Вопрос 1. Понятие и предмет отрасли административного права

Административное право – это одна из центральных отраслей современной системы законодательства. Не будет слишком большим преувеличением, если сказать, что все отрасли в современной системе права так или иначе находятся в группе либо гражданско-правовых либо административно-правовых отраслей (исключая, разумеется, блок конституционного права и уголовно-правовых отраслей).

В современной науке административного права существует масса определений этой отрасли российского законодательства. П

По определению Б.М. Лазарева «советское административное право может быть определено как отрасль права, нормы которой регулируют отношения в сфере государственного управления, т.е. те отношения, которые возникают в ходе организации и осуществления органами: государства исполнительной и распорядительной деятельности».[4]

Аналогично Д.М. Овсянко утверждает, что «административное право – одна из самостоятельных отраслей права, представляющая собой совокупность правовых норм, которыми регулируются общественные отношения в сфере исполнительной власти (государственного управления)».[5]

Уже в современный период профессор Ю.М. Козлов писал, что «административное право – отрасль российской правовой системы, представляющая собой совокупность правовых норм, предназначенных для регулирования общественных отношений, возникающих в связи и по поводу практической реализации исполнительной власти (в более широком понимании - в процессе осуществления государственно-управленческой деятельности)».[6]

Своеобразное определение предлагает Б.Н. Габричидзе: административное право – «это системная совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения в сфере исполнительной власти; в области административно-правовой части статуса гражданина и общественных объединений; форм и методов контроля и ответственности в ходе осуществления указанной власти».[7] Своеобразие видится в том, что авторы выделяют из статуса гражданина и статуса общественных объединений некоторую часть, относимую к административному праву.

Подзаконный характер и организационное значение административного права подчеркивает профессор Ю.А. Тихомиров в своем определении: «отрасль российского права есть система правовых норм, издаваемых органами исполнительной власти и другими органами для организации и функционирования государственного управления, регулирования функционально-юридических режимов, обеспечения юрисдикционно-охранительной деятельности и участия граждан».[8]

Выделяя в системе российского законодательства отрасль административного права, мы указываем, прежде всего, ее публичный характер. Публичность, т.е. сочетание общественного и государственного интереса в административном регулирование, определяет его наиболее общее предназначение (сущность административного права). Исходя из этого: административное право в качестве составной части российского законодательства – это отрасль публичного права, представляющая собой совокупность норм, призванных урегулировать общественные отношения, возникающие в процессе реализации государством в лице своих исполнительных и иных органов функции государственного управления процессами и явлениями общественной жизни с целью их приведения в соответствие с публичными интересами.

Административное право являет собой яркий пример публичной отрасли права. В российской правовой доктрине термин «публичное право» долгое время не применялся вследствие того, что деление права на публичное и частное противоречило идеологии социалистического строительства, поскольку все право, в сущности, являлось публичным. Но в бытовом и профессиональном юридическом правосознании гражданское право противостоит, прежде всего, административному и уголовному. Частное право (помимо гражданского, это еще и трудовое, семейное, корпоративное) основано на принципе автономии и равенстве воли сторон, участвующих в регулируемых отношениях. Отрасли частного права призваны определять соотношение юридически автономных единиц в отношениях между ними, но не с государством. Там, где речь заходит о соотношении двух субъектов, один из которых наделен в правоотношении властными правомочиями, мы говорим о публично-правовых отношениях. Публичный характер административного права определен предметом, методом и задачами этой отрасли.

Предметом регулирования отрасли административного законодательства являются общественные отношения, возникающие в сфере государственного управления. Так в рамках административного права создана система обороны, мобилизационной подготовки, охраны Государственной границы, осуществляется охрана общественного порядка, государственное управление в финансовой и экономической сферах, в транспортной и коммуникационной сферах, в науке, образование, здравоохранение и прочее. Легче перечислить те сферы публичных интересов, где административное право не проявляет своей регулятивной и охранительной функции. Ю.М. Козлов говорил о том, что главная особенность отношений, составляющих предмет административного права, состоит в том, что «они возникают, развиваются и прекращаются в сфере государственного управления, т.е. в связи с организацией и функционированием системы исполнительной власти на всех национально-государственных и территориальных уровнях России».[9]

Можно констатировать, что в самом общем виде предмет административного права составляют общественные отношения, носящие организационно-управленческий характер, то есть отношения, направленные на управление общественными процессами или явлениями с целью их организации, приведения в функционально стабильное состояние. Предмет административного права может быть подразделен на два самостоятельных направления: 1) управленческие отношения, возникающие между властными субъектами государственного управления и подвластными им субъектами; 2) управленческие отношение внутри системы органов государственного управления. В первом случае – это отношения власти и подчинения (властеотношения) возникающие между государством в лице его органов и личностью (гражданским обществом). Во втором случае – это отношения, которые обусловливают оптимальное состояние самих субъектов государственного управления.