Расширение Европейского Союза

Хотя в начале 90-х гг. у ворот ЕС выстроилась целая очередь из желающих стать членами интеграционного процесса, Евросоюз долгое время не решался на широкомасштабное расширение. Переговоры о вступлении открылись только с Норвегией и небольшой группой нейтральных государств, которые после изменения политической ситуации в Европе подали заявки на присоединение к ЕС: Австрия в июле 1989 г., Швеция в июле 1991 г., Финляндия в марте 1992 г. и Швейцария в мае 1992 г. (Норвегия подала заявку в октябре 1992 г.). Все эти страны имели прочные торгово-экономические связи с ЕС, по уровню экономического развития и степени зрелости демократических институтов не уступали первоначальной «шестерке», далеко опережая государства Южной Европы. Это существенно облегчало им подготовку к вступлению в Евросоюз. Правда, вследствие неудачного референдума о присоединении к Европейскому экономическому пространству Швейцария отозвала свою заявку, зато переговоры с остальными кандидатами протекали без осложнений, завершившись в рекордно короткие сроки. 29 марта 1994 г. Европейский совет высказался за прием в ЕС Австрии, Норвегии, Финляндии и Швеции, а 25 июня были подписаны соответствующие договоры. Однако лишь в трех странах референдумы одобрили их вступление в Евросоюз. 12 июня 1994 г. в Австрии 66,4 %, 16 октября 1994 г. в Финляндии 57 % и 13 ноября 1994 г. в Швеции 52,2 % проголосовавших граждан сказали «да» членству в ЕС. На референдуме, проведенном 28 ноября 1994 г. в Норвегии большинством в 52 % против 48 % население страны во второй раз в истории отказалось от вступления в Евросоюз. С 1 января 1995 г. Австрия, Финляндия и Швеция стали полноправными членами ЕС, увеличив тем самым число государств-членов Евросоюза до пятнадцати.

Политика ЕС в отношении государств бывшего социалистического лагеря была заметно более осторожной. Не представляя, насколько сложными окажутся процессы трансформации и каков будет конечный итог перемен в регионе, руководители ЕС поначалу скептически восприняли просьбы лидеров государств Центрально-Восточной Европы (ЦВЕ) о завязывании возможно более тесных контактов, хотя и декларировали всяческую поддержку в проведении реформ. 17 января 1990 г. Ж. Делор предложил странам ЦВЕ заключение соглашений об ассоциации, которые получили название «европейские соглашения». Они не предполагали в будущем вступление в ЕС, но заметно расширяли политическое, экономическое, культурное, техническое сотрудничество, облегчали правовое сближение, тем самым способствуя ознакомлению стран ЦВЕ с принципами функционирования интеграции и облегчая им подготовку к членству. Первыми европейские соглашения подписали в 1991 г. Польша и Венгрия, а затем и почти все остальные страны региона: в 1993 г. Болгария и Румыния, в 1994 г. Чехия и Словакия, в 1995 г. Литва, Латвия и Эстония, в 1996 г. Словения.

Переломным для процесса сближения с Евросоюзом стран ЦВЕ стал копенгагенский саммит ЕС 22 июня 1993 г., впервые признавший возможность нового расширения на восток. Он установил «копенгагенские критерии», выполнение которых открывало дорогу к членству в ЕС. Они предусматривали:

- наличие стабильных институтов, гарантирующих демократию, верховенство закона, права человека, уважение и защиту прав национальных меньшинств;

- существование жизнеспособной рыночной экономики, обладающей возможностью выдерживать конкуренцию со стороны рыночных сил внутри ЕС;

- способность принять на себя обязанности, связанные с вступлением в ЕС, в частности, поддерживать цели политического, экономического и военного союза.

Прием новичков, кроме того, ставился в зависимость от проведения институциональной реформы в самом ЕС и его возможности абсорбировать новые государства-члены, не ставя под угрозу собственную цельность и стабильность. Копенгагенские критерии в декабре 1994 г. были уточнены Европейским советом в Эссене, который предложил стратегию, подготавливавшую государства-кандидаты к вступлению. Она включала: гармонизацию права, норм и стандартов, консультации в вопросах внешней политики и политики безопасности, борьбы с организованной преступностью, охраны окружающей среды, регионального развития, инвестиционной политики и пр.

Принятие стратегии расширения открыло дорогу странам ЦВЕ к внесению заявок на вступление в ЕС. В 1994 г. заявки подали Венгрия и Польша, получив статус кандидатов, который еще ранее обрели Турция, официально заявившая о намерении присоединиться к ЕС в 1987 г., Кипр и Мальта (в 1990 г.). В 1995 г. заявки внесли Болгария, Латвия, Литва, Румыния, Словакия и Эстония, в 1996 г. к ним присоединились Словения и Чехия. Чтобы помочь странам кандидатам успешнее приготовиться к вступлению в ЕС, Еврокомиссия разработала, в Европейский совет в июне 1995 г. утвердил «Белую книгу по подготовке стран ЦВЕ к интеграции во внутренний рынок ЕС». Ее предписания были разбиты на 23 сектора, в которых должны были произвестись гармонизация права стран-кандидатов со стандартами ЕС и иные адаптационные мероприятия.

