Вопрос 1. Понятие административно-правовых отношений

Административно-правовые отношения – это регулируемые нормами административного права общественные отношения, складывающиеся в сфере управления, стороны которых выступают в качестве носителей взаимных прав и обязанностей, установленных и гарантированных административно-правовой нормой.

Поскольку административно-правовые отношения являются разновидностью правовых отношений вообще, то они обладают всеми общими признаками, которые присущи любым правовым отношениям. Вместе с тем они обладают особенностями, которые свойственны им как административно-правовым отношениям. Эти особенности состоят в том, что административно-правовые отношения складываются в сфере управления, т.е. непосредственной, повседневной деятельности по осуществлению управления социально-политической, социально-культурной и хозяйственной сферами, а также иной управленческой деятельностью.

Элементами структуры административно-правовых отношений являются: субъекты (участники), объекты (то, по поводу чего возникли отношения), содержание правоотношения, а также юридические факты. Следовательно, под структурой (составом) административно-правовых отношений принято понимать совокупность взаимосвязанных обязательных элементов: субъекты (их должно быть как минимум два), объект (объекты) правоотношения, содержание правоотношения и юридические факты.

Субъекты административного правоотношения – это лица и организации, которым административным законодательством предоставлена возможность или способность быть носителями прав и обязанностей в сфере управленческой деятельности (таким образом становиться участниками административных правоотношений) и вступать в конкретное административно-правовое отношение. Следовательно, субъектом административно-правового отношения является тот, кто наделен административными правами и (или) на кого возложены административные обязанности. Субъектами правоотношений выступают право- и дееспособные физические лица, юридические лица и государство в целом.

Под объектом правоотношений в настоящее время большинство ученых понимает то, на что воздействуют субъективные права и юридические обязанности субъектов, т.е. волевое фактическое поведение участников правоотношений по осуществлению их прав и обязанностей. Некоторые исследователи считают, что объект вообще не является элементом правового отношения. В современной теории права описаны две концепции. Первая – «монистическая» провозглашает, что объектом правоотношения могут выступать только действия субъектов, поскольку именно поступки людей подвергаются правовому регулированию. Вторая, под называемая, «плюралистическая», считает, что объекты правоотношений столь разнообразны, сколь многообразны регулируемые правом отношения. Иными словами – это либо блага, ценности, вещи, то есть объекты имущественных отношений; либо те самые действия, поведение людей, то есть объекты неимущественных отношений, ради которых субъекты вступают в правоотношения.

В содержании административного правоотношения различаются две стороны: материальная (поведение субъектов) и юридическая (субъективные права и юридические обязанности). Таким образом, одни исследователи поведение участников правоотношения определяют как объект административно-правового отношения, а другие отождествляют это же поведение с понятием «содержания правоотношения». Мы придерживаемся последней точки зрения, поскольку реальное поведение участников административного правоотношения составляет непосредственное содержание этого правоотношения.

Обстоятельствами, при которых в соответствии с требованиями правовой нормы между сторонами должны или могут возникнуть конкретные правоотношения, выступают юридические факты.

Под юридическими фактами принято понимать определенные жизненные обстоятельства (ситуации, условия), с которыми нормы права связывают возникновение, изменение или прекращение правоотношений. Те или иные обстоятельства становятся «юридическими» не в силу присущих им внутренних свойств, а в результате признания их таковыми государством в форме нормативного правового акта или иного источника права. Таким образом, придание им правового характера полностью зависит от воли законодателя. Юридические факты содержатся в гипотезах правовых норм. Наступление того или иного юридического факта влечет за собой предусмотренные нормой права юридические последствия. По волевому признаку юридические факты принято классифицировать на события, действия и состояния. В качестве юридических фактов выступают, как правило, действия или события.

Наиболее распространенным основанием для возникновения, изменения и прекращения административно-правовых отношений являются правомерные действия участников управленческой деятельности. Правомерные действия всегда соответствуют требованиям административно-правовых норм. В качестве юридических фактов выступают правомерные действия органа исполнительной власти, граждан и других возможных участников административно-правовых отношений. В определенных случаях для возникновения юридических последствий требуется не один юридический факт, а их совокупность, получившая название фактический состав. Помимо наличия юридических фактов и фактических составов основанием для возникновения правоотношений является наличие обстоятельств, которые, не являясь фактами в общеупотребительном понимании, все-таки признаются законодателем таковыми (юридическая презумпция и юридическая фикция).

