Вопрос 3. Государственная исполнительная власть и государственное управление

Что же в такой ситуации характерно для исполнитель­ной власти?

1. Исполнительная власть представляет собой относительно самостоятельную ветвь (вид, разновидность) единой государствен­ной власти РФ, тесно взаимодействующую с законодательной и судебной ее ветвями. Разделение властей нельзя абсолютизировать, доводя дело до признания полной независимости каждой ветви. Все они взаимосвязаны, что, однако, не должно приводить к подмене одной ветви власти другой, к вторжению законодательной власти в сферу исполнительной власти и наоборот.

2. Исполнительная власть самостоятельна, но только в функционально-компетенционном смысле. Ее функции связаны с прак­тической реализацией законов в общегосударственном масштабе (исполнительство), для чего используется определенная часть го­сударственно-властных полномочий. Другая часть таких полномо­чий приходится на долю законодательной и судебной властей. Сле­довательно, исполнительную власть можно характеризовать в ка­честве подсистемы в рамках системы единой государственной вла­сти или же ее механизма. Однако необходимо учитывать, что дей­ствующим законодательством фиксируются функции и компетенция не самой исполнительной власти как государственно-правового института, а лишь субъектов, реализующих ее на том или ином уровне государственной организации (например, статус федераль­ных и региональных органов исполнительной власти).

3. Исполнительная власть — непременный атрибут государ­ственно-властного механизма, построенного на началах разделения властей. Она всегда существует наряду с законодательной и судеб­ной властями. До принятия Конституции РФ 1993 г. законодатель­ная власть осуществлялась только на федеральном и республикан­ском уровнях. Разделение властей в буквальном смысле имело из­вестные формальные ограничения. Сейчас таковые отсутствуют, так как все субъекты Федерации вправе осуществлять собственное пра­вовое регулирование, включая принятие законов (ст. 76 Конститу­ции РФ). Естественно, что на указанных уровнях осуществляется исполнительная и судебная власть. Там же, где отсутствуют три ветви государственной власти, исполнительная власть в ее государ­ственно-правовом (конституционном) значении не функционирует. Например, ее нет на уровне отдельных государственных предпри­ятий и учреждений, негосударственных формирований.

4. Исполнительная власть, как и любое другое проявление властных полномочий, есть способность и возможность оказывать определяющее воздействие на деятельность, поведение, право и возможность подчинять других своей воле. Ее отличительным при­знаком является то, что власть реализуется в отношении к различ­ным (коллективным или индивидуальным) элементам государствен­но-организованного общества, то есть в общегосударственном мас­штабе и в качестве специфической государственной функции, правоприменителъного (правоисполнительного) характера. Данное ка­чество исполнительной власти наиболее существенно, так как рас­крывает ее особую государственно-правовую природу, позволяет отграничить исполнительство такого характера от исполнительства (исполнения), присущего любой организованной ячейке человечес­кого коллектива или общества в качестве средства управления соб­ственными делами (самоорганизация).

5. Исполнительная власть, являясь ветвью единой государ­ственной власти, не может отождествляться с видом государ­ственной деятельности. Соответствующий вид такой деятельно­сти — не сама власть, а лишь форма ее практической реализации. Следовательно, исполнительная власть не тождественна испол­нительной деятельности. Власть — сущностное выражение тако­вой деятельности, ее функциональной направленности и компетенционной определенности, то есть категория базового характера. В силу этого исполнительная власть не тождественна и государствен­ному управлению, которое всегда характеризовалось как определен­ный вид государственно-властной деятельности.

6. Исполнительная власть, выражающаяся в особом виде го­сударственной деятельности, по своей сути правоприменительна. Это — ее принципиальное качество и назначение. Однако имеется в виду правоприменение особого рода. Так, судебная власть также является правоприменительной, но применение (исполнение) тре­бований законодательства осуществляется ею преимущественно в негативных случаях, то есть когда эти требования нарушаются и возникает необходимость в судебном принуждении либо в судебной правоохране. Для исполнительной же власти характерно в основ­ном правоприменение позитивного характера, то есть прямое ис­полнение требований законодательства прежде всего в целях нор­мальной и эффективной работы всех находящихся под ее воздей­ствием объектов экономики, культуры и т. п.

7. Исполнительная власть имеет определенное субъектное выражение. Это значит, что она олицетворяется в деятельности специальных субъектов, наделенных исполнительной компетенци­ей — органами исполнительной власти. Естественно, что ими не могут быть ни законодательные, ни судебные органы государствен­ной власти.

Исполнительная власть приобретает динамические качества через деятельность этих государственных органов. Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти в РФ (ст. 77 Конституции РФ). Таковы четко определенные конституционные границы, необходимые для понимания субъектной характеристики исполнительной власти.

8. Исполнительная власть, имея субъектное выражение, не может пониматься как система органов государственной власти, призванных осуществлять исполнительную деятельность. Из ст. 77 Конституции РФ вовсе не вытекает вывод о том, что единая сис­тема органов исполнительной власти и есть сама исполнительная власть. Она получает свое выражение в их практической деятель­ности.

