Лекция 7. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ АППАРАТ

Государственный аппарат – это система органов, учрежде-

ний и должностных лиц, которые в установленном законодатель-

ством порядке наделены государственно-властными полномочия-

ми и выполняют различные функции, исходя из целей задач госу-

дарства на различных этапах его развития. Следует помнить, что

государственный аппарат – это строго упорядоченная целостная

иерархически выстроенная система органов, с помощью которых

осуществляется государственная власть и разнообразные функции

государства.

В современном демократическом государстве госаппарат

включает: парламент, правительство с его канцелярией, президен-

та с его администрацией, суды, прокуратуру, органы государст-

венного контроля, правительство, министерства, ведомства, мест-

ные органы власти и управления, а также «материальные придат-

ки» государства – армию, полицию, органы национальной безо-

пасности и др.

Каждый из государственных органов действует на основе

закона и имеет строго очерченные полномочия. Государственный

орган – это юридически оформленная, организационно и хозяйст-

венно обособленная часть госаппарата, состоящая из государст-

венных служащих, наделенная государственно-властными полно-

мочиями и необходимыми материальными средствами для осуще-

ствления в пределах своей компетенции определенных задач и

функций государства.

Важнейший признак государственного органа – обладание

властными полномочиями.

Должностные лица государственного аппарата подразделя-

ются на две категории: политические государственные служащие и

административные государственные служащие. Первые в отличие

от административных госслужащих обладают правом решать во-

просы в рамках закона, но по своему усмотрению. Они обладают

также распорядительными полномочиями, имеют чины, ранги

(классы), пользуются определенными льготами, но при этом несут

и определенные обязанности, не могут участвовать в политиче-

ских акциях, забастовках (См. Закон о государственной службе РК

от 23.07.1999 г.)

По объему полномочий и по сфере действия государствен-

ные органы подразделяются на высшие и местные органы, на ор-

ганы общей и специальной компетенции. По способу образования –

на выборные и назначаемые органы.

По срокам действия – на постоянные, временные и чрезвы-

чайные. Органом общей компетенции является, например, прави-

тельство, местные исполнительные органы (аким, его аппарат,

акимат в РК), органами отраслевой компетенции – министерства,

различные госкомитеты, агентства.

Основными принципами (отправными началами, идеями и

требованиями, лежащими в основе организации и деятельности

государственных органов, составляющих госаппарат) являются:

народовластие, разделение властей, верховенство права, закон-

ность, унитаризм или федерализм, гуманизм, приоритет прав и

свобод человека, равный доступ граждан к государственной служ-

бе, профессионализм и компетентность, гласность, внепартий-

ность госслужбы, ответственность госслужащих за принимаемые

решения, сочетание коллегиальности и единоначалия и др.

Глава государства. В республике им является президент, из-

бираемый разными способами – населением всей страны, выбор-

щиками, парламентом на определенный срок (обычно от 4 до 7

лет). Он же является высшим должностным лицом государства.

Президентом может стать любой гражданин страны, отвечающий

установленным в конституции требованиям.

В зависимости от формы республиканского правления (пре-

зидентская, парламентская, полупрезидентская, суперпрезидент-

ская) объем полномочий главы государства-президента различа-

ется.

Президенты в современных государствах в силу своего ста-

туса и в соответствии с законами государства обладают достаточ-

но широкими полномочиями. Президенты определяют основные

направления внутренней и внешней политики, принимают участие

в формировании других государственных органов, назначают пра-

вительство и высших должностных лиц государства, наделены

полномочиями по представительству страны внутри и вовне госу-

дарства, назначают и отзывают глав дипломатических представи-

тельств в других государствах. А также они назначают выборы в

парламент, могут его распустить.

Главы государств издают общеобязательные нормативно-

правовые акты, в том числе имеющие силу закона, подписывают

принятые парламентом законы перед их опубликованием, прини-

мают в гражданство, предоставляют помилование. Являясь вер-

ховным главнокомандующим, президент назначает высший ко-

мандный состав армии, присваивает воинские звания, объявляет

чрезвычайное положение.

Президент страны может создавать различные совещатель-

ные органы, помогающие ему выполнять свои полномочия (в РК,

например, Совет безопасности, Ассамблея народов Казахстана и

др.).

В отличие от монарха, президент несет юридическую ответ-

ственность за свои действия, совершенные при исполнении своих

обязанностей. Он отвечает за государственную измену, взяточни-

чество, совершение других тяжких преступлений. Формы ответст-

венности могут быть разными.

Поскольку в республике Президент как глава государства

несет юридическую ответственность, то может быть отрешен от

должности на основаниях, предусмотренных законодательством

страны (импичмент).

Наряду с президентом во многих странах есть должность

вице-президента, он избирается обычно в паре с президентом при

едином голосовании (США) или им назначается (Египет). В Ка-

захстане должность вице-президента вводилась Конституцией

1993 года, но позже была упразднена.

Парламент. В соответствии с концепцией разделения вла-

стей первое место среди ветвей государственной власти принад-

лежит законодательной власти, имеющей обобщенное название

«парламент». В демократических государствах парламент является

высшим органом народного представительства, призванным осу-

ществлять государственную власть посредством принятия законов

и контроля над исполнительной властью.

В некоторых странах существует несколько законодатель-

ных органов (например, в Индонезии, Испании, Китае, Италии,

Греции), законы могут принимать специально создаваемые особые

органы или комиссии парламента.

Парламенты бывают как двухпалатными, так и однопалат-

ными, возглавляются Председателями, спикерами.

В государствах, где создан двухпалатный парламент, законо-

дательная власть осуществляется совместно обеими палатами.

Нижняя палата в двухпалатном парламенте состоит из депутатов,

представляющих все население страны и формируются посредством

прямых выборов (Мажилис в РК, Государственная Дума в РФ, Па-

лата представителей в США). Верхняя палата парламента избирает-

ся на основе косвенных выборов, может назначаться Президентом.

В Республике Казахстан депутаты нижней палаты Мажилиса

Парламента РК (107 депутатов) избираются сроком на 5 лет. Всего

депутатов в Мажилисе 107, из них 98 избираются на прямых все-

общих выборах по партийным спискам, а 9 депутатов избираются

Ассамблеей народов Казахстана. В Верхней палате – Сенате 47

депутатов избираются сроком на 6 лет, но половина из них каждые

3 года переизбираются. 32 депутата Сената избираются депутата-

ми местных представительных органов, 15 депутатов Сената на-

значаются Президентом РК. Депутаты законодательных собраний

обладают неприкосновенностью (иммунитетом), который действу-

ет на весь период их избрания, и свободным мандатом, что означа-

ет, что они являются представителями всего народа, а не только

своего избирательного округа и не обязаны выполнять конкретные

поручения (наказы) своих избирателей, хотя последнее не означа-

ет, что они не связаны с ними.

Парламент принимает законы по вопросам, отнесенным к

его ведению Конституцией страны. У каждой из палат парламента

есть своя исключительная компетенция.

В Республике Казахстан на совместном заседании парламент

вносит изменения в Конституцию, утверждает республиканский

бюджет и отчеты правительства и Счетного комитета по его ис-

полнению, дает согласие на назначение Премьер-министра, членов

правительства и других высших должностных лиц государства.

Парламент одобряет или отклоняет Программу правительства, вы-

ражает ему вотум недоверия в случаях, установленных законода-

тельством, решает вопросы войны и мира, проявляет инициативу о

проведении республиканского референдума и осуществляет иные

полномочия, возложенные на него и др.

Формой контроля парламента за деятельностью исполни-

тельной власти и других госорганов в демократических странах

являются отчеты правительства и его членов, так называемые «ча-

сы правительства», а также парламентские слушания» по заранее

определенным вопросам внешней политики и внутренней жизни

государства. К непарламентским формам принятия законов можно

отнести принятие их на референдуме, как это было с принятием

Конституции Республики Казахстан в 1995 году.

Исполнительная власть в составе госаппарата обладает более

разветвленной системой разнообразных органов с многочислен-

ным кадровым составом, среди которых Правительство (в других

странах Кабинет Министров, Государственный Совет, Государст-

венный Департамент) является высшим коллегиальным органом

исполнительной власти. Его основное назначение – исполнение

законов и повседневное государственное управление всеми сторо-

нами жизни общества. Исполнительная власть представлена пре-

зидентом, правительством, министерствами и ведомствами, глава-

ми администраций, которые в США, РФ называются губернатора-

ми, мэрами, в РК – акимами.

Судебная система государства состоит из судов различного

уровня, создаваемых в соответствии с законом. В унитарных госу-

дарствах образуется единая система судов, включающая Верхов-

ный Суд и местные суды.

Создание чрезвычайных судов, не предусмотренных зако-

ном, конституциями многих стран, включая Казахстан, Россию,

запрещено. (См. п. 4. ст. 75 Конституции РК, а также Закон РК «О

судебной системе и статусе судей» от 25 декабря 2000 г). Их ос-

новная функция – рассмотрение уголовных, гражданских дел. Су-

ществуют самые различные суды: общей юрисдикции, экономиче-

ские, административные суды, военные суды, суды для рассмотре-

ния трудовых споров, ювенальные (семейные) суды.

В Казахстане кроме общих судов есть экономический, адми-

нистративный, ювенальный суд. Правосудие в отдельных случаев

осуществляется по некоторым делам с участием присяжных засе-

дателей.

Прокуратура, которая представляет собой особую систему

органов, которая от имени государства призвана осуществлять

высший надзор за точным и единообразным соблюдением законов

и иных правовых актов на территории государства органами госу-

дарственного управления, предприятиями, учреждениями, обще-

ственными организациями, должностными лицами и гражданами.

Кроме того, органы прокуратуры осуществляют надзор за

соблюдением законности в работе органов дознания и предвари-

тельного следствия, при рассмотрении дел в судах, в местах за-

ключения при исполнении наказания. В Республике Казахстан

прокуратура подчинена главе государства, составляет единую цен-

трализованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров

вышестоящим и Генеральному прокурору (см. ст. ст. 83-84 Кон-

ституции РК, Закон «О прокуратуре Республики Казахстан» от

21.12.1995 г.)

Большое место в госаппарате занимают так называемые «ма-

териальные придатки» государства: армия, полиция, тюрьмы, ор-

ганы национальной безопасности. Последние выполняют особую

роль и имеют в своем составе такие структуры, как разведка,

контрразведка. Названные органы примыкают к исполнительной

власти, действуют строго на основе законов страны, хотя их дея-

тельность зачастую скрыта от общественности, используют специ-

альные формы осуществления деятельности, имеют свою струк-

турную организацию и т.д.

Армии комплектуются в разных странах на основе двух спо-

собов: всеобщей воинской обязанности и на контрактной основе.

Численность армии, сроки службы, порядок несения службы, при-

своения воинских званий определяются законами.

Полиция (милиция) или органы внутренних дел призваны

обеспечивать общественный порядок всеми средствами, включая

применение оружия, расследовать преступления. Полиция имеет

свои специальные подразделения, каждый из которых имеет свою

компетенцию, например, внутренние войска, которые, как прави-

ло, возглавляются министром или заместителем министра внут-

ренних дел.

Назначению государственных служащих, или чиновников

предшествуют специальные процедуры, кроме согласования, кон-

курсный отбор, экзамен, тестирование, собеседование и т.д.

В государственный аппарат многих стран составной частью

входят также местные органы государственного управления. В за-

висимости от статуса и места в иерархии государственных органов

они могут обладать разным объемом полномочий. Так, в Респуб-

лике Казахстан маслихаты разных уровней (областной, городской,

районный) являются представительными органами, их роль за-

ключается в выражении воли населения административно-

территориальных единиц. Маслихаты представляют собой собра-

ния депутатов, которые избираются населением на четыре года,

они принимают нормативные правовые акты в форме решений в

пределах своей компетенции, то есть по вопросам местного значе-

ния.

Акимы являются представителями исполнительной ветви

власти разного уровня. Надо заметить, что местные представи-

тельные органы в отличие от исполнительных органов, которые

имеют подчиненность по вертикали, замыкаясь на Президенте или

Правительстве, по иерархии не подчинены друг другу. Каждый

уровень маслихата в РК самостоятелен, вышестоящий маслихат не

может вмешиваться в деятельность нижестоящего, отменять его

решения, хотя решения вышестоящего маслихата обязательны для

нижестоящего. Если срок полномочий маслихатов по закону со-

ставляет четыре года, то срок полномочий местных исполнитель-

ных органов строго не определен, аким и другие должностные ли-

ца могут быть смещены в любое время. (Речь не идет о выборных

акимах.)

В государствах, где функционирует система местного само-

управления, исполнительные органы частично или полностью из-

бираются населением, подотчетны и подконтрольны представи-

тельным органам самоуправления.