На основе выполнения критериев вступления саммит ЕС в Люксембурге в декабре 1997 г. принял решение о начале переговоров о вступлении с шестью странами – Эстонией, Польшей, Чехией, Словенией, Венгрией и Кипром. Проведение переговоров с остальными кандидатами ставилось в зависимость от успеха принятия «люксембургской группы». Переговорный процесс открылся в марте 1998 г. в Лондоне, но до конца 1999 г. протекал весьма медленно – не завершилось обсуждение выполнения и трети выдвинутых требований. Лишь война в Косово дала толчок к ускорению процесса, напомнив, что расширение является наиболее действенным инструментом обеспечения политической и экономической стабильности в Европе. В декабре 1999 г. саммит в Хельсинки принял решение о включении 12 стран-кандидатов в переговорный процесс (помимо государств «люксембургской группы» к нему присоединились Болгария, Румыния, Литва, Латвия, Словакия и Мальта). Турция, недовольная условиями проведения переговоров, осталась за бортом процесса и вынуждена была довольствоваться только подтверждением своего статуса кандидата на вступление в Евросоюз. В следующем году Ниццкий договор, где пересматривалась институциональная структура ЕС, фактически показал, что принятие новых членов – вопрос совсем недалекого будущего и положительный итог переговоров о вступлении неизбежен. Наконец, саммит в Копенгагене (декабрь 2002 г.) подвел итог переговорному процессу, заявив о завершении переговоров с десятью странами-кандидатами. Их вступление в ЕС намечалось на 2004 г., решение вопроса о принятии Болгарии и Румынии откладывалось до 2007 г.

Подписанные 16 апреля 2003 г. в Афинах договоры о вступлении без особых сложностей прошли процедуру ратификации как в 15 старых членах Евросоюза, так и на референдумах в странах-кандидатах. Население последних большинством в 60-80 % голосов одобрило курс своих правительств на интеграцию в ЕС. В результате 1 мая 2004 г. Евросоюз пополнился 10 новыми членами – Польшей, Чехией, Венгрией, Словенией, Словакией, Эстонией, Латвией, Литвой, Кипром и Мальтой. С включением в его состав с 1 января 2007 г. Румынии и Болгарии количество членов ЕС выросло до 27. Однако в ряде сфер новичков еще ждет длительный переходный период. Их число достаточно велико: налоги, сельское хозяйство, транспорт, охрана окружающей среды и т.д. Предстоит им подождать и со вступлением в зону евро (пока такого права добились только Словения и Словакия).

В настоящее время кандидатами на вступление в ЕС являются Турция, Хорватия (подала заявку в феврале 2003 г.) и Македония (с марта 2004 г.). Переговоры о вступлении открыты в октябре 2005 г. с двумя первыми странами, но реальный прогресс имеется только в случае с Хорватией. Официального признания кандидатами дожидаются еще несколько балканских государств (Албания, Босния и Герцеговина, Сербия и Черногория). Вопрос о дальнейшем расширении ЕС на восток за счет постсоветских государств пока серьезно не обсуждается.

Исследователями неоднократно предпринимались попытки подсчитать плюсы и минусы самого масштабного за всю историю расширения Евросоюза – как для объединения в целом, так и для его новых членов. Привлекались различные показатели: увеличение экономического потенциала и товарооборота, возможности создания новых рабочих мест и привлечения инвестиций, затраты на выравнивание уровней развития и реструктуризацию экономик и пр. Каждый раз картина получалась не слишком радужной. Непреодоленный разрыв в уровнях экономического развития между новичками и старыми членами приводил к преобладанию затрат над выгодами. По мнению большинства экспертов, старые члены ЕС от расширения почти не получат позитивных эффектов, наоборот, на их плечи ложится весь груз ответственности по подтягиванию экономик стран ЦВЕ до своего уровня. В то же время достигнутая ранее степень открытости рынков стран-кандидатов для членов ЕС, когда еще к началу 2000-х гг. почти весь товарооборот стал осуществляться на беспошлинной основе, не позволяет ожидать заметного роста торговли и притока инвестиций в страны ЦВЕ. Не смогут новички рассчитывать и на такие щедрые вливания из структурных фондов ЕС, какие получили в свое время Ирландия, Греция или Португалия, поскольку Евросоюз не сможет одновременно финансировать ускоренное развитие более чем десятка государств. Не спешит большинство старых членов ЕС и с открытием своих рынков труда для рабочей силы с востока, опасаясь увеличения и без того немалого уровня безработицы.

Указывают эксперты также на значительное усложнение функционирования институциональной структуры ЕС. Его органы пока не удалось приспособить к эффективной работе при наличии 27 членов. Из-за разницы интересов принимать принципиальные решения становится все труднее. Это вполне наглядно проявилось при обсуждении проекта Конституционного договора и бюджета ЕС на 2007-2013 гг., а также в спорах вокруг методов разрешения иракской проблемы. Дошло до того, что министр обороны США Д. Рамсфелд ввел в обиход понятия «старая» и «новая Европа», которые прочно твердились в словаре политологов. Возникают и различные концепции создания «Европы разных скоростей».

Вместе с тем нельзя не учитывать, что цену расширения ЕС невозможно измерить экономическими выгодами или убытками, равно как свести к подсчету возникающих трудностей и издержек. Решение о расширении было прежде всего решением политическим. Принимая его, западноевропейские руководители шли на осознанный риск, отдавая себе отчет, что другой дороги у Евросоюза нет. Включение стран ЦВЕ в структуры европейской интеграции являлось наилучшим средством обеспечения экономической и политической стабильности в регионе, предотвращения межэтнических и социальных конфликтов, развития демократических структур и ориентации на западные ценности. Расширение Евросоюза было призвано восстановить цивилизационную целостность Европы, закрепить ее безопасность, и страны Запада проявили готовность идти ради этого на определенные жертвы, включая в свой круг государства, объективно более слабые по экономическим параметрам.