9. Исполнительная власть в соответствии с Конституцией РФ организуется и осуществляется на началах федерализма. Это озна­чает, что конституционным или законодательным путем проводит­ся разграничение предметов ведения и полномочий (т. е. компетен­ции) между федеральными исполнительными органами и аналогич­ными органами субъектов Федерации. Важная роль при этом при­надлежит Федеративному договору и иным договорам о разграни­чении предметов ведения и полномочий (ст. 11 Конституции РФ).

10. Исполнительная власть характерна тем, что в непосред­ственном распоряжении ее субъектов находятся все наиболее су­щественные атрибуты государственной власти, как-то: финансы; важнейшие средства коммуникации; армия и иные воинские формирования (например, внутренние, железнодорожные войска), ми­лиция, службы внутренней и внешней безопасности и т. п.

Изложенные положения дают необходимую основу для реше­ния вопроса о соотношении исполнительной власти и государствен­ного управления.

Право на жизнь имеют обе эти государственно-правовые ка­тегории. Государственное управление — реальность, без которой не может работать государственно-властный механизм. По своему на­значению оно представляет собой не что иное, как вид государ­ственной деятельности, в рамках которого практически реали­зуется исполнительная власть.

Следовательно, государственное управление практически осу­ществляется и в рамках государственной власти, базирующейся на началах разделения властей. Исполнительная власть как проявле­ние единой государственной власти приобретает реальный харак­тер в деятельности особых звеньев государственного аппарата, в настоящее время именуемых исполнительными органами, а по существу являющихся органами государственного управления.

Изучение современного административного права должно основываться на однозначном понимании категорийного аппарата (ключевых понятий) этой юридической дисциплины. В данном курсе лекций мы часто будем давать те или иные определения, сейчас обратимся к содержанию следующих понятий:

Исполнительная власть – по Конституции одна из трех самостоятельных видов (ветвей) государственной власти в Российской Федерации. Ее самостоятельность относительна, поскольку исполнительная власть не может выполнять иных функций, кроме предписанных законом. В деятельности исполнительной власти, тем не менее, существует самостоятельность в части организации исполнения законов и соответствующие распорядительные полномочия. Для осуществления своих функций органы исполнительной власти самостоятельно распоряжаются выделенными бюджетными средствами, так же они распоряжаются значительными материальными, людскими, информационными и прочими ресурсами. Для управления этими ресурсами (в целях социально-экономического развития, обеспечения обороны, безопасности и прочее) образуется система органов государственной исполнительной власти.

Система государственной исполнительной власти – это организационно-правовое единство соответствующих органов, их структурных подразделений. Отдельные элементы этой системы обладают функциональной самостоятельностью (например: министерства, агентства, службы), но, как в любой системе, ее элементы соединяются в единое целое общими принципами функционирования, общим первичным элементом системы (государственный служащий), общим координирующим центром (Правительство РФ), а также правовыми, организационными, информационными и прочими связями. Согласно Конституции РФ система органов государственной исполнительной власти имеет два взаимосвязанных уровня – это система федеральных органов и система органов исполнительной власти субъектов Федерации. Каждый субъект Федерации самостоятельно формирует свою систему исполнительной власти, они обладают самостоятельным предметом ведения (сферы реализации региональных полномочий) и соединяются с федеральными органами в одну систему по предметам ведения, перечисленным в ст.ст. 71, 72 Конституции Российской Федерации. Поэтому можно сказать, что система органов государственной исполнительной власти – это вся совокупность соответствующих органов, которые обладают собственным функциональным признаком.

Структура органов государственной исполнительной власти – это та же совокупность соответствующих органов, которая рассматривается с точки зрения их административной соподчиненности и функциональной взаимосвязи. Можно заметить, что системность органов управления более долговечная категория (министерская система управления существует в России с XIX в.), а структура этих же административных органов более соответствует задачам текущего момента, структурно органы исполнительной власти постоянно совершенствуются. Например, на основе указа Президента РФ практически ежегодно обновляется структура федеральных органов исполнительной власти в силу корректировки их компетенции, функций, объема полномочий. Те же структурные изменения происходят на уровне субъектов Федерации в соответствие с решением текущих региональных задач управления. Кроме того, с точки зрения системности все органы государственной исполнительной власти представляют собой единый механизм управления, а с точки зрения структуры этот механизм в одной части подчинен Президенту РФ, в другой – Правительству РФ, а в третьей – высшему должностному лицу субъекта РФ.

