовали большей самостоятельности европейских государств во внешнеполитической и военной сферах. Поэтому вполне закономерным стало появление в Маастрихтском договоре второй опоры – Общей внешней политики и политики безопасности (ОВПБ), пришедшей на смену существовавшей с середины 70-х гг. в рамках ЕЭС не слишком эффективной системе европейского политического сотрудничества.

В договоре были сформулированы, правда, в довольно общей форме, цели ОВПБ, к которым относились: защита общих ценностей, основных интересов, независимости и целостности ЕС, укрепление его безопасности, сохранение мира и международной безопасности, содействие международному сотрудничеству, развитие и консолидация институтов демократии и правового государства, а также уважение прав человека и основных свобод. Устанавливались и средства осуществления этих целей: определение Европейским Советом принципов, основных ориентиров ОВПБ, а также общих стратегий в сферах, представляющих общий интерес для государств-членов; выработка общих позиций по конкретным вопросам; предпринятие совместных действий и заключение международных соглашений с государствами или международными организациями.

Поскольку ОВПБ совершенно определенно распространялась на сферу безопасности, в которой Евросоюз еще не располагал соответствующими инструментами, возникла идея оживления Западноевропейского союза, по сути, не функционировавшего с 1954 г., и превращения его в «оборонный компонент ЕС». Впервые такая мысль была озвучена на совещании совета министров ЗЕС в июне 1991 г., причем ее поддержали США, рассчитывавшие сделать союз посредником между ЕЭС и НАТО, направив тем самым активность европейцев в выгодное для себя русло усиления европейской составляющей Североатлантического альянса. Точку зрения американцев поддержали Великобритания и Италия, не желавшие противопоставлять НАТО усилия по созданию европейской идентичности в сфере безопасности, однако Франция и ФРГ настаивали на приоритетных связях ЗЕС с ЕС. В результате в Маастрихтский договор вошла компромиссная формулировка. Хотя ЗЕС признавался «интегральной частью развития ЕС», способствующей выработке и реализации решений и действий ЕС, имеющих значение для его обороны, все же между союзами не устанавливалось прямого подчинения. Евросоюз мог только обращаться к ЗЕС с просьбой о каком-либо действии, а тот рассматривал ее в соответствии со своими процедурами. Впрочем, учитывая почти идентичный состав членов ЕС и ЗЕС, самостоятельность последнего не могла не быть чистой формальностью.

Помимо поиска оптимальной структуры взаимоотношений с Евросоюзом, ЗЕС попытался определить сферу своей компетенции, по возможности избегая ее пересечения со сферой деятельности НАТО. В декларации, принятой 19 июня 1992 г. на встрече министров иностранных дел стран – членов ЗЕС в Петерсберге (Германия, недалеко от Бонна), главной задачей союза признавалось участие в операциях, не связанных с обороной территории входящих в его состав государств. Стремление не затронуть область ответственности НАТО косвенно подтверждало приоритет Североатлантического альянса в системе европейской безопасности. К числу «петерсбергских» миссий ЗЕС относились: миротворчество; спасательные и гуманитарные операции; миссии по управлению кризисами, включая принуждение к миру. Для выполнения поставленных задач в распоряжение ЗЕС был передан формируемый с мая 1992 г. Францией и Германией Еврокорпус. В последующие годы в его состав вошли подразделения из Бельгии, Испании и Люксембурга, а в мае 1995 г. ЗЕС провозгласил создание Францией, Италией, Испанией и Португалией сил реагирования EUROFOR и EUROMARFOR для выполнения гуманитарных и миротворческих миссий в средиземноморском регионе.

Усилия по укреплению ЗЕС в качестве «военной руки» Евросоюза не протекали гладко, а постоянно наталкивались на сопротивление атлантистов (в первую очередь Великобритании), опасавшихся ослабления роли НАТО как основы европейской безопасности. Прежде всего, атлантисты противились полному слиянию ЗЕС с ЕС, что означало бы передачу всех оборонных инструментов в руки Евросоюза. Поэтому очередная попытка усиления ОВПБ, предпринятая в Амстердамском договоре, вновь закончилась компромиссом. Хотя Германия, Франция, Италия и Испания высказывались за включение ЗЕС в структуры ЕС, Амстердамский договор лишь повторил формулировку Маастрихтского о ЗЕС как «интегральной части развития» Евросоюза. Устанавливавшаяся модель взаимоотношений предусматривала осуществление ЕС функций политического контроля, а ЗЕС – реализацию решений. Компромиссность Амстердамского договора прослеживалась и в дифференциации участия государств – членов Евросоюза в реализации ОВПБ. Ее необходимость объективно обуславливалась тем, что не все государства ЕС являлись членами ЗЕС или НАТО, в связи с чем общая политика безопасности должна была опираться на уважение обязательств таких государств, вытекающих из их нейтрального статуса. Все вместе взятое привело к тому, что в Амстердаме был сделан лишь небольшой шаг вперед в строительстве ОВПБ, выразившийся в учреждении поста Высокого представителя Евросоюза по вопросам ОВПБ, являющегося одновременно Генеральным секретарем Совета ЕС. Однако прочной основой для солидарных действий положения договора с их обилием неясностей и двусмысленностей служить не могли.

Предпосылки для вывода европейской ОВПБ на качественно более высокий уровень начали складываться на рубеже 1990-2000-х гг. Первым толчком к тому стало изменение позиции Великобритании, где новое лейбористское правительство отказалось от резко отрицательного подхода к инициативам ЕС в сфере безопасности. Уже на неформальном саммите ЗЕС в австрийском Портшахе в октябре 1998 г. британский представитель заявил о том, что Евросоюз должен обладать единым и более влиятельным голосом, заключающимся в оперативной и эффективной ОВПБ и опирающимся при необходимости на военную силу. Но настоящей сенсацией оказалась встреча премьер-министра Т. Блэра и президента Франции Ж. Ширака в декабре 1998 г. в Сен-Мало (Франция), где было заявлено, что Евросоюз должен иметь возможность для самостоятельных действий при помощи эффективных вооруженных сил, обладать центрами принятия решений об их применении и выражать готовность к их использованию в целях реагирования на международные кризисы. Поскольку ЗЕС в декларации почти не упоминался, это означало смену стратегии на создание европейского оборонного потенциала непосредственно в рамках Евросоюза.

Начавшаяся весной 1999 г. операция НАТО в Югославии, где обозначилась огромная пропасть между военными возможностями США и их европейских союзников, укрепила ЕС в намерении усилить свою оборонную составляющую. В июне 1999 г. на саммите Евросоюза в Кельне впервые прозвучало понятие Общая европейская политика безопасности и обороны (ЕПБО), призванное усилить военный акцент в ОВПБ. Тогда же Высоким представителем ЕС по вопросам ОВПБ был назначен бывший генеральный секретарь НАТО Хавьер Солана. Столь сильная фигура придавала дополнительную значимость этому посту. Солана, кроме того, в ноябре 1999 г. становится генеральным секретарем ЗЕС, а часть оперативных органов последнего переходит под контроль ЕС. С этого времени ЗЕС вновь отодвигается в тень, его руководящие органы перестают собираться регулярно, а задача выполнения петерсбергских миссий передается Евросоюзу. В Ниццком договоре все упоминания о ЗЕС были опущены, а соответствующая статья переформулирована так, что функции ЗЕС как «вооруженного инструмента» ЕС отменялись.

На саммите Евросоюза в Хельсинки (декабрь 1999 г.) ЕПБО получила дальнейшее организационное развитие. Прежде всего, было решено создать оперативную структуру, с помощью которой ЕС мог бы воздействовать на международные кризисы. Ей должен был стать Европейский корпус быстрого реагирования численностью 50-60 тыс. человек, способный к выполнению любой из петерсбергских миссий и поддержанию боеготовности в течение года. Завершить формирование корпуса планировалось к 2003 г. Проект создания корпуса быстрого реагирования был еще раз одобрен в Ницце, войдя в текст Ниццского договора. Там же определялась система политических и военных органов, призванных составить командно-штабную инфраструктуру вооруженных сил ЕС. Учреждался Комитет по вопросам политики и безопасности, призванный представлять на рассмотрение Европейского Совета свое видение международной ситуации в сфере безопасности и следить за реализацией соответствующих решений. В его задачу входил также политический контроль и стратегическое руководство операциями по управлению кризисами. Одновременно создавался Военный комитет Евросоюза в составе начальников генеральных штабов государств-членов с целью обсуждения военных вопросов. Кроме того, формировался Военный штаб, призванный обеспечивать быстрое реагирование, планировать операции по выполнению петерсбергских миссий и осуществлять решения Военного комитета.

Развертывание европейских сил быстрого реагирования натолкнулось на политические и организационные сложности. Они обострились из-за разногласий между европейскими странами в иракской проблеме, отношении к НАТО и вопросах финансирования потенциальных военных операций ЕС. Дополнительные трудности создавало включение в состав Евросоюза государств Центрально-Восточной Европы, многие из которых критически относятся к ОВПБ/ЕПБО, считая ее подрывающей устои трансатлантической солидарности. Кроме того, после событий 11 сентября 2001 г. оказалось, что круг стоящих перед корпусом задач несколько изменился. Действовать ему придется не столько в условиях межэтнических конфликтов, как изначально предполагалось на основе югославского опыта, сколько против международных террористических организаций, а это требует иных инструментов: высокоточного вооружения, средств спутниковой разведки и связи и т.д. В результате завершение формирования корпуса было отодвинуто до 2010 г.

Тем не менее с 2003 г. ЕС осуществляет самостоятельную военную активность, выражающуюся пока, правда, в ограниченных по масштабу миротворческих и полицейских операциях. В частности, ЕС в конце марта 2003 г. сменил контингент НАТО в Македонии, где продолжил урегулирование албано-македонского конфликта. Тогда же полицейская миссия ЕС заменила силы ООН в Боснии и Герцеговине. В конце 2004 г. европейский контингент EUROFOR сменил и натовские войска в этой стране. Летом 2003 г. Евросоюз впервые опробовал свои возможности за пределами континента. Около 1800 военнослужащих из 7 стран ЕС пришли на помощь миротворцам ООН в Демократической Республике Конго, получив мандат на охрану миссии ООН, в том числе с применением вооруженной силы. Полученный опыт впоследствии нашел применение при проведении новой операции в Центральной Африке. С января 2008 г. по март 2009 г. 3700 военнослужащих из 14 стран Евросоюза выполняли в Чаде и Центрально-Африканской Республике задачи по распределению гуманитарной помощи, защите гражданского населения и охране миссии ООН, подвергавшимся опасности из-за угрозы распространения конфликта из соседней суданской провинции Дарфур. После выполнения задач операции ЕС продолжал оказывать финансовую и политическую помощь ООН по урегулированию конфликта.

Очередным шагом в деле укрепления европейской идентичности в сфере безопасности и обороны призван был стать Конституционный договор ЕС. Он предусматривал расширение полномочий Еврокомиссии в проведении общей внешней политики ЕС, учреждение постов президента и министра иностранных дел Евросоюза, а также усиление сотрудничества в военной сфере наиболее подготовленных к этому стран. Правда, провал проекта во Франции и Голландии заставил при подготовке Лиссабонского договора отказаться от наиболее масштабных планов по реформированию ОВПБ/ЕПБО. Страны ЕС отказались от создания поста министра иностранных дел, ограничившись слиянием существующих должностей Высокого представителя по ОВПБ и комиссара по вопросам внешних сношений. Тем не менее считается, что убранное в Лиссабонском договоре деление сфер деятельности ЕС на опоры заметно изменит характер проведения ОВПБ/ЕПБО, приблизив ее по способам осуществления к внешнеэкономической деятельности. Тем самым укрепится единство ЕС перед лицом внешнего мира, и возрастет влияние, оказываемое Евросоюзом на международные процессы.

Результаты полутора десятилетий развития европейской идентичности в сфере безопасности трудно оценить однозначно. С одной стороны, налицо заметный прогресс, выразившийся в утверждении самой идеи создания автономного от США европейского военного потенциала, преодолении ряда острых противоречий между европейскими государствами, начале формирования организационной структуры ЕПБО и проведении первых, пусть и ограниченных операций. Учитывая факт отсутствия прямой военной угрозы Евросоюзу и намерения у него проводить крупномасштабные вооруженные операции за пределами континента, этого потенциала может оказаться вполне достаточно для выполнения возложенных на ЕС петерсбергских миссий. С другой стороны, между европейскими странами до сих пор отсутствует единство в отношении видения путей дальнейшего развития ОВПБ/ЕПБО. Если Франция и Германия склонны и дальше повышать роль институтов ЕС в сфере безопасности Европы, то скептицизм Великобритании и новых членов Евросоюза в отношении ЕПБО пока не преодолен. После расширения ЕС на восток оппозиция начинаниям в этой сфере еще более укрепилась. Не решена проблема участия в операциях ЕС нейтральных стран. Не сформированы до конца силы быстрого реагирования и командно-штабные структуры. Наконец, отсутствует единство в подходах к главнейшим проблемам современности, делающее невозможной выработку общего внешнеполитического курса. Таким образом, Евросоюзу еще предстоит серьезный поиск своего места в системе европейской и глобальной безопасности и формирование по-настоящему эффективного механизма отражения возникающих угроз.