Рассмотрим состав административного правоотношения внутриорганизационного характера в сфере деятельности государственных служащих. Государственный служащий А. не справляется с должностными обязанностями, самовольно без уважительных причин покидает рабочее место, зафиксированы случаи прогулов. Госслужащего А. вызывает на прием его руководитель и после выяснения обстоятельств дела издает приказ об объявлении этому госслужащему выговора. Необходимо указать элементы состава данного административного правоотношения.

Правильный ответ заключается в следующем:

1. Субъекты административного правоотношения - это лица и организации, которым административным законодательством предоставлена возможность или способность быть носителями прав и обязанностей в сфере управленческой деятельности (таким образом становиться участниками административных правоотношений) и вступать в конкретное административно-правовое отношение. Следовательно, субъектом административно-правового отношения является тот, кто наделен административными правами и (или) на кого возложены административные обязанности. Субъектами правоотношений выступают право- и дееспособные физические лица, юридические лица и государство в целом. В нашем примере - субъекты правоотношения, т.е. его участники, - руководитель с одной стороны, госслужащий А. - с другой.

2. Под объектом правоотношений в настоящее время большинство ученых понимают то, на что воздействуют субъективные права и юридические обязанности субъектов. В данном случае объектом является круг охраняемых административным правом общественных отношений в сфере государственного управления по поводу государственной службы; непосредственным объектом является установленный режим государственной службы.

3. Третьим элементом состава является содержание административного правоотношения. В содержании административного правоотношения различаются две стороны: материальная или фактическая (поведение субъектов) и юридическая (субъективные права и юридические обязанности). В нашем случае содержание - фактическая сторона (поведение субъектов при беседе, то есть госслужащего А. с руководителем) и юридическая сторона (субъективные права и обязанности - права руководителя по наложению дисциплинарного взыскания государственному служащему А., не выполнившему своих должностных обязанностей).

4. В качестве юридического факта, явившегося условием возникновения данного административно-правового отношения, выступили неправомерные действия госслужащего А. (не справляется с должностными обязанностями, самовольно, без уважительных причин покидает рабочее место, зафиксированы случаи прогулов).

5. Юридическим фактом, прекратившим данное правоотношение, выступил приказ руководителя об объявлении выговора госслужащему А. Этот приказ является индивидуальным актом управления или административным актом. Этот юридический факт в полной мере следует отнести к самостоятельному элементу состава (структуры) административно-правового отношения.

На данном примере наглядно можно объяснить так называемую «классическую конструкцию» состава административных правоотношений.

Специфика административно-правовых отношений определяется в первую очередь объектом состава, под которым в широком смысле понимают общественные отношения в сфере государственного управления, далее известен и обязателен один из субъектов (участников) правоотношения - это исполнительная власть, а ее признаки и, соответственно, специфика самих отношений достаточно хорошо определены (исследованы) в трудах А.П. Алехина, А.А. Демина, Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова, В.Д. Сорокина, Ю.Н. Старилова, Ю.А. Тихомирова, А.П. Шергина и др. ученых-административистов.

При этом необходимо подчеркнуть следующее:

1) поскольку обязательным субъектом будет исполнительная власть (ее орган или должностное лицо), можно утверждать, что заканчиваться, как правило, такие отношения будут определенным юридическим фактом. Поэтому-то юридический факт в предлагаемой конструкции состава можно рассматривать как обязательный элемент административно-правовых отношений (в отличие, к примеру, от гражданско-правовых);

2) поскольку одним из главных признаков исполнительной власти является то, что она носит подзаконный характер, то речь в первую очередь должна идти о правоприменительной деятельности, а следовательно, и правоприменительном правоотношении. Обязательным же условием (основанием) возникновения административно-правового отношения будет юридический факт (на основе норм закона или иного нормативно-правового акта).