Функции органов государственной исполнительной власти – это обязательный элемент их правового статуса, в них отражается предназначение конкретного органа, основное содержание (направления) его деятельности в определенной сфере административных правоотношений. Функции административных органов во всех случаях индивидуальны, они не должны дублироваться в статусе иного органа управления. Поэтому функции административных органов утверждаются вышестоящим субъектом государственного управления, как правило, они отражены в самом общем виде в официальном названии органа (например, федеральное агентство по энергетике). Закрепленные в статусе органа, административные функции могут указывать на сугубо ведомственный характер полномочий органа исполнительной власти. Например, деятельность Федеральной налоговой службы носит ведомственный характер, поскольку осуществляется исключительно в налоговой сфере. Но определенная часть административных органов обладает функциями межведомственного управления. Например, Министерство экономического развития, Федеральная служба статистика, Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом и некоторые другие своими функциями затрагивают компетенцию практически любого органа исполнительной власти, т.е. осуществляют межведомственную административную деятельность.

Государственное ведомство: в государственном управление ведомство – это некоторый (не конкретный) орган государственной исполнительной власти, либо структурное подразделение административного органа, обладающее некоторыми функциями государственного управления. Словосочетания «ведомственное решение», «ведомственный контроль», «ведомственный орган» являются общепринятыми в научных изданиях, но в нормативных актах они не употребляются, поскольку их содержание не конкретизировано, хотя и указывает на компетенцию какого-то органа государственной исполнительной власти. Термин «ведомство» не употребляется в официальных названиях органов исполнительной власти, а так же в названиях их структурных подразделений. Но в качестве специального (обиходного, профессионального) термина может применяться к деятельности любого из административных органов. Мы уже рассмотрели примеры использования категорий «ведомственные» и «межведомственные функции» органов исполнительной власти, которые определенным образом характеризуют административный статус конкретного органа, его роль в системе органов государственной исполнительной власти.

В настоящее время в Российской Федерации осуществляется упорядочение функций органов государственной исполнительной власти – это одно из направлений современной административной реформы. Была поставлена достаточно сложная задача, которая заключалась в том, что бы привести всю совокупность функций всех органов государственной исполнительной власти в соответствие с их системой и структурой. Проблема состояла в том, что бы в новых условиях перераспределить эти функции между центральными, региональными государственными органами и муниципальными органами исполнительной власти. Одновременно решалась задача сокращения полномочий центральных органов, его аппарата и установление соответствия между типом административного органа и его функциями. В результате, указом Президента РФ от 9.03.2004 г.[2] были утверждены 5 групп функций федеральных органов исполнительной власти, а указом от 24.09.2007 г.[3] они сокращены до 4 групп:

1) Функции по принятию нормативных актов в определенной сфере деятельности – эти функции, согласно указу, могут осуществлять только федеральные министерства.

2) Функции по контролю и надзору в определенной сфере деятельности, в т.ч. выдача лицензий и осуществление государственной регистрации документов, прав и объектов – эти функции, согласно указу, должны осуществлять федеральные службы.

3) Функции по управлению государственным имуществом, согласно указу, должны осуществлять федеральные агентства.

4) Функции по оказанию государственных услуг в определенных сферах правоотношений, согласно указу, возлагаются так же на федеральные агентства.

В начале реформы предполагалось создать ясную структуру федеральных органов исполнительной власти из 3-х звеньев (министерства, службы, агентства), каждое из которых осуществляет конкретные функции администрирования. На практике этого добиться не удалось. Уже в самом указе Президента РФ содержится оговорка – «кроме случаев, установленных указами Президента или постановлениями Правительства РФ». На практике оказалось чрезвычайно сложно привести многочисленные, разномасштабные функции государственных органов, реализуемых в самых разных сферах управления, к некоторому общему знаменателю.

В государственном управление известен другой способ разграничения функций административных органов – это так называемые общие функции управления, они свойственны любой администрации, не только государственной. К числу общих функций управления относят: анализ, планирование, организационную деятельность, формы мотивации труда, его координацию, контроль и регулирование. Содержание этих функций, обычно, описывается в учебной литературе, оно соответствует названию функций как в административном праве, так и в менеджменте. Однако вряд ли возможно разделить эти функции по типам органов исполнительной власти. Например, в статусе Министерства сельского хозяйства РФ они представлены в полном объеме:

анализ сельскохозяйственного производства в России;

планирование развития сельхозпроизводителей;

организация господдержки сельхозпроизводителей;

мотивация отечественных сельхозпроизводителей;

координация деятельности государственных и муниципальных органов по развитию сельского хозяйства;

контроль за рынком сельскохозяйственных товаров;

регулирование сельскохозяйственного рынка.

За редким исключением тот же объем общих функций администрирования определен в статусе иных органов. Этими примерами мы хотим показать следующее:

Во-первых, указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. послужил основой для построения на федеральном уровне трехзвенной системы органов исполнительной власти (министерства, службы, агентства), в которой тип органа связан с его основной функцией в осуществлении государственного администрирования.

Во-вторых, функциональное предназначение органа государственной исполнительной власти всегда имеет несколько сторон проявления, его административная деятельность многогранна и ведущей функции всегда сопутствуют другие функции.

В-третьих, в системе органов государственной исполнительной власти роль конкретного органа определяется не только содержанием его функций, но так же их соотношением с полномочиями и правами данного органа.