Перспективы развития ЕС в теоретических концепциях европейской интеграции

Период от начала 50-х до начала 90-х гг. ХХ в. был в науке о европейской интеграции связан прежде всего с конкуренцией двух подходов: неофункционализма и межправительственного подхода (интергуверментализма). Однако впоследствии наступил перелом в теоретическом развитии евроинтеграции, вызванный тремя важными факторами. Во-первых, в теории международных отношений классические реализм и либерализм (из них соответственно вытекали интергуверментализм и неофункционализм) уступили место новым концепциям: конструктивизму и институционализму рационального выбора. Во-вторых, наметился отход от изучения ЕС в категориях образца региональной интеграции в пользу его анализа как политической системы с горизонтальным и вертикальным разделением власти по образцу политической системы США. Это автоматически означало начало исследований законодательной, исполнительной и судебной власти в рамках ЕС. В-третьих, исследователи стали приходить к выводу об анахронизме традиционных понятий «конфедерация» и «федерация» и невозможности изучения в рамках этой категории ЕС. Появилась мысль о необходимости выработки новых понятий, которые лучше бы соответствовали изменившейся политической реальности.

Здесь мы рассмотрим четыре концепции европейской интеграции: межправительственный либерализм, концепцию многоуровневого управления, концепцию неосредневековой империи и теорию фузии. Из них лишь две первых относятся к своего рода мэйн-стриму исследований европейской интеграции. Две остальных имеют периферийный характер, однако представляют интерес в силу их инновационности и попытки оперирования новым понятийным аппаратом.

Концепция неосредневековой империи Яна Зелёнки, профессора Колледжа Святого Антония Оксфордского университета, была представлена в книге «Европа как империя: природа расширенного Европейского союза», вышедшей в 2006 г. Главным тезисом Зеленки является утверждение, что необходимо отбросить изучение ЕС через понятийный аппарат, выработанный при исследовании национального государства. По мнению Зеленки, ЕС становится империей, однако понимаемой не в категориях вестфальских, как Великобритания в XIX в. или США в настоящее время. Последние два расширения 2004 и 2007 гг. показывают начало проведения ЕС неоимперской политики. В процессе формирования внешней политики ЕС Зеленка также видит прежде всего элементы неосредневековой модели с ее противоречиями в интересах отдельных государств-членов и раздробленностью действий.

Зеленка считает, что государство вестфальского типа характеризуют такие черты, как концентрация власти, иерархия, суверенитет, строго определенные границы, возможность использования силы и выраженная идентичность. С другой стороны, неосредневековую империю характеризуют: налагающиеся правительства, разделение суверенитета, дифференциация институтов, открытые сферы влияния, экспорт прав и стилей управления, плюрализм идентичностей. Эти две модели сейчас борются между собой, но победит неосредневековая империя.

Упомянутые расширения являются осью концепции Зеленки. По его мнению, они оказали огромное влияние на дифференциацию в ЕС, касаясь многих ее аспектов. Однако различия в целом не должны означать слабости ЕС, при надлежащем их использовании они станут его преимуществом и силой. Но этого не будет, если для управления ЕС будет использоваться вестфальский способ, без учета неосредневековых реалий. В дифференцированном экономическом пространстве без четких границ средством решения проблем станет растущая эластичность, децентрализация, отказ от центральной власти и делегирование властных полномочий иным субъектам. Институты ЕС должны меньше полагаться на правовое регулирование и больше использовать методы примера и убеждения.

Создательлиберального межправительственного подходапрофессор факультета имени Вудро Вильсона Принстонского университетаЭндрю Моравчик поставил себе задачей целостное описание интеграционных процессов, происходящих в Европе, что стало первой такой попыткой со времен неофункционализма. Для Моравчика ЕС является международным режимом, созданным для управления взаимозависимостями посредством политики переговоров. По его мнению, процесс согласования интересов государств проходит через три этапа. На первом этапе формирования приоритетов отдельных государств правительства выявляют предпочтения избирателей, анализируют собственные интересы и представляют их на уровне ЕС. Это принципиальный либеральный элемент в теории. Моравчик показывает, что существенное значение имеют общества государств-членов и их экономические интересы, а не как в теориях реализма безопасность государства. Следовательно, интересы государств не заданы раз и навсегда, а подвержены изменениям, вытекающим из изменений в обществах. Собственно, именно экономические интересы отдельных групп интересов и их воздействие на правительства склоняют последние к международному сотрудничеству. Развитие интеграции является тем самым реакцией на возрастающую экономическую взаимозависимость государств.

На втором этапе интересы, выработанные на государственном уровне, переносятся на «межправительственный стол переговоров» в Брюсселе, где соглашения отражают относительную силу каждого государства-члена и где наднациональные институты, такие как Еврокомиссия, имеют крайне малое либо никакое влияние на итог переговоров. Моравчик считает, что главные и важнейшие вопросы решаются между крупнейшими и сильнейшим государствами ЕС, и только потом к принятию решению подключаются прочие государства, которые могут добиться небольших уступок за то, что примут основные элементы стратегии больших государств. Третий этап – это приспособление конкретных институтов для выполнения принятых решений. Это предпосылка перенесения части суверенитета на уровень ЕС. Одновременно оно призвано увеличить взаимное доверие между государствами ЕС.

Часто теория Моравчика характеризуется критиками как неореалистичная. Однако она включает два существенных отличия от неореализма. Во-первых, выявленные на национальном уровне преференции не являются следствием стремления обеспечить безопасность государства; во-вторых, результат межгосударственных переговоров определяется силой убеждения отдельных государств, а не военной силой какого-либо из участников переговоров. Согласно Моравчику, такие события, как принятие Маастрихтского договора, которое является характерным примером межправительственных переговоров, не были отражением деятельности наднациональных институтов, бизнес-групп либо эффектом, вытекающим из предыдущей интеграции, а скорее постепенным процессом сближения национальных интересов крупнейших государств-членов. Наднациональные институты служат государствам в проведении переговоров, предоставляя им информацию об интересах друг друга и путях достижения консенсуса, но ни в коем случае не происходит перенесения полномочий или лояльности на новый центр власти, как считали неофункционалисты.

В оппозиции к теории межправительственного либерализма сформировалась концепция многоуровневого управления (КМУ), главным теоретиком которой стал профессор университета Северной Каролины Гарри Маркс. КМУ изначально выросла из анализа региональной политики ЕС, когда регионам как самостоятельным субъектам интеграции стало уделяться все больше внимания. Поэтому в отличие от неофункционализма и интергуверментализма КМУ признает ограниченность двухуровневого (национальный - наднациональный уровни) анализа ЕС и пробует использовать трехуровневый подход в исследовании процесса принятия решений в ЕС.

Согласно тезису Г. Маркса, дебаты между наднациональными и межправительственными концепциями ЕС не охватывают принципиального элемента целостной картины, а именно увеличивающегося значения субнациональных субъектов. Многоуровневое управление складывается из постоянных переговоров властей нескольких уровней – от наднационального до локального. При этом некоторые функции государства переносятся вверх, на наднациональный уровень, другие вниз – на уровень региональный или локальный. Причиной этого процесса является поиск большей эффективности управления, поскольку сосредоточение компетенции на уровне государственной власти менее выгодно, чем ее раздел на разных уровнях. Кроме того, согласно КМУ, на процесс принятия решений влияют иные субъекты – корпорации, профсоюзы, различные группы интересов, которые пытаются добиться принятия выгодных для себя законов.

Развитие КМУ было скорее частью нового способа мышления о ЕС как о политической системе, чем попыткой комплексного осмысления процесса европейской интеграции. Она пытается ответить на вопрос, как институты и механизмы ЕС влияют на политическую жизнь и политические действия, а как изменяется процесс принятия важных для граждан Европы решений. Многоуровневое управление, по мнению авторов концепции, должно в будущем эволюционировать в сторону углубляющейся децентрализации. Образуется сетевая структура, вытесняющая во многих случаях вертикальные связи между акторами, то есть это должно будет привести к структуре с неиерархичной властью, в которой главный крен будет делаться на соглашения между отдельными субъектами как наиболее эффективный способ принятия решений.

Теория фузии (сплавления, слияния), выдвинутая профессором Кельнского университета ВольфгангомВесселсом, объясняется как динамичный продукт рациональных стратегий европейских государств, связанный с возрастающим уровнем взаимозависимости и расширением сфер интеграции, поддержанный логикой действий органов ЕС. Ключевым положением теории фузии является увязывание изменений национального государства с изменениями ЕС как организации. Бесперебойное функционирование государства благосостояния, какими являются европейские государства, имеет важнейшей целью удовлетворение основных потребностей граждан. Выполнить эту функцию можно только в сотрудничестве с ЕС. При этом ЕС является не только помощником для государства, но ключевым фактором и передовой силой перемен, происходящих в странах Европы. Создается такая взаимная связь, что если случается кризис государства, то он вызывает кризис ЕС; этот механизм действует и в обратном направлении.

По мнению Весселса, ЕС нельзя рассматривать ни как международный режим, где принципиальное значение имеют государства-члены, ни как федеративное государство. Теория фузии является поиском «третьего пути» между этими двумя концепциями. В ситуации, когда национальные правительства отдают себе отчет, что для достижения их целей недостаточно «чистое» межправительственное сотрудничество, они решились на создание специальных процедур и институтов. Сильные наднациональные институты (как Комиссия и Суд) и процедуры голосования (большинством голосов) увеличивают эффективность ЕС в интересах самих государств-членов. Однако рациональное поведение государств-членов приводит к тому, что они не идут так далеко в укреплении наднационального уровня, как хотели бы федералисты. Государства и далее будут стремиться иметь решающий голос в развитии ЕС. Полная утрата национального суверенитета не входит в интересы отдельных